“十二五”规划视角下政府职能转变的路径依赖分析

陈琦

(中国井冈山干部学院，江西井冈山 343600)

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“十二五”规划视角下政府职能转变的路径依赖分析

陈琦

(中国井冈山干部学院，江西井冈山 343600)

自1987年党的十三大提出转变政府职能以来，政府职能始终没有出现质的转变，长期的路径依赖使得政府职能难以走出既定的轨迹。“十二五”规划中明确指出，加快改革攻坚步伐，以更大决心和勇气全面推进各领域改革，向我们透露出转变政府职能的三大方向。

政府职能转变;路径依赖;“十二五”规划

一、政府职能设置中存在的问题

我国政府在经济和社会发展中起了重要的作用，但长期以来，政府职能异化，职能设置存在越位、缺位、错位等问题，政府职能转变始终不能很好的实现，政府管理的有效性始终无法充分发挥。

最早提出转变政府职能，是在1987年召开的党的十三大，及1988年召开的七届人大一次会议通过的国务院机构改革方案和《政府工作报告》。当时提出机构改革的目标是:转变职能，下放权力，调整机构，精简人员。1998年进行的国务院机构改革中，将政府职能确定为三项:宏观调控、社会管理和公共服务。

从1988年至2000年的12年，政府职能转变出现两个突出问题:一是难以跳出机构精简—膨胀—再精简—再膨胀的“怪圈”;二是政府管理经济和社会的方式，从过去直接管企业改为以行政审批为主，政府职能没有发生本质上的变化，转变职能步履艰难。因此，2001年中国加入WTO后，受到第一轮冲击和挑战的不是企业而是政府。

2003年十六届三中全会又提出深化行政管理体制改革，同时提出了科学发展观。在科学发展观的指导下，我们对转变政府职能有了新的认识。尽管理论上有了突破，但具体实践中仍有一些不尽如人意之处，政府职能转变的不彻底性仍然影响着经济和社会的发展。

著名经济学家吴敬琏曾在《世界经济人》中表示，在2008年全球金融危机中，中国的经济危机在于其自身体系，解决危机的关键仍然是转变政府职能。

世界银行发展报告中也曾指出:“在世界各地，政府正成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展，使我们再次思考关于政府的一些基本问题:它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何做好这些事情。”政府的作用应该是什么?是政府职能的问题，政府如何做好这些事情，是政府管理方式的问题。另外，转变政府职能虽然属于行政体制改革的范畴，但行政体制介于经济体制和政治体制之间，起着沟通和整合经济和政治领域的重要作用。

2008年3月正式启动的大部制改革在三年后的今天来看，并未彻底实现预设的“大部”目标。大部制改革正是通过政府部门的结构变革，通过对部委的合并或分拆，建立较少数量的大部门以促进职能整合，强化政府的宏观调控，突出公共服务能力，打造“小政府、大服务”的服务型政府。然而三年来，大部制改革试点进展缓慢，这正是政府改革和政府职能转变滞后的反映。

所以，在“十二五”开局之际探讨这个问题，无疑也具有重要的理论意义和实践意义。

二、用“路径依赖”理论分析阻碍政府职能转变的因素

困扰多年的政府职能转变问题始终不能得以很好解决，其原因可以用“路径依赖”理论来解释。

“路径依赖”首先由生物学家提出，用来描述生物进化路径，经济学家Arthur和Paul David(1985)提出了关于技术演进中路径依赖的系统思想，Douglas Nourse(1990)将这方面关于技术演进过程中自我强化现象的论证推广到制度变迁方面，建立了制度变迁的路径依赖理论，他认为:路径依赖是理解长期制度变迁的关键，制度变迁和技术变迁一样存在着自增强或正反馈机制，这种机制使制度变迁一旦走上某条路径，它就会在以后的发展中得到自我强化，从而形成对此种制度变迁轨迹的依赖。也可以通俗解释为:一旦人们做了某种选择，就好比走上了一条不归之路，惯性的力量会使这一选择不断自我强化，并使人不能轻易走出去。

制度变迁中存在的自增强机制越多，制度路径依赖出现的概率越大。自增强机制是指在一定条件下，微小的事件会被扩大和发展，而不是趋于消失。Woerdman(2004)分析了造成路径依赖或者制度“锁定”的十种自增强因素，这十种自增强因素包括:转化成本、运行成本、既得利益约束、正式的法律约束、非正式的文化约束、解决问题的能力、外部性、学习效应、人们的主观理解和适应性预期。

制约我国政府职能转变的因素主要体现在宏观制度层面和组织行为层面:

首先，在宏观制度层面，路径依赖理论认为，最初的制度安排在报酬递增和自我强化之下会影响制度的变迁，使制度沿着既定的方向一直发展下去。同时，一项制度会因为一些获利机会而产生其他相应的制度，逐渐发展成为一个制度网络，这种制度网络使得制度变迁的成本非常高，从而陷入“锁定”状态。对于政府的职能转变正是如此，既有的行政管理体制和相应的政府职能已经定型，其他的社会管理职能也被创造出来，并支持着原有的职能体系，繁多的职能相互交错，形成一个网络并不断自我强化着，甚至进入“锁定”状态，难以从既定设置中转换出来。要打破这种“制度锁定”状态，在没有外部压力和内部危机时，变革它的成本会高昂到足以阻止变革本身。这也是我国政府职能从1988年至今近二十年的时间始终未能成功转变的一个重要原因。

其次，在组织行为层面，路径依赖理论认为，初始的制度选择会提供强化现存制度的刺激和惯性，这种刺激和惯性所带来的机会和激励，会让初试者维护其自身的生存。“制度也同时按照维持现状的方式，根据参与人赋有维持现状的资源和技能赋值。从现存制度获取较多的参与人赋有维持现状的资源和能力。”［1］在成为既得利益者之后，由其推动政府职能转变，无异于让他们把刀架在自己的脖子上革自己的命。

如今，政府仍然担负着不少的社会、经济管理职能，这些职能使得相关部门拥有了对权力资源的控制，一旦相关职能部门掌握了这些权力并控制了这些资源，想要将这些权力转移出去将是难上加难，因为他们手中的权力和由此产生的利益已经根深蒂固了。而政府改革所要求的职能转变，必然会对他们现有的权力和利益产生极大的威胁，他们也必将采取各种办法来抵制政府改革及职能转变，甚至有些职能部门可能会通过制定行政法规将自身利益合法化、制度化。所以，对既是游戏规则制定者又是游戏参与者的政府来说，自身的职能转变注定是艰难的。

除了宏观制度层面和组织行为层面的制约外，还有正式制度规则和非正式规则的影响。正式制度规则的确立会产生大量与之相适的非正式规则，非正式规则会对正式规则进行补充并延伸到具体的应用中，由此，正式规则和非正式规则形成了一个强大的网络，强化了制度本身，也构成了一个强有力的路径依赖。这些都制约了我国政府职能的转变。

三、“十二五”规划视角下政府职能转变的方向

“十二五”规划纲要的第十部分为:“加快改革攻坚步伐，完善社会主义市场经济体制。”纲要指出:“改革是加快转变经济发展方式的强大动力，必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革。”

政府表示出的更大决心和勇气，为实现政府职能转变和行政体制改革奠定了重要基础，但要突破多年的“路径依赖”，还必须靠强有力的外部力量去促使政府变革。外部的力量可以通过立法等手段对行政权力进行修正性、补充性的约束和重新界定，或者以严格的程序防止行政权力的过度使用，或者通过加强社会对行政权力的监督，从而迫使政府控制权力，减少不当干预，形成一个稳定和完善的权力运作机制和框架。

值得欣慰的是，我们从“十二五”规划关于行政体制改革的三句话中看到了希望和方向，规划中针对行政体制改革明确指出:“推进行政体制改革。进一步转变政府职能，深化行政审批制度改革，加快推进政企分开，减少政府对微观经济活动的干预，加快建设法治政府和服务型政府。继续优化政府结构、行政层级、职能责任，降低行政成本，坚定推进大部门制改革，在有条件的地方探索省直接管理县(市)的体制。健全科学决策、民主决策、依法决策机制，推进政务公开，增强公共政策制定透明度和公众参与度，加强行政问责制，改进行政复议和行政诉讼，完善政府绩效评估制度，提高政府公信力。”三句话分别向我们透露出转变政府职能的三大方向:

首先，“进一步转变政府职能，深化行政审批制度改革，加快推进政企分开，减少政府对微观经济活动的干预，加快建设法治政府和服务型政府”。这就要求政府缩减其行政职能，限制其行政权力，规范其行政行为;同时加大立法力度，使改革有法可依。在宪法确立的政府体制基础上，根据行政法规定的组织、程序、权力、责任等法制化要求进行调整。只有用法律规范部门权力和职责，才能做到依法决策、依法执行、依法监督，同时有效遏制部门利益。

其次，“继续优化政府结构、行政层级、职能责任，降低行政成本，坚定推进大部门制改革，在有条件的地方探索省直接管理县(市)的体制”。大部制改革是行政体制改革的外围和表象，其核心还是政府职能的转变和权力的调整。我们的行政体制改革和政府职能转变采取的是从制度的外围和表象逐步深入制度核心的渐进的改革方式，这更符合中国的特色和国情。

最后，“健全科学决策、民主决策、依法决策机制，推进政务公开，增强公共政策制定透明度和公众参与度，加强行政问责制，改进行政复议和行政诉讼，完善政府绩效评估制度，提高政府公信力”。这要求政府构建决策、执行、监督既相互制约又相互协调的良性权力运行机制。在各政府部门之间或部门内部建立决策、执行、监督相互协调与制约的权力结构和运行机制，既可以打破权力垄断，明晰职责，提高效能，同时也能有效遏制部门利益，杜绝对部门利益的追逐。

同时，针对以往政府机构改革自导自演的倾向，“增强公众参与度”，加大了民众的参与，通过引入外部力量纠正政府自导自演的局限性。外生力量的介入，可以加强社会自治，将一部分行政权转化为社会的权力，使公民参与到国家事务的管理和监督。以此建立起政府的公共治理结构，使政府更加透明化，更具公信力。

“十二五”规划为政府职能转变创造了有利的外部条件，把握“十二五”的有利契机，有望突破“路径依赖”，实现政府职能转变，推进行政体制改革。

［1］［日］青木昌彦．比较制度分析［J］．上海:上海远东出版社，2001:236．

D63

A

1008－8520(2011)04－0074－03

2011－04－26

陈琦(1982－)，女，山东泰安人，培训部教师，硕士。

［责任编辑:王咏梅］