村级党组织在乡村治理中的角色定位

李剑秋

(中共衢州市委党校，浙江衢州 324002）

·党建园地·

村级党组织在乡村治理中的角色定位

李剑秋

(中共衢州市委党校，浙江衢州 324002）

中国共产党深入乡村社会之后，将分散的农民组织起来，取得了中国革命的胜利。凭借对政治、经济、文化资源的垄断，党组织作为农村事务的主要决策者的角色一直延续下来。改革开放以后，利益多元、社会分层一度导致农村党组织的功能弱化，呈边缘化趋势。乡村治理要求农村党组织必须将自身角色定位为村民利益的代表者、政治参与的引导者、思想的教育者、社会秩序的调控者，方能发挥农村党组织应有的功能。

村级党组织;乡村治理;角色

角色是与人社会地位、身份相一致的一整套权利、义务和行为模式。角色理论经历从戏剧学到社会学的演变，角色理论成为理解人的行为和态度的一种模式。农村组织问题随着村民自治的发展和乡镇体制改革的推进，日益成为农村政治研究的重点。在乡村治理过程中，村级党组织在乡村政治中的核心地位受到了挑战，一度被边缘化。社会转型时期，村级党组织在乡村社会中的角色功能需要重新定位，需求党组织的治理中心的逻辑基础。

一、村级党组织角色的历史变迁

马克思主义认为，政党本质上是特定阶级利益的集中代表，是特定阶级政治力量中的领导力量，是由各阶级的政治中坚分子为夺取或巩固国家政治权力而组成的政治组织［1］。近代以来，中国农村社会积贫积弱、一盘散沙，农民的组织化问题是关键因素之一。中国共产党能够将长期历史以来的数亿农村人口整合到国家政治体系中，恰恰得力于政党向乡村社会的渗透，是政党而不是其他社会组织成为农村社会整合的主要力量［2］。

传统乡村社会里，社会结构的国家、绅士、小农三方处于互动均衡稳定状态，分散的小农经济基础限制了国家权力向乡村社会渗透的力度，国家权力止于县级，在广大的乡村为绅士治理提供了空间。

共产党在长期的革命斗争中，把村庄作为动员和组织农民起来争取民主权利的主战场。建国后的土地改革，强化了国家对农民的控制，一方面表现在国家通过土地改革，废除了长期在农村基层发挥社区管理和服务作用的族权、绅士以及学田、庙产;另一方面，则建立了自上而下的农会并在村一级农会中发展党员，以及国家权力的强制推动，使得共产党的组织在全国农村得到广泛发展。为了配合合作化运动，共产党的组织开始大规模向农村社会延伸，1954年5月，中共中央农村工作部和中央作的《关于第二次全国农村工作会议的报告》指出，新区约有相当一部分乡村没有中共党员的支部，这种乡以及党员过少的乡，均应在社会主义改造运动中积极发展党员，建立支部［3］。通过土地改革—互助组—初级社—高级社—人民公社的运动，最终建立了“政社合一”、“党政合一”的人民公社体制，形成了人民公社—生产大队—生产小队的三级科层社会管理体制。在这一历史变迁中，共产党的基层组织始终处于组织领导者的地位。在人民公社体制中，党组织、政权组织、经济组织高度重合，党书记全面负责并处于领导核心地位，公社和大队管委会处于虚置状态。在文化大革命时期，整个社会处于政治化范围中，对党的忠诚是日常行为的评判标准，党的意志全面渗透到乡村社会，确立了支部书记在村级权力结构中的绝对权威。

总体性社会资源的国家集中、组织统制和抑制分化的特点，决定了人民公社体制缺乏激励和效率［4］。随着人民公社体制的解散和家庭联产承包经营体制的确立，农民获得了对土地的占有和经营权以及对自身劳动力的支配权，原先高度集体化的乡村社会资源管理模式被分散到以户为代表的村民手中，农村党组织由于失去了对资源的控制而一度处于混乱之中。尽管1984年中央农村工作会议强调加强农村党组织建设，提高党组织的战斗力，改变农村党组织软弱涣散的状况，并且在党章和村委会组织法中强调农村基层党组织领导核心地位，随着村民自治制度的逐步完善，由村民选举而获得支持的村委会与党组织书记之间的矛盾由此而生。

改革开放以来，建立在对村庄资源绝对控制之下的村庄权力基础发生了变化，农村基层党组织在农村政治、经济、社会生活中的作用严重下降，主导地位丧失，整合社会功能弱化，呈“边缘化”的状态［5］。导致这种村级党组织边缘化的根源首先在于农村经营体制的变化，个体的经营使得村民获得独立的经济资源，而村集体经济组织涣散，村民对村级组织依赖性降低，村级组织对村民的控制力下降;其次是村庄社会治理方式的变化，村民自治制度确认了村民对村庄事务的各项民主权利，村民总是通过村委会行使自治权利，村庄权力两极的一张一弛而冲抵了村党组织的权威;再次是因农村党组织自身建设缺乏与时俱进的精神，农村社会的流动性与开放性，形成了不同村庄精英，农村党组织缺乏将这些精英吸收到党内的有效机制，农村党员队伍的老弱现象难以适应村庄建设的需求而导致党组织权威下降，影响到村党组织功能的发挥。

两委矛盾影响了被称为“草根民主”的村民自治的完善与发展，为了从制度上防止矛盾的发生，在实践中创造出了“两票制”、“公推公选”、“公推直选”、“海选”、“一肩挑”等多种富有乡土气息的中国式基层民主，使村级党组织成员的选拔标准从政治挂帅转向经济能人。在经济能人的主政下，许多村级组织获得了村民的认可，增强了村级党组织的权威，也保证了村民自治的实现，完成了村级党组织角色的回归。

二、乡村治理中村级党组织角色调整的现实要求

治理一词源于拉丁文和古希腊语，意为通过对公共权力的配置和运作，对社会进行统治、协调和控制，以达到一定目标。所谓乡村治理，主要是指人们通过对公共权力的配置和运作对乡村社会实施组织、管理、调控的过程［6］。村民自治确立了“乡政村治”模式，这种治理模式的核心是在坚持国家统一领导的同时，重视农民群众的参与，体现国家与社会分权的原则［7］。村民自治意味着乡村治理是党组织、村委会、体制外的乡村精英以及普通村民多元利益博弈的机制，计划经济时期占有乡村绝对权威的农村党组织面临着角色重新定位的问题。

乡村治理主体的多元化呼吁村级党组织角色调整。改革开放形成了农村社会结构的多元化，村民委员会组织法确认了村民的民主权利，村庄公共权力呈多元化的趋势，改革和创新现行乡村治理，既要巩固村党组织的领导核心地位，又要保证村委会依法履行职责，还要充分发挥农村各种组织的作用，从而达到整合农村资源，实现利益聚合的目的。党组织不再是一元的权力中心，公共权力的分化，需要农村党组织重新定位自身角色，寻求与村庄不同阶层的合作途径，把分散的利益阶层组织起来，保证国家权力获得稳定的支持，提高党组织的权威。

乡村治理方式转型需要村级党组织角色调整。治理模式本身就是否定统治模式基础上发展起来的。在统治模式中，存在一个统治者和被统治者的不同阶层，两个阶层之间的权利运作是命令—服从模式。治理强调公共权力的均衡配置，强调公共权力以平等、协商的方式来运作。市场经济的发展培养了农民的民主意识，民主意识的提高使得农民从新的角度去审视自己与基层党组织、干部的关系，意识到自己与村级组织之间的平等、权力共享的关系，并且对传统基层党组织所扮演的角色提出质疑，这就需要农村基层党组织重新思考角色定位。

乡村治理目标转化迫切需要村级党组织角色调整。治理的目标是善治，所谓“善治”，就是政府和民间组织、公共部门和私人部门之间的合作管理和伙伴关系，以促进社会公共利益的最大化［8］。善治实现的基本途径就是不同利益阶层的合作，乡村治理中的善治核心问题在于村务民主管理中吸引村民的参与问题。农村党组织一直就是高度意识形态化、政治化的组织，农村基层党组织通过对人民公社的控制把权力高度集中在手中，实现对农村的控制。在此种情况下，农村的行政、军事、文化、经济等组织都成了党组织的附庸［9］。高度集权的党组织符合革命斗争时期的逻辑，执政党的逻辑要求改变简单、粗暴的执政方式。农村基层党组织在革命时期、计划经济时期的社会管理模式转型需要农村党组织探索角色问题。

三、乡村治理中村级党组织的角色选择

党的十七大指出:“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。”十七届三中全会进一步指出:“农村社会利益格局深刻变化，一些地方农村基层组织软弱涣散，加强农村民主法制建设、基层组织建设、社会管理任务繁重。”提出了当前农村社会的现状以及农村基层党组织的工作目标，这就要求农村基层党组织要适应时代的变化，及时调整自己的角色。乡村社会治理需要村级党组织摆脱法定“领导核心”地位的“危机”，即走出“能力弱化”和“被边缘化”的境地，确立乡村治理中的应有角色。村级党组织的角色应当建立在党组织功能的基础上，从政党功能视角分析，村级党组织在乡村治理中的角色应该是:

第一，农村党组织是村民利益的代表。政党是公共权力与民众的中介，公共权力与民众之间的联结纽带就是利益，政党就是以利益为纽带，把公共权力和民主的利益联系起来。反映民众的利益诉求，其实就是政党影响公共政策的决策、执行、监督的途径。农村党组织作为村民利益的代表，不仅要主动收集民意，将民意反映到村务管理中来，还要注意保护村民利益诉求的途径，如村民代表会议、民情沟通会等村民参与制度的正常举行。作为村民利益的代表，在村庄利益日益多元化的时代，村级党组织要特别注意反映不同社会阶层利益主体的需求，在不同的利益表达中，凝聚村庄的共同利益，把村民组织起来，获得最大多数的支持。

第二，农村党组织是农村政治参与的引导者。从农村社会政治发展现状来看，当前我国农村社会政治特征就是村民自治正逐步走向成熟，农民正以新的政治形象走向政治舞台，推动农村基层民主的进程。在这政治发展中，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条明确指出:“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”，要“依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。但在现实的村民自治发展中，村民自治的建设遇到种种障碍，需要村级党组织正确定位自身角色，为农村各项事业的发展提供政治保证，引导村民有序的政治参与。

第三，农村党组织是农村党员干部思想的教育者。建设一支守信念、讲奉献、有本领、重品行的农村基层干部队伍，对做好农村工作至关重要。做好发展党员工作，改进党员教育管理，增强党员意识，建设高素质农村党员队伍。要广泛吸收优秀农村青年加入党员队伍，充实农村党员队伍，提高发展党员质量。

第四，农村党组织是农村社会秩序的调控者。社会变迁其实就是社会分化与社会整合的过程，农村社会成员的分化是农村社会结构分化的直接结果，随着经济体制转型和社会结构转型向纵深推进，社会成员的阶层分化也将加剧，一些过渡性的边缘群体也将会层出不穷，不同阶层的成员冲突加剧，给农村党组织的社会整合能力提出了挑战。村级党组织可以利用其在群众中的威信和凝聚力，引导村民理性地表达自己利益诉求，对群众进行说服教育，利用合法途径参与村务管理，使社会冲突得到解决或控制在一定范围之内，从而减少群体性事件的产生，维护社会秩序和稳定。

四、实现村级党组织角色转变的途径

从应然角度分析，村级党组织的角色是清晰的，而实践中，村级党组织的角色产生异化。有学者认为，村干部扮演着政府“代理人”与乡村“当家人”的双重角色，就干部的行为特征而言，他们在某种程度上隶属于干部系统，愿意认真完成上级分派下来的任务，但就其长远利益、基本身份而言，他们又属于村民社会，更多地向民众系统倾斜。也有学者认为村级干部是村级利益的“弱监护人”和村干部正处于“双重角色的边缘化”的处境［10］，为了让被异化的角色回归，以村党组织干部角色必须重新定位并付诸实际。

第一，协调村两委的关系。两委的矛盾是制度性的问题，表现为党组织的政治领导权与村级行政事务管理权的矛盾。从中国特色的政党制度理论看，中国共产党始终处于国家权力的中心，政党通过法律途径参与到国家权力的运行，党的领导是政治领导、组织领导。要协调两委之间的矛盾，必须处理好党的政治领导权与乡镇政府的行政管理权、村级事务的自治权相互之间的关系，明确三方权力的边界，可以通过协商的方式制定村民自治章程，明确两委各自职责范围、权力运行方式、程序，建立两委的分工合作机制。

第二，发展高素质的农村党员队伍。在人民公社时期，村级党支部的主要任务是组织劳动，传达上级文件精神;改革开放以后，村级党组织的主要任务则是协助乡镇政府完成国家任务，领导村民自治;进入当前社会转型时期，村级党组织的权威面临各种挑战，对农村党员队伍建设提出了新的要求，农村党员综合素质不适应其担负的重要职能，导致村级党组织功能实现受到影响。因此，必须改善农村党员队伍结构，增添新生力量，尤其选拔善经营、会管理的村级党支部书记，通过加强农村党员队伍的培训学习，建立高素质的农村党员队伍。

第三，改革农村党支部设置的形式。合作化运动时期，把“支部建在村庄”和“支部建在生产单位”是推动分散的农民组织化的有力手段，同时，造就了当今农村党支部设置的基本模式，即以行政村地域范围设立支部。以行政村为主设置党支部的传统组织模式越来越不利于农村生产力的发展、生产关系的变革和党的基层组织作用的发挥，创新农村基层党组织设置方式成为加强基层党建工作的迫切需要。创新农村基层党组织设置就是要打破传统地域界限和单一的垂直体系，建立新型的网络系统，即在坚持“促发展、求稳定、强核心、固根本”的原则下，根据“讲实际、为实用、求实效、办实事”与就近、方便、有利于管理和服务的要求，按照“横向联合、纵向整合、动静结合、特色推进、整体协调、全面提高”的总体构想，优化基层党组织设置，以实现构建和谐农村党组织的理想目标［11］。支部设在农民专业合作社、行业协会以及建立联村支部等新的农村支部设置形式都是实践中的创新。

第四，完善农村党员队伍建设的激励机制。农村社会关系的复杂多样性决定了农村党员干部角色的多样化，也影响了党员参与村庄事务的动机多元化。有研究显示，农村干部工作动力主要不是来自直接激励，而是间接激励。然村干部看重自己的工资收入和自我发展，但间接激励所带来的满足感要远远超过直接激励，而直接激励中的自我激励的作用又远大于工资报酬的作用。扩大党内基层民主，尊重党员主体地位，保证党员按照党章规定履行义务、行使权利，广泛开展党员设岗定责、依岗承诺、创先争优等活动。关心爱护党员，建立健全党内激励、关怀、帮扶机制，增强党组织的亲和力。保障党员的权利的行使，发挥党员在农村建设中的主动性、能动性，发挥党员队伍先锋模范作用。

［1］王浦劬．政治学基础［M］．北京:北京大学出版社，2006:210．

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D267．2

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1008－8520(2011)05－0065－04

2011－06－24

李剑秋(1963－)，女，浙江常山人，讲师。

［责任编辑:那青阳］