我国地方政府公共政策创新的障碍因素分析

王慧军

(中共天津市委党校公共管理教研部,天津 300191)

我国地方政府公共政策创新的障碍因素分析

王慧军

(中共天津市委党校公共管理教研部,天津 300191)

公共政策创新是我国地方政府当前工作实践的重要内容。应以新视角看待新情况,应以新方法解决新问题,即公共政策与时俱进,是当代一切责任政府追求的目标,也是自上个世纪以来席卷全世界的政府改革运动的主旨。但是,由于我国政府中存在的体制问题、地方政府间的合作困境问题、地方政府内部的交易费用过高和政策执行落实不到位等问题,使得我国地方政府的政策创新面临着一些困境,极大地阻碍了我国地方政府的政策创新。因此,需要我们认真应对,深化改革。

地方政府;政策创新;体制障碍;执行机制

地方政府公共政策创新,是指地方政府以新的理念为指导选择突破传统的政策方案,及时有效地解决社会公共问题以及对稀缺的社会资源进行最优化的配置。地方政府政策创新是一种有价值的政府行为,其目的不是一般地实现治理的目标和责任,而是发现“创新机会”,获得“创新净收益”。公共政策创新是当前政策研究的一个重要课题,但是目前其还受一些不利因素的影响,存在着创新难的问题。

一、中央与地方关系没有厘清,体制障碍制约着地方政府政策创新

中央与地方政府之间的关系没有厘清,增加了地方政府政策创新的不确定性。中央与地方关系是政府间关系的中轴,因为它决定着地方政府在整个国家机构体系中的地位、权利范围和活动方式,从而决定了地方政府体系内部各级政府之间的纵向关系,决定了地方政府之间的横向关系[1]。中国实行单一制的国家结构形式决定了在中央与地方的关系上,中央集权是基本的特征;在行政隶属关系上,下级服从上级,地方服从中央是基本原则。然而在政府关系中,中央政府与地方政府、地方各级政府之间的职权划分并不科学合理,且缺乏法制规范的现象仍比较突出。各级政府职权变动不居,权力没有科学合理的划分,始终缺乏法律和制度的规定;政府系统内部纵向权力的划分没有使行政性分权与经济性分权有机结合,实现的往往是单纯的行政性分权。因此,政府体系内的权力调整在“集权—分权”之间摇摆不定,造成了地方政府或下级政府政策缺乏连续性,政策创新面临着“政治风险”,创新活动缺乏持续的动力。

我国地方政府的政策创新往往是在上级政府需求导向型偏好结构下进行的,这就导致地方政府在政策创新中缺乏主动性,往往是被动应付。改革开放以来,中央的方针政策一直是以经济建设为中心和稳定压倒一切,这使得地方政府对于经济建设和维稳工作表现积极,而在教育、医疗卫生和社会保障等民生服务上投入精力不足。2005年,中央为了纠正前段时期经济社会发展失衡的现象,提出了构建社会主义和谐社会的战略任务和政策主张。近年来,地方政府的施政行为也相应地作出了适应性的调整,民生服务类职能的履行得到了一定程度的重视,然而从目前情况看,这种被动的适应行为,没有达到政策创新应有的结果。

除了中央的政策需求主导地方政府的行为选择外,具体的绩效考核体制和技术也直接影响了地方政府的行为偏好和政策创新。有些地方政府为应付上级考核、检查而实施的“形象工程”花样翻新、层出不穷;为了使考核成绩突出,不惜在统计数字中注水、造假。地方政府的政绩是由上级政府来考核的,实地考核的主体是由少数人员组成的考核组,考核周期一般较短,考核办法多使用僵硬的量化指标。为了适应这种考核体制和技术,地方政府对容易显示政绩的工作更有偏好,对片面的量化统计数字更感兴趣,这也使得地方政府的一些政策创新流于形式。

二、地方政府间的合作困境削减了政策创新应有的效果

改革开放以来,政府权力下放,尤其是财政权力下放,不仅使地方政府具备了政策创新的空间前提,而且也有了政策创新的动机。因为伴随着权力下放,地方政府的利益获取方式与政治系统中的激励机制必然会催生地方政府之间的竞争。竞争产生压力,压力促使政府政策创新。可以说,地方政府政策创新本身就是一场竞争。然而这种竞争使地方政府的政策创新带有功利性的色彩,使不少政策变了调,走了样,如政策成了某些地方政府手中谋取不正当利益的资源,对外商的政策大拍卖、随意给予优惠政策、非法对策合法化等等,一时之间使得地方政府的政策创新走入了政策被肆意践踏、缺乏整体观念、地方保护主义、恶性竞争和各自为政的误区。

随着全球化和区域一体化进程的加速,各地方政府深刻认识到只有顺应发展趋势、积极推进区域合作、消除行政壁垒、发挥区域整体优势,才能在国内外竞争中形成整体竞争力以实现共赢。在这种潜在的利益刺激下,地方政府之间正在逐步形成区域合作与协调的关系。这种初步形成的区域合作与协调关系,使得地方政府逐渐走出政策被肆意践踏的误区。但如何在合作中树立整体观念、避免恶性竞争、实现区域合作是目前地方政府政策创新面临的新问题,如果这个问题长期得不到解决,就不能使地方政府的政策创新踏入良性轨道。从区域合作的角度分析,地方政府公共政策创新应以区域内各地方政府政策体系均衡健全为指向。均衡健全的区域合作政策体系能够实现区域内的自我维持和功能整合,从而超越各个地方政府各自政策的简单组合。当前,我国地方政府的公共政策创新,往往是一两个地方政府在某方面政策的突破创新,这样虽符合政策创新的“试点—成熟—推广”的创新推广模式,但是这种政策创新方法往往会导致区域内政策体系不配套,甚至破坏原有区域内相对均衡的政策体系,从而引发更为严重的社会公共问题。

在地方政府政策创新过程中,要实现区域内政策体系的均衡健全,从而实现区域的协调发展,各地方政府必须走出地方政府合作中共同利益与地方利益博弈的困境。解决好这一问题,地方政府的政策创新就会产生整体功效;反之,就会再次陷入整体效果大打折扣的境地。目前,共同的利益需求,如教育问题、水资源分配与管理问题、交通问题、港口建设问题、能源问题、环境保护问题等,均推动了地方政府自觉走向合作。但是,代表地方利益的地方政府具有追求自身管辖行政范围内经济利益最大化的动机,在各地方政府都拥有行政权力为本地谋利,但又缺乏有效的约束或协调机制的情况下,任何放弃使用这种权力的地方政府都会处在一种相对不利的境遇中,各地方政府竞相利用行政权力来试图使本地利益最大化,这种合作困境导致了国内市场的分割,妨碍了国内市场的形成,而且给区域经济发挥比较优势和政府间合作带来障碍。

三、地方政府内部交易费用过高,政策创新成本不合理

如果说解决区域合作问题是为了降低地方政府政策创新的外部交易费用过高的问题,那么如何协调好地方政府内部关系就是从内部解决政策创新过程中交易费用过高,成本不合理的问题。中国地方政府政策创新主体多、涉及领域广,多样化的创新主体包括各级地方政府以及广义的各个政府部门。按照宪法,我国地方政府包括省、县、乡镇三级,但在实际的政治框架下,在省与县之间还有具有行政管辖职能的“地区级”,此外还有为了特殊目的专设的“亚层次级”市政府,比如“副省级”、“副地区级”。由于种种原因,长期以来政策创新过程中地方政府的内部交易费用过高问题没有得到相应的重视,“如地方政府内部信息垄断、权力集中、严格的等级控制、缺乏平等沟通、同事之间特别是上下级之间互信度不高等等,这些都像一块块隔板将地方政府部门内部肢解成大大小小的‘马赛克’。”[2]这种碎片使共事各方产生不和谐甚至对立,增加了共事的不确定性和内部梗阻,造成了大量信息成本、讨价还价成本、协调成本和合作成本,大大增加了地方政府政策创新的不合理成本。

中国是一个典型的关系型社会,而这种关系型社会对地方政府的政策创新影响更为深刻[3]。通常来说,地方政府政策创新要处理三对关系:一是政策创新与下级的关系。政策创新的关键因素是可操作性或实践性,因此作为具体执行者的下级在使政策创新取得效果的过程中非常重要,他们有时可以通过各种方式扭曲新的政策。尽管创新者可以依靠一定的激励和惩罚手段来推动下级执行政策创新,但在政府的科层体制下,规避风险是各级官员的首要选择,因此这些手段并不一定能够发挥作用。在地方政府中,创新者的流动性很强,这造成了下级预期的短期化和不稳定。即便是上级推动的政策创新也不一定能够得到下级的切实执行。这样,在政策创新过程中就经常出现“上动下不动”的困境。二是政策创新与上级的关系。如上所述,对于几乎所有政策创新来说,上级的支持都是第一重要的,因为这不仅可以为政策创新提供必需的物质资源,也能提供名义上的合法性确认。三是政策创新与同级部门的关系。这是一种横向的跨部门关系,政策创新需要得到相关的同级部门的支持和配合,相当数量的政策创新都是多部门合作的结果。目前,有两个突出问题影响着此种关系的协调,一个是部门之间的权责不清导致在一些涉及跨部门关系的政策创新上难以得到彼此的理解和配合;另一个是部门利益的顽固性为一些政策创新设置了人为的障碍。在这样的情况下,势必会增大政策创新的成本,而在政策创新实践中这类问题亦屡见不鲜。

四、政策执行机制不健全、执行不到位,政策创新难以名副其实

地方政府创新的政策如果得不到有效执行,就等于没有政策创新。在政策实践中由于政策执行机制不健全,使得很多创新的政策执行不到位,难以发挥应有的作用。目前政策执行机制中存在的主要问题有:

利益疏导机制不健全,政策执行方向迷失。政策执行的根本目标是保护和增进人民群众的公共利益。但是由于“经济人”的自利性,地方政府的一些部门及其工作人员往往表现出强烈的趋利动机。许多工作不是从全局考虑,而是以各自的利益为中心,用利益尺度进行过滤,在这种选择性执行中,地方保护主义、部门主义和个人主义时有发生,“上有政策,下有对策”现象屡禁不止。地方政府在政策执行中,许多时候不是遵循公开的规则去行事,而是按潜规则办事,这样便在政策实际执行过程中,冲淡、抵消甚至替代了政策创新所产生的规则,无法发挥政策创新的作用。以上这些现象从机制角度分析,主要是目前地方政府利益疏导机制不健全,即利益表达机制中缺少在团队中“敢于说真话”的诉求氛围,在利益引导机制中没能引导地方行政部门的人员树立正确的利益观念,在利益调节机制中没有对各种利益诉求进行合理调整。

检查监督机制不健全,政策执行互相扯皮、落实不到位。健全的检查监督机制,是指对政策执行定期和不定期地开展检查,跟踪执行情况,掌握执行进度和质量,及时发现执行中存在的问题,并采取针对性措施予以化解。同时,加强上下左右和内外一体化、无缝隙监督,使政策执行始终在阳光下公开、有序、平衡推进。但是由于目前地方政府中这一机制不健全,影响了政策创新的效果。政策执行需要地方政府及其工作人员形成共同行动的合力,是各执行主体的行动力的矢量和[2]。在政策实践中,如果政府机关内各执行主体不朝一个方向共同努力,那么就不可能形成强有力的合力,只有各执行主体密切沟通,相互协调,共同合作,才能使执行系统整体力量最强,保证政策创新的质量。目前,有些地方政府部门内部缺乏合作,相互掣肘的情形很多。部门和人员之间的隔阂,也使执行管道出现梗阻、缝隙,摩擦增多,内耗增大,直接削弱了政策创新的执行效果。由于上述问题的存在,地方政府的政策创新难以落实到位。政策创新关键看落实,要有落实的措施,落实的行动,落实的结果。再好的政策,如果没有落实,都不过是一纸空文。

地方政府政策创新是我国社会经济发展的必然要求,为此,需要认真对待,在深化改革中加以解决。地方政府要在政策实践中努力消除上述政策创新的障碍,在制定政策中要从上级政府需求偏好导向转向公民需求偏好导向,切实关注民生,以公民利益为政策创新的出发点,多做实事,少讲空话。在区域社会经济合作发展中,摆脱地方保护主义的困扰,政策创新多从全局视角看问题,实现区域政策体系的均衡,为区域社会经济的均衡发展提供良好的政策支持,提高在全球化中的整体竞争力。此外,地方政府内部也要注意自身协调,摆脱部门主义与个人主义的困扰,降低行政成本,提高政策创新的经济与社会效益,使政策创新在一种合理的成本指标下高效运行。在政策执行环节上,一定要摆脱形式主义的束缚,强化执行的问责机制,提高政策执行效果,使政策创新能够落到实处,实现政策创新的良性循环。

[1] 林尚立.当代中国政治形态研究[M].天津:天津人民出版社,2000.

[2] 胡象明,孙楚明.地方政府执行力弱化的新制度经济学分析[J].深圳大学学报:人文社会科学版,2010,(3).

[3] 杨雪冬.简论中国地方政府创新研究的十个问题[J].公共管理学报,2008,(1).

D01

A

1007-4937(2011)01-0016-03

2010-11-16

王慧军 (1965-),男,天津人,教授,从事公共行政与公共政策研究。

〔责任编辑:王雅莉〕