俄罗斯能源战略与东北亚能源安全合作:地区公共产品的视角

倪建平

(上海市美国问题研究所,上海 200020)

俄罗斯能源战略与东北亚能源安全合作:地区公共产品的视角

倪建平

(上海市美国问题研究所,上海 200020)

基于地区公共产品的视角分析俄罗斯能源战略与东北亚能源安全合作的关系,可以看出,在维护地区能源安全与稳定这一点上,俄罗斯和其他东北亚国家无疑具有共同利益,这也是俄罗斯参与东北亚能源安全公共产品进程的根本出发点。如果俄罗斯和其他东北亚国家能够着眼于建立地区能源合作体系的长远目标,并将获取能源的竞争动机转变为增强能源安全的共同政治意愿,尽早建立地区能源安全合作机制,不仅有利于俄罗斯实现油气东扩战略,也有助于为未来地区能源安全公共产品提供新的动力。

俄罗斯;东北亚;能源合作;地区公共产品

近年来,能源安全已成为东北亚国家综合性的地区安全问题,它给东北亚国家所带来的震荡、风险与希望比肩而行。东北亚主要能源消费大国——中日韩与能源生产大国——俄罗斯虽具有展开能源合作的“天时”和“地利”条件,但由于本地区大国领导区域合作的缺位以及地区能源公共产品供应的缺乏,使得东北亚地区的能源安全合作长期滞后于政治合作。那么,处于国际能源战略格局重要地位的俄罗斯和东北亚国家有无可能通过制度创新走出能源安全困境,并将建立地区公共产品的合作意愿转变为具体的能源安全机制和决策呢?随着能源外交成为俄罗斯参与世界经济体系、维护地缘政治影响以及改善国际环境的重要手段,实现东北亚能源安全公共产品供应的一个重要前提不仅是要形成能源进口国的能源协调政策,还应在其进程中将俄罗斯的能源战略放在合理位置。而透过地区公共产品的视角,则有助于我们考察和把握未来“能源超级大国”——俄罗斯同东北亚能源安全合作的关系及其角色定位。

一、俄罗斯与地区能源安全公共产品:概念框架

萨缪尔森早在 1954年就指出,公共产品具有外部性、未支付者的非排他性和利益非竞争性原则,以及集体行动创造增强福利机会的特性。地区公共产品固然也体现了国内公共产品 (NPG)某些特性的变化,诸如金融稳定和传染病控制,因为它们具有很强的国际外部性特征;但它作为对全球性公共产品的一种补充,明确要求国家行为体在超国家层次上应承担更多责任,以支持地区一体化进程;它是多种行为体互动的过程[1]112-116。自上个世纪 90年代以来,非传统安全因素在市场全球化和技术驱动下的跨国流动,进一步凸显了提供地区公共产品以解决跨境公害的迫切性。由于跨国的外溢效应 (外部性),许多国内问题轻易就会变成地区性甚至全球性的挑战。跨国的外溢效应通常是由一国的政策行为对另一国家所造成的,而这些政策行为常常又无法通过传统的竞争性市场加以解决[1]75。所谓外部性是指行为者所承担的成本与获得的收益不对称的情况。如果不仅仅对自己产生了收益,还给他者带来好处则表明其行为具有正外部性;如果在获取收益时对他者造成了损害而没有支付成本,其行为则具有负外部性[2]。就外部性的性质和蔓延程度而言,国际公共产品在全球层次上提供收益或成本外溢就是全球性公共产品 (GPG);如果公共产品的收益只局限于某个地区的两个或更多的国家,那么,其外溢可能更有局限性;而在地区层次上管理这些外溢效应的各种机制就是地区公共产品 (RPG)[3]。

由于安全供给具有正外部性和非竞争性特点,安全的负外部性不仅体现在不安全和发展落后的紧密联系上,还表现在一国的不安全会影响到地区并妨碍整个地区的发展政策。因而,减少负外部性,促进正外部性的集体行动也就满足了定义地区公共产品的标准。在存在政策外部性的情况下,如果各国政府考虑到它们之间的相互依赖性,并同意在彼此之间采取相互可接受的协调政策,则会使所有国家的产出都得以改善。地区公共产品就其来源而言,主要有两种形式——制度性基础结构、各领域提供的治理创新。前者旨在促进相关领域合作的机制性安排,涉及国家行为体以及非国家行为体;后者是利益攸关方在自发组织的地区网络中改善政策倡议。这种地区性政策成果包括地区和平与安全、地区能源安全体系以及地区金融稳定等地区公共产品。近几年,中国实施的振兴东北地区等老工业基地的政策不断取得新进展和新突破,俄罗斯也在积极推进其远东地区的区域振兴战略,中俄两国的国家开发战略为所在地区的进一步对外开放和参与国际分工创造了条件,也为深化东北亚的区域合作提供了新机遇。值得关注的是,俄罗斯决定在海参崴承办 2012年 APEC首脑会议,这不仅体现了俄罗斯高度重视远东地区的开发,也反映了其希望凸显与东北亚周边各国经贸关系的重要性。正如俄罗斯在《2020年前俄罗斯的能源战略》中所强调的,“在亚太地区,俄罗斯的主要能源合作伙伴是中国、韩国、日本、印度”,并提出“以合作开发远东及西伯利亚作为俄加强同这些国家关系的条件”。俄罗斯“东向”能源出口战略背后最大的驱动因素正是东北亚国家对能源的巨大需求以及相关各国对能源安全的高度关注。这表明俄罗斯将试图以其油气资源作为寻求实现其最大经济利益和最大地缘政治利益的工具[4]。

由于东北亚地区的能源出口国和进口国在能源的勘探、开发、提炼、运输和使用等各个环节各具优势,通过合作以及发展制度性机制来实现能源优势互补和获取共同利益是显而易见的。2006年 12月,中、美、日、韩、印五个能源消费大国的能源部长会议在北京举行,这无疑是东北亚国家以新的思路以及合作的态度寻求跨国能源安全问题治理的有益尝试,特别是中国在亚洲能源地缘战略中所处的枢纽地位,使得中国和东北亚其他国家在能源安全保障上已经成为利益共同体。中国通过支持、推动甚至发起的周边制度建设,为东亚区域治理提供着重要的公共产品,也成为东亚国际关系稳定的重要基石[5]。这也标志着东北亚国家共同推动地区能源安全公共产品这一历史进程是不可逆转的。但是,如果域内国家各相关方在对待收益分配和成本分担存有分歧,必然会出现地区公共产品供给不足的现象。而且,仅仅靠单边行动和道义劝告作为自愿还不足以来维持充足的供应,因为利益攸关方还要关照其相对的权力地位并考量其在政治决策过程以及生产阶段的获益数量[6]。不过,在许多情况下,地理上的毗邻既不是获得地区公共产品收益或成本外溢的必要条件,也不是充足条件[6],特别是在自利理性和更广泛目标驱动下,地区公共产品可以由一个或几个主导国家来提供。在全球化的背景下,由于大国参与区域经济合作的目标是多元的,其中非经济目标的权重上升,即使纯贸易收益不大,没有地理毗邻优势,也有可能参与地区公共产品的供应。冷战结束以来,美国通过主动参与地区合作与强化双边贸易安排,来影响东亚地区经济合作的发展方向并将其纳入美全球战略轨道[7]。美国所追求的主要目标甚至已不仅仅是传统经济收益 (贸易创造和贸易转移效应),还包括约束政府政策行为的时间非协调性,提高成员国的交易能力,发挥协调机制功能的非传统经济收益,以及输出民主观念、化解纠纷、实施其全球或区域战略等非经济收益。而这些非传统收益具有更多的公共产品特性:正 (或负)外部性、搭便车效应、收益和成本分配的不确定性。因此,俄罗斯以及其他东北亚国家如何避免各国能源政策的负外部性来合作克服地区能源公害,已成为东北亚国家外交议程中的显要性问题。

二、正外部性:俄罗斯参与地区能源安全合作的激励因素

罗伯特·基欧汉指出,“促进国际机制形成的激励因素取决于共享或者共同利益的存在”[8]。地区安全合作机制的建立和不断完善有赖于生成利益共同体所需要的制度、规范、认同和信任,以及解决成员国之间争端与冲突的渠道和规则。有了共同的关切,才会有共同的利害,在共同利害的基础上,域内相关国家才会进行必要的政策设计,以使之外部性内在化,从而使国家间合作克服地区公害成为一种内在要求。东北亚国家政治、历史、经济发展的差异也决定了推进地区能源安全公共产品的供应更具特殊意义:东北亚地区安全秩序的建立一直陷入大国关系结构性的矛盾之中,制度性的地区安全安排一直是本地区最短缺的公共产品。这也是影响甚至实质性地干扰地区一体化进程的突出问题。稳定和建设性的大国关系是区域安全公共产品的充足条件;域内外大国协调的状态好一点,东北亚安全公共产品的进展就会快一些[9]。随着俄罗斯富含油气资源的远东地区的进一步对外开放,东北亚地区的域内外大国如何建立某种机制来协调大国间的能源安全政策,减少各国能源政策的负外部性,理应成为包括俄罗斯在内的东北亚大国所寻求的战略目标。

经过 15年的探索和磨合,俄罗斯和中国的能源合作已走出困境并取得实质性成果:2009年 10月,两国签署了《关于俄罗斯向中国出口天然气的框架协议》等合作文件,双方承诺共同推进天然气领域合作。目前,中国已将俄罗斯—中亚确定为海外油气勘探开发的三大战略区之一,并愿意与俄罗斯进一步加强包括石油、天然气和核能等领域的能源合作。为此,中俄两国不仅要进一步拓展能源合作的深度和广度,推动双边经贸规模的战略升级,也要尽快落实大型石油、天然气合作项目,努力扩大石油天然气经贸合作的领域和规模。这对俄罗斯加快融入方兴未艾的东北亚地区经济一体化进程十分有利。

美国如何与东北亚国家开展能源层面的合作,也是推进东北亚能源合作必不可少的一环。作为一个区域霸权的既得利益维护者,美国在东亚安全安排中的任何不确定性都会牵制和阻挠东亚安全公共产品的发展进程。而东北亚国家间的历史恩怨和领土纷争不断,围绕能源资源的竞争愈演愈烈,也会对美在本地区的利益构成现实或潜在威胁,从而使得美国日益感到有必要将地区安全纳入一个对其有利和可控的地区安全合作框架。诚然,在全球或地区的能源安全层面上,美国最关心的依然是中国的石油投资和石油贸易会不会使得中国政府采取一些与美国的利益相冲突的外交政策。同时,由于美国海军控制着从波斯湾到南中国海的海洋通道,这些通道又是中国未来大量进口石油的必经之地,中国必然有一种担心:如果将来中美发生冲突时,美国会使用军事力量来阻截中国的石油供应。因此,在日本和韩国已经受益于美国主导下的全球能源安全体系的情况下,中美两国尤其有必要加强能源战略合作,以逐步消除相互的戒心和疑虑,同时增大利益关联。如果中美能源对话能够促进两国能源企业联合在第三国竞标,则会有助于降低全球能源供应量的经济和外交成本,也会有利于中美政治关系的改善[10]。

日本与中国围绕东海油气开发的领土之争也成为制约东北亚地区多边安全合作的主要障碍。此外,从地缘政治的角度出发,日与俄合作开发石油天然气,固然有实现其国内石油供应多渠道、分散依赖中东石油风险的愿望,但也包含着借助日俄合作来牵制中国的战略目的。而日本介入中俄原油输送管道建设不仅延缓了中俄原油管道的铺设,也影响了中日间的互信。尽管如此,中日两国在保障能源需求方面仍具有共同利益。日本 2006年出台的《新国家能源战略》旨在实现能源结构的多元化、自主化和高效能化,也包含了避免因争夺能源而造成冲突的动机[11]。而中国近年来提出的“互利合作、多元发展、协同保障”的新能源安全观,则把国家间的互利合作、先进能源技术研发推广体系的建立以及创建能源安全的和谐国际政治环境有机地结合起来,为中日两国着眼于大局和长远利益、互信互让、搁置争议、谋求双方的共同发展增加了新的原动力。随着节能环保、石油替代、新能源等合作成为中日能源合作的重要增长点,日方还将对中方加强节能体制建设和企业能源管理提供支持。中日两国还将共同完善区域内的石油储备,联合开发油气资源,共同维护海上石油运输途径安全和构建东北亚共同石油市场等。这不仅有助于避免两国陷入过度竞争以及长期以来的“亚洲溢价”问题,从而使双方以合理的价格获得能源,也有助于促进能源来源的多元化和多样化,并保证地区生态环境的可持续发展。

韩国也一直是东北亚能源多边合作的积极倡导者。早在 2001年,韩国在东北亚能源国际研讨会上就首次倡议成立东北亚能源协作体。韩国的建议旨在将东北亚各国的能源、资金、资源和技术方面的优势结合起来,促进能源开发合作。然而,囿于韩国所处的地缘政治环境以及受制于大国平衡外交的博弈,不仅类似的合作方案未得到落实 (这凸显了其能源安全的脆弱性),也彰显了其能源战略选择所具有的较强的地区代表性。显然东北亚的未来能源安全并不取决于本地区有关国家的主观愿望,而是取决于它们能否通过跨国集体行动来避免各自的能源安全政策的负外部性。从“六方会谈”包含的谈判内容看,朝鲜能源需求问题的解决是以外交和平方式解决朝核问题不可或缺的组成部分。如果中日韩三国加强合作并加快在东北亚地区建设,诸如石油或天然气输送管道等基础设施建设,并由此向朝鲜提供能源,促进其经济发展,则有望成为解决朝核问题的一种催化剂。因此,域内外大国如何以安全合作方式解决能源安全问题,不仅将为建立东北亚能源安全机制提供前所未有的动力与契机,也考验着相关国家是否具有提供地区安全公共产品的政治意愿与能力。特别是能源安全威胁业已超出单纯的国家安全范畴并具有地区性,任何一个域内国家都难以独善其身。只有通过跨国集体行动实现普遍安全和共同安全,才是东北亚能源消费国以及生产国应对新的地区公害的理性选择。

三、地区能源安全公共产品:俄如何实现利益共享?

近年来,东北亚能源合作的初步进展表明,东北亚能源安全公共产品决不能再停留在双边形式上,东北亚地区的能源多边安全制度应该成为本地区稳定、秩序、治理和繁荣的必要公共产品。能源安全结构和地区秩序的调整固然是一个渐进的过程,但如果没有多边安全机制来保证对话渠道畅通,并建立和加强互信,培育共同利益,地区的能源安全秩序是无法得到根本保障的。在维护地区能源安全与稳定这一点上,俄罗斯和其他东北亚国家无疑具有共同利益,这也是俄罗斯参与东北亚能源安全公共产品进程的根本出发点。从东亚安全公共产品的长期目标和实践出发,中日韩等国也应以务实精神,坚持“平等互惠和互利双赢”的方针,采取切实有效的措施,探索建立与俄罗斯的某种制度化联系,使俄罗斯与东北亚国家在发展能源产业和维护能源安全方面拥有共同的理念、明确的多边能源合作目标、清晰的利益界定和有效的合作方式,从而推进东北亚能源安全与合作取得实质性的进展。

第一,中日韩等地区大国要在进一步加强对地区公害认识的同时,本着求同存异、先易后难、由浅入深的原则激励俄罗斯以积极姿态参与东北亚能源多边合作。中日韩等国对俄罗斯能源发展战略应给予足够的重视,并共同悉心培育俄在东北亚能源战略合作中的角色感。同时也要在合作中产生和俄罗斯的“激励兼容”机制,以促使俄罗斯积极参与、提供和管理地区能源公共产品,并围绕地区能源安全相关紧密度来循序渐进地推进与俄罗斯的能源合作。东北亚各能源消费国应通过共同协商将俄西伯利亚和远东地区的油气开发与运输放在整个地区能源安全的大框架下,进行科学、合理、综合和经济的规划与开发;要根据《2020年前俄罗斯能源战略》以及《开展有前景国际项目条件下东西伯利亚与远东油气开发的基本方向》的有关内容,制订东北亚国家与俄罗斯油气合作的中长期方案,并对未来油气开发、油气贸易规模和油气运输管线的走向做出具体规定。而俄罗斯则可以从一系列实现政策目标的举措中获得较大收益:在多边对话的决策层提高能源安全的重要性,免除主要消费国忧惧能源危机的措施,避免原油供应的恶性竞争,增强能源效能,以及传播新的节能技术等。

第二,俄罗斯应尽早同中日韩等国一道倡导将东北亚能源安全问题提上地区所有成员国的政策议程,并采取相应的政策以有助于建立地区能源公共产品供给机制。俄罗斯要着力推进建立提供地区公共产品的政府间的机制载体,诸如东北亚国家的高级官员会晤等。对落实地区能源安全合作而言,明晰的、旨在减少能源项目的政治和体制高风险的政府决策是至关重要的,而俄罗斯的政治意愿、长期承诺以及齐心协力的合作精神则是必不可少的。俄罗斯除了要优先开发东西伯利亚以及远东地区的原油和天然气外,还必须加快建设向东运输的石油管道以确保进入东北亚能源市场,否则,俄罗斯则难以吸引外资来开发环境恶劣的东西伯利亚的石油宝藏。作为加强与东北亚国家间筹划地区能源合作的重要手段,俄罗斯应与中日韩等国联合起来,并调动各国地方政府、金融机构以及能源公司的积极性,以努力促进地区长期能源合作体系的建立。而俄罗斯政府能够促使其他国家政府不得不采取积极政策的最有效举措便是:减少在跨境能源投资项目中的不确定性,降低投资风险并着力完善国内财经体制,以及将落实三边能源高层对话作为相互确立地缘战略互信载体的一揽子举措。

第三,俄罗斯需要推进新型的地区各国政府间的高层安全对话,因为只有通过倡导东北亚国家间新型的三边对话和合作,才能有助于解决对克服本地区大国间的安全困境至关重要的信心建立和透明度问题。特别是中美俄三国是东北亚具有战略意义的大国,本地区的安全在很大程度上取决于它们以及三国间的互动关系,中美关系的发展将会影响东北亚主要的地区大国关系,尤其是美俄关系和中俄关系,也会影响能否卓有成效地应对地区的其他安全挑战。因此,中美俄三国应当充分利用现有的地区多边安全对话和协作机制,以地区内的共同安全关切为突破点,不仅要对中美俄三国的能源部长和外交部长的年度性会议加以机制化,还应建立包括中美俄在内的类似于东盟地区论坛 (ARF)的东北亚能源合作论坛,使之成为中美俄三国在能源领域加强合作与对话、重点协调解决开展对俄能源合作问题的机制。如果没有中美俄三国的精诚合作,能源竞争将会疏远潜在的地区合作伙伴并恶化竞争者的政治紧张关系,从而使地区能源市场更加动荡,进而使三方合作解决相互关心的其他地区安全问题变得更加困难。

最后,也是更重要的一个方面,作为构建东北亚能源安全公共产品的重要保障,俄罗斯和其他东北亚国家要贯彻平等互利和团结互信为基础的开放性原则。俄罗斯和东北亚相关国家必须超越在社会制度以及意识形态上的分歧,摒弃民族的狭隘心理,以进一步扩大域内各行为体在地区能源安全公共产品的提供和管理方面的参与度。特别要鼓励俄罗斯、中国的石油公司不仅从事经济活动,更要在地区环境和生态保护等方面发挥重要作用。在地区能源稳定体制这一公共产品提供上,东北亚国家也可以单一公共产品合作伙伴方式吸纳美国参与地区能源合作。这不仅可以表现出东北亚能源公共产品的开放性,也可以充分吸收美国的资金和技术优势,克服地区能源合作中的困难。如果俄罗斯、美国和包括中国在内的东北亚其他国家均能保持相互开放和相互理解的立场,那么,它们就可以在推进东北亚能源安全公共产品发展进程中通过加强合作来实现互利共赢,也可以推动东北亚能源安全公共产品的早日实现。

20世纪 90年代以来,经济全球化的发展不仅对全球层次上的公共产品,而且对地区层次上的公共产品提出了更多的需求,诸如提高共同的竞争力、环境保护、能源合作和政治合作等。目前,东北亚地区合作的观念和国家政策以及安全体系等内容与形式也正处于变化和发展中;东北亚地区的多边能源合作进程也已经启动,建立地区多边能源合作机制的条件正在逐步走向成熟。提供东北亚地区公共产品不仅是为了突破地区安全困境,更是为了规范域内国家的行为,形成行之有效的地区国家间的合作机制。不仅如此,作为地区一体化的产物,提供东北亚能源安全公共产品还旨在实现互利共赢,即运用现有的国际公共产品,建立有效的地区能源危机预防机制和管理机制,统筹地区能源战略和安全方针。它对本地区有关国家,包括俄罗斯在内的域内外大国的能源安全地位、安全环境、安全政策势必将产生重大影响。因此,围绕促进和维护东北亚能源合作这一长远目标,俄罗斯能否与东北亚其他国家一道来克服筹组东北亚能源共同体的障碍,从而形成一整套包括能源协调、应急机制、节约能源技术等的地区能源安全公共产品的有效供给机制,是东北亚国家能否提升其在世界经济中的整体竞争力的关键所在。

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F52

A

1007-4937(2011)01-0029-05

2010-10-05

倪建平 (1961-),男,江苏连云港人,研究室主任,研究员,从事美国与东北亚问题研究。

〔责任编辑:陈淑华〕