包容性发展的宪法解读

曲 直，周 琴

（1.长江大学 政法学院，湖北 荆州434023；2.长江大学 工程技术学院，湖北 荆州 434100）

包容性发展的宪法解读

曲 直1，周 琴2

（1.长江大学 政法学院，湖北 荆州434023；2.长江大学 工程技术学院，湖北 荆州 434100）

包容性发展是指要让全体社会成员都能够公平合理地共享发展的权利、机会及成果的一种发展模式。从宪法的角度来看，宪法及其相关法律制度的确立是实现包容性发展最为重要的途径，同时也是建设社会主义法治国家的必然要求。

包容性发展；宪法；财产权；平等权

二、宪法与包容性发展

宪法是集中表现统治阶级建立民主制国家的意志和利益的国家根本法。[1](p40)宪法的实施是一种使政治运作法律化的表现形式，它要求政府所有权力的行使都被纳入宪法的轨道并受宪法的制约。宪法可以为包容性发展提供坚实的法理基础，将包容性发展的理念及成果通过根本法的方式加以确认，为社会主体的发展创造良好的社会条件并最终实现人的自由。为了实现包容性发展，在宪法的框架以内必然会涉及到一系列具体的法律制度，我们尝试着去探讨如何将那些具体的宪法制度用于促进包容性发展目标的实现。

（一）包容性发展与宪法原则。

宪法原则就是体现在宪法制度与程序中的价值和理念，它提供了宪法价值社会化的基础与形式，使社会成员在实际生活中感受到宪法所带来的现实利益。宪法原则的基本内容和价值取向首先是民主，现代民主原则强调既要尊重多数人的意志又要保障少数人的利益，今天的民主制套用著名学者利普赛特的解释，“民主就是一种社会机制，该机制允许尽可能多的人通过在政治职位竞争者中作出选择，以影响重大决策”。这实际上是为全体社会成员提供一种参与政治过程的相对平等的机会。这与包容性发展的共享性特征是相吻合的。宪法原则所体现出的另一基本价值是法治，法治原则是人类在长期的历史发展过程中发现的治国方略，是一种法的统治形式，它已构成现代社会结构中不可或缺的部分；现代社会的法治精神就是限制国家权力的滥用，保障公民的权利和自由，其中人权保障是法治的本质内涵；人的尊严、自由与平等价值的维护构成了法治的基本要素，同时构成了宪法的价值基础。包容性发展的基本理念就是以人为本，人人平等地获得发展机会；民主与法治体现了现代宪法的基本精神，我们需要在宪法原则的框架以内寻求包容性发展的实现方式。

（二）包容性发展与财产权的宪法保护。

所谓财产权就是一切具有财产价值的权利；财产权在宪法上是为了防范来自于国家公权力对人民财产权的侵害；根据中国宪法第13条的规定，公民有自由使用、收益、处分其财产，排除他人干涉的权利；国家征收、征用公民财产须为公共利益，其依法应当给予合理补偿；国家机关及其工作人员违法侵犯公民财产权的，应当承担赔偿责任；财产权历来被视为属于古典人权即消极权利的范畴（消极权利指个人要求国家权力作出相应不作为的权利），但随着现代越来越多的国家建立起了福利制度之后，出现了“新财产权”的概念，国家将获得退休金的权利、社会保险利益、廉价住房权、免费教育权、健康权、环境权等社会福利方面的权利都纳入了财产权保障的范围，因而使得财产权具有了积极权利的特点（即国家有义务采取积极的措施以确保公民在事实上享有财产的权利）。财产权最新发展的动向就是发展为一种分享权，即公正分享自然资源、国民产值，并在健康的环境下和平生存的权利；所以现代各国宪法保障财产权的重点从过去的“负向防御性权利转移到正向的福利与分享权利——例如廉价住房和免费教育权等”。[2](p190)

我国要实现包容性发展，重在改革收入分配机制。经济的增长固然重要，但更重要的是要使人民生活水平随经济增长不断提高，幸福感不断增强。我们不仅应关注初次分配的公平和效率，还要重视收入二次分配机制的调整，提高普通劳动者的劳动报酬；同时我们也要看到，一个经济体要改变经济结构，调整收入分配差距最大的阻力是来自于其内部，如果现有经济发展模式已经做大，相关利益集团的诉求与国家的整体利益必然会产生相悖的地方，而这些问题是不可能通过“市场手段”来解决的，必须由外力来强行调整。政府运用法律方式来调整经济发展的模式和收入分配机制是现代国家的必然选择，宪法可以为此提供坚实的合法性基础；其中一个重要且可行的方案就是用宪法赋予财产权以更多的内容，如廉价的住房、免费的教育（不仅仅局限于义务教育阶段）、低廉的医疗支出以及必须的社会保障等；另一方面，有权利必须要有救济，无救济则无权利可言，国家必须要用强制力来保障财产权的实现，当公民的财产权受到侵犯的时候，国家必须为其提供公力救济的机会（即依靠相对独立的司法体系和法律制度在公正程序的运作之下对财产权实施的救济）；如此则可以显著地改变我国现有的收入分配结构，有效疏导社会矛盾，实现真正意义上的包容性发展。

（三）包容性发展与平等权的宪法保护。

发展不一定能带来平等，但作为发展的高级形态的包容性发展则必定要将平等的价值纳入其中，平等是包容性发展题中的应有之义。包容性增长最基本的含义即公平合理地分享经济增长，表明包容性发展更加注重平等、均衡和可持续的发展。平等权是我国宪法规定的基本权利体系中的重要组成部分，是权利主体参与社会生活的前提与条件；一般认为，平等权是指公民平等地享有权利，不受任何差别对待，国家应当给予同等保护的权利与原则。[3](p224)平等权为公民向国家要求平等地位，消除各种社会不平等现象提供了法律基础。宪法中的平等权不像其他基本权利那样具有特定而具体的内容，其权利性主要体现在与其他基本权利的相互关系之中，具体而言可以通过政治平等权、经济平等权、文化平等权和社会平等权来体现包容性发展所追求的价值。

1.政治平等权。

广大人民是否享有管理国家的平等的政治权利及自由，是反映这个国家中各个阶级所处地位的重大标志之一；政治的目的是让人们得到他们认为应该得到的东西，通过合理的制度化安排来相对平等地分配人们所创造的各种财富，使每一个人或者大多数人的愿望相对得到满足，这是实现政治稳定的先决条件。事实表明，许多经济增长较快，人民生活水平提高幅度较大的新兴国家，在政治上却表现得更加动荡不安；经济的发展、集团的分化、利益的冲突、价值观的转变以及民众参与期望的提高，这些急剧的变化超出了现有政治体制的承受能力，导致了社会的紊乱。[4](p4)宪法中对于政治平等权的确立首先表现为选举权和被选举权，根据宪法与选举法，中国人大代表的选举采取直接选举和间接选举相结合的方式（直接选举是指由选民直接投票选举产生代议机关的代表或政府官员的选举方式；间接选举指由选民选出的代表来进一步选举产生出最高的决策者的选举制度），县以及县以下的人大代表实行直接选举制，其他人大代表实行间接选举制；根据选举法的相关规定，我国的选民只有直接选举县、乡人大代表的权利，而没有直接选举国家机关领导人包括最基层国家机关领导人的权利。笔者认为：选举方式的选择和确定并不是一成不变的，由于直接选举相对于间接选举而言具有诸多优势，所以在我国如何进一步扩大直接选举的范围是实现包容性发展的必然要求。

结社自由对于政治平等权的实现是必要条件，结社自由是指公民为达到某一共同目的，依照法定程序结成某种持续性社会团体的自由。从积极意义而言，意味着个人有结成社团并加入及自主管理的自由，非依法律公权力不得压制和干涉；就消极意义而言，结社自由意味着公民有不加入或脱离社团的自由，不受公权力的侵害。在现代国家里，公民虽然是独立的个体，但单个公民往往是软弱无力的，而公民一旦结成社团，就可以利用报纸等媒介将自己与他人联合起来采取共同的行动，普通公民就会变得非常有力量。我国现阶段发展过程中所存在的许多表现突出的社会问题，如暴力拆迁引发的冲突与对抗、农民工等弱势群体的工资被恶意拖欠长期得不到有效解决、普通职工的劳动性收入长期得不到有效的增长常常跑输GDP甚至于CPI等等，不仅直接损害了社会公正还间接地影响到了社会稳定，而上述问题又是我们必须加以解决的问题。诚然，政府的积极保护是必要的，但对于上述问题的解决仅有政府的积极保护显然是不充分的，结社自由的缺位完全可以使任何社会阶层成为缺乏自我保护能力的“弱势群体”，因此笔者认为：要从根本上维护农民工等弱势群体的合法权益不妨通过法律来充分保障他们的结社自由，自己维护自己的利益比通过他人来保障自己的利益更为主动、更为有效。我们还需要在法律的框架内来积极地探索工会的应有职能，如何通过相应的制度设置来保障工会应有职能的发挥；能否尝试建立以保护农民及农民工基本权益的农会等等。政府应该看到，当各个社会阶层的正当利益能够得到社会的正面回应时，原有的影响社会稳定的消极因素完全可能转化为维护社会稳定的强大力量。通过宪法和法律来充分保障公民的结社自由是实现包容性发展的重要途径。

2.经济平等权。

经济平等是指国家对包括个人在内的各类经济主体，在法律上一视同仁，平等对待，保障其相同的法律权利与义务，不得作出歧视性的区别，从而实现经济活动的平等。包容性发展必然要求经济平等。在我国，非公有制经济与国有经济都是社会主义市场经济的组成部分，经济平等要求国家在针对各种经济形式制定法律、法规及规章时，应当根据宪法关于非公有制经济地位之规定与平等原则。应当为非公有制经济的发展消除体制的障碍，允许非公有资本进入法律法规未禁止进入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，非公有制企业应当在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面与其他企业享受同等待遇。目前在我国的经济结构中，基本上是国有资本、跨国资本及民营资本三足鼎立的局面，其中国有资本的发展有两个突出的特征，第一个是“以国家的名义垄断，以市场的身份盈利”，在上游资源性行业内形成国企之间的“内竞争格局”，民营资本被全部排斥在游戏之外；对此有人用“玻璃门”来形容民营企业所面临的尴尬局面，这是指一些行业和领域在准入政策上虽无公开限制，但实际进入条件则限制颇多，人们将这种名义开放、实际限制的现象称为“玻璃门”。第二个是在垄断前提下加快资本化运作以及与寡头式跨国资本相结合，这种模式发生在所有国有资本控制的垄断行业。集权带来效率，垄断产生暴利；现阶段人们不仅质疑垄断国企获取暴利的方式是否合法，更期望国有企业应当肩负起更多的社会责任；国有企业的盈利应当由全体国民来共同分享才能够符合包容性发展的要求。

3.文化平等权。

文化是人借助劳动的中介和自然界、社会相统一的特殊表现，它是个人创造力和才能的发挥程度的鉴定，是对社会的一种独特衡量；文化是一个有层次的结构系统，不仅包括人们活动的对象性成果，诸如劳动工具、认识成果、艺术作品等，而且包括人们在活动中所发挥的主观力量和才能；因此文化是物质文化和精神文化的有机统一，构成了人类赖以生存和活动的物质环境和精神环境。[5](p463)文化的目的就在于要让有才能的人能够最大限度地发挥他的才能。宪法所保障的文化平等权至少在两个方面对于包容性发展具有突出的作用。

首先，是文化活动的自由。中国宪法第47条确认了公民有进行科学研究、文艺创作和其他文化活动例如欣赏文艺作品、利用图书馆和文化馆从事文化娱乐活动的自由。哲学与科学有助于增进公民对自身与世界的理解，文学与艺术有助于培养公民对人类价值的关怀；在这些自由中，学术自由和思想自由具有特别重要的地位，因为学术自由和思想自由是民主的基础，而不是依赖于民主才能存在的东西。学术自由和思想自由最终表现为哲学上的多元主义，多元文化的并存是繁荣国家的共同特征；文化的多元性就必须要让每一个人和每一个集体（包括各类群体以及各个民族）都有进行文化活动的自由，每一个社会主体的文化都应当平等地得到尊重，这样才真正与包容性发展的内涵相符合。

其次，是平等的受教育权应该得到法律的保障。教育的目的是鼓励人的个性及尊严的充分发展，使人能够有效地参与自由社会。接受教育对于每个公民维护自己的独立人格与实现自由至关重要，之所以如此不仅是因为教育能够实现社会公平，它是下层的人们进入社会中上层的唯一合法的途径，同时接受适当的教育对于最适当地使用财产、对于确保人们能够获得相对满意的工作进而达到相当的生活水准都具有紧密的联系；更为重要的是，所有公民接受适当水准的教育是一个国家实现民主政治的前提条件。受教育权不仅意味着公民有接受教育的自由，不受国家的非法干涉；同时还意味着公民有请求国家积极改善教育外部条件的权利。受教育权是针对国家的，国家负有尊重、保障和实现的义务，即国家负有发展和维护学校及其他教育制度的义务以便为全体国民提供基本的教育，尽力提供免费的教育机会；另一方面，对于大学这类教育机构应当实现充分的大学自治，尽量减少国家对教育内容的干涉，要避免出现教育行政化的倾向。教育需要帮助而不要控制。中国宪法对于公民实现平等的受教育权应该重点保障全体公民平等地受教育的机会和待遇，虽然我国的相关法律对此有一般性的规定（注：《教育法》第9条规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育的机会。”）但我国的实际情况却离这种要求相距甚远，这绝不能够用一个“中国国情”可以搪塞的，包容性发展必须要求全体公民的平等的受教育权得到法律的有效保障。

4.社会平等权。

社会平等是指国家在机会与社会条件方面，对其公民应当平等对待，设定法律权利义务应当一视同仁，禁止差别对待。国家可以根据个人的实际负担能力和经济情况，在承认公民个人由于自然的、社会的和事实上差异的前提下合理区别对待，并采取法律上的措施逐步缩小这种差异，而实现实质上的平等。从宪法基本权利的行使来看，国家只有在创造了保障公民享有社会权利的情况下，才能够实现平等的权利。2004年宪法修正案规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”从社会平等的角度来看，人人有权享有平等的社会保障。据此我们认为：中国现存的根据地域、城乡、户籍等情况，在设定公民权利义务时所进行的区别对待，显然是与社会平等相悖的。全体中国公民均应享有平等的获得政府提供的基本生活物质帮助权和社会保障的权利。

（四）包容性发展与社会正义。

正义是人类的永恒追求也是法律的基本价值，包容性发展追求社会正义，因为只有在一个相对正义的社会环境中社会的现实发展才能得到大多数人民的认同，才能实现发展的稳定和可持续性。一般认为，社会基本结构的正义是当代正义的核心内容，而社会基本结构的正义包含两个基本方面：首先是社会各种资源、社会合作的利益和负担的分配方面的正义；其次是社会争端和社会冲突的解决方面的正义。[6](p204)宪法是实现社会正义的基本手段，对于社会基本结构的正义，宪法首先要促进和保障分配的正义，其次要促进和保障诉讼的正义。

宪法在实现分配正义方面的作用主要表现为把指导分配的正义原则法律化、制度化，并具体化为权利和义务，进而实现对资源、社会合作的利益和负担进行权威的、公正性的分配。我国现阶段实行的是“按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”，但我们应该看到，我国现行的收入分配体系中普通劳动者的劳动收入总量过低，收入增长速度太慢，而通过各种生产要素所获得的收入无论在总量还是在增长速度方面都是惊人的（最典型的莫过于房地产了），我们不仅应关注收入分配机制的调整，如对于生产要素增值的部分，如果其所有者并未作出实质性的贡献的话，则应该将增值的部分征收重税或直接收归国有，进入到收入的二次分配以调节社会收入分配的差距。国家必须要采用立法的方式将正义的收入分配机制法定化、制度化，尽可能地实现分配的正义；这也是当今世界各国所普遍采用的方法。另一方面，国家还要重视初次分配的公平和效率。提高普通劳动者劳动报酬，限制垄断行业过高工资，提高国有企业的上缴红利、严厉打击权钱交易等都是包容性发展题中的应有之义。

当前，我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，我们看到我国经济实力和综合国力不断增强，为不断满足人民日益增长的物质文化需要、解决各种社会冲突奠定了重要物质基础。同时，随着实际情况的变化我国社会产生了各种社会矛盾，社会的冲突和纠纷并不可怕，关键是冲突和纠纷应该得到公正的解决；对此宪法既可以为和平地解决冲突和纠纷提供规则和程序还可以为公正地解决冲突提供规则和程序；宪法可以促进和保障诉讼的正义。为保障诉讼正义，宪法所提供的规则和程序主要有：（1）司法独立，现阶段我国的司法机关只有摆脱行政机关的干涉与控制才有可能实现诉讼的正义；（2）律师自由，律师能够没有顾虑地为当事人提供必要的法律帮助；（3）司法程序的设计应当有利于“弱势群体”的维权，尽量提高诉讼效率降低诉讼成本。

诚如胡锦涛总书记所指出的：实现包容性发展，根本目的是让经济全球化和经济发展成果惠及所有国家和地区、惠及所有人群，在可持续发展中实现经济社会协调发展。应该坚持发展经济，着力转变经济发展方式，提高经济发展质量，增加社会财富，不断为全体人民逐步过上富裕生活创造物质基础；坚持社会公平正义，着力促进人人平等获得发展机会，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，不断消除人民参与经济发展、分享经济发展成果方面的障碍；坚持以人为本，着力保障和改善民生，努力做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。笔者坚信，宪法对于上述目标的实现必将发挥出无可替代的作用。

[1]周叶中.宪法[M].北京：高等教育出版社，北京大学出版社，2000.

[2]张千帆.宪法学[M].北京：法律出版社，2008.

[3]胡锦光，韩大元.中国宪法[M].北京：法律出版社，2004.

[4][美]塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，等，译.上海：上海世纪出版集团，2008.

[5]张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社，1999.

[6]张文显.法哲学范畴研究[M].北京：中国政法大学出版社，2001.

D60

A

1003-8477（2011）09-0033-04

一、包容性发展的涵义

曲直（1975—），男，长江大学政法学院法学系主任。周琴（1977—），女，长江大学工程技术学院学工处研究员。

责任编辑 申 华

2007年，自亚洲开发银行首次提出了“包容性增长”的概念，“包容性增长”就逐渐为各国官方与学术界所接受。“包容性”本身也是联合国千年发展目标中提出的重要观念之一，2011年4月15日，博鳌亚洲论坛2010年年会开幕式上中国国家主席胡锦涛发表了以“包容性发展：共同议程与全新挑战”为主题的演讲，阐述中国对这一概念的看法以及中国在“包容性发展”上的实践。从学科划分的角度来看，“包容性发展”应当是一个经济学的命题，但我们如果从宪政的视角进一步探讨“包容性发展”将极大地拓展其涵义，有利于我们更为全面地去理解“包容性发展”。现代化发展的一项基本理念认为：作为社会发展主体的人应当能从不断发展进步的社会中获得相应的利益，从而使社会的发展成为社会主体的人的发展。社会和经济的发展安排应当对社会的所有成员有利；法律在这一发展过程当中应当担当起社会机会及权利的公平合理分配的责任。宪政视野下的包容性发展着重体现了社会发展机会特别是发展成果等应当惠及所有社会成员的普遍性特质；所以包容性发展的基本含义是指要让全体社会成员都能公平合理地共享发展的权利、机会特别是成果的一种发展模式。

包容性发展的基本特征主要体现在三个方面；第一是共享性，这是包容性发展的本质特征。包容性发展要求经济发展能够使全体社会成员都享受到经济发展的成果，这样才能增加社会主体对国家的认同感，达成共识；在范围上包容性发展的共享性主要表现在两个方面：即一国内部的包容性发展和国际社会的包容性发展。一国内部的包容性发展强调的是国家发展的成果应当由全体国民共享；国际社会的包容性发展要求在平等互利的基础上，实现各国的共同发展，反对利用国家实力在国际上建立霸权体系。第二是平等性，包容性发展最基本的含义是公平合理地分享经济发展的成果，它包括机会的平等与可持续发展的平衡增长。实现包容性发展，在国际上是为了实现合作共赢，在国内是为了消除贫穷，寻求经济与社会的协调发展。胡锦涛总书记强调：“我们应该坚持社会公平正义，着力促进人人平等地获得发展机会，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，不断消除人民参与经济发展、分享经济发展成果方面的障碍。”在这种意义上，包容性增长就是机会平等的增长。第三是发展的可持续性，包容性发展是在当今日益严重的发展的排斥性、对抗性问题的现实压力之下产生的。我国改革的巨大成绩是有目共睹的，但是我们不得不承认，我国发展到现阶段产生了许多不容回避的问题，当前，我国地区、城乡、行业、群体间的收入差距不断拉大，分配格局的失衡导致了部分社会财富向少数人集中，贫富分化现象日趋严重，如果发展的公平性遭受了严重破坏，相当多的社会成员或弱势群体没有享受到应有的或应得的发展权利、机会和成果，他们被排斥在正常的发展进程或现代化建设之外，这样就只能使社会发展产生一种针对多数人或弱势群体的“排斥性效应”。这是一种不可持续性的发展模式。包容性发展要求我们必须改变经济发展模式，只有使全体社会成员都能够享受到经济发展的成果才能推动经济的可持续发展，否则极有可能带来社会动荡。在此意义上，包容性发展概念的提出可以说是为我们今后的发展指明了方向。