非政府组织在全球公共卫生治理中的地位和作用

■张鸿石 李 丽/文

非政府组织在全球公共卫生治理中的地位和作用

■张鸿石 李 丽/文

近年来，随着全球公共卫生事件的频繁发生，“全球公共卫生治理”问题开始引起各国普遍关注。非政府组织是全球公共卫生治理体系的重要组成部分,凭借自身优势和独特功能逐渐确立了在全球公共卫生领域中的地位。

全球治理理论视野下的公共卫生问题

一般来讲，人们习惯将由各种自然、社会因素及人类生活方式、生产行为造成的卫生安全问题划归公共卫生范畴。然而全球化的飞速发展使公共卫生问题呈现出不同特点，全球化加剧了世界范围内人口、货物的大规模快速流动，使公共卫生问题具有了明显的跨国特征。2003年袭击中国的SARS病毒，先是在周边国家和地区扩散，之后又很快侵袭到世界。除SARS外，艾滋病、禽流感等病毒也在世界范围内造成了严重的公共卫生问题，并极大威胁了人类的公共安全。世界卫生组织发布的2008年世界重大公共卫生问题回顾报告中提出，自然灾害和非传染性疾病的蔓延正在对人类健康构成重大威胁，并导致了一系列严重公共卫生问题。公共卫生问题已成为目前世界各国需要共同面对的挑战，如果各国政府仍沿用传统的思路和办法加以应对必将陷入被动。日渐兴起的全球治理理论为解决该问题提供了一种新视角和新思路。

全球治理理论兴起于20世纪90年代的西方，代表人物有鲍勃·杰索普、詹姆斯·罗西瑙和罗茨等。俞可平将其概念概括为：“所谓全球治理，指的是通过具有约束力的国际规则解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题，以维持正常的国际政治经济秩序。”他认为，“治理”与传统政治学理论强调的“统治”有本质区别，治理的权威不是单一的自上而下的，而是多元的相互的；政府统治所涉及的范围是以领土为界的民族国家，而治理的范围既可以是特定领土界限内的民族国家，也可以是超越国家领土界限的国际领域。[1]可见，全球治理理论在面对包括公共卫生在内的全球性问题时确有很强理论适应性。

当前，以全球治理理论视角看待公共卫生问题已成为国际社会共识。这主要因为：一是全球化增大了对国家提供保障、管理风险方面的需求，却降低了国家有效发挥这一作用的能力，这在公共卫生领域表现得尤为明显。二是在全球化时代，人类的经济和社会活动很难得到跨国性机制的有效约束，所以一旦引发超越主权国家的地区性或全球性风险，将把各国推向全球化时代特有的“风险社会”中。

从全球治理理论出发看待公共卫生问题至少可以给我们带来三方面启示：一是公共卫生问题具有跨国性质，所以进行全球治理十分必要；二是各国政府、政府间国际组织和非政府组织应加强联动，这是实现全球公共卫生有效治理的必由之路；三是全球公共卫生治理关乎人类社会可持续发展，在这方面建立具有普遍约束力的国际规则或机制至关重要。

非政府组织在全球公共卫生治理体系中的角色

非政府组织是指那些不以营利为目的，并在特定法律系统下不被视为政府部门的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人组织或机构，它是现代社会组织系统的重要组成部分。美国学者莱斯特·萨拉蒙认为非政府组织有组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性五个特征。[2]本文认为正是上述特征，决定了非政府组织可以在全球公共卫生治理体系中扮演重要角色。

首先，公共卫生问题的全球化特征迫切要求世界各国在卫生领域开展密切的国际合作，而非政府组织有良好的组织化和国际性特征，完全有条件成为这种全球国际合作中的重要行为体，加之其不受主权让渡的约束，因此在公共卫生领域的国际合作中比主权国家更具灵活性。

其次,与各国官方的公共卫生机构相比，非政府组织由于具有民间性和自治性特征，且一般不受国界限制，因而比政府公共卫生部门触角伸得更远，在应对全球性公共卫生问题方面能够发挥政府无法替代的作用。

再次，公共卫生领域中的非政府组织聚集了大批公共卫生领域的专家，他们将自己的专业知识和资金设备无偿投入到全球公共卫生事业中去。在发生全球公共卫生事件时，他们同各国政府一道行动，为非政府组织参与全球公共卫生治理奠定了良好基础。

最后，面对传染性疾病快速蔓延的突发事件，国境已构不成阻止病毒传播蔓延的天然障碍,单靠政府部门很难有效控制疾病在全球蔓延。水平分布于社会各个角落的非政府组织同垂直配置资源的政府卫生部门相比，在疫情监测、传染病早期控制等方面比政府部门行动更迅速，更有优势。

总之，对非政府组织在全球公共卫生治理体系中的作用不应只停留在理论认识上，而应让其在全球应对公共卫生挑战的实践中得到更多的锻炼和发挥。

法国非政府组织“无国界医生”在海地设立的霍乱治疗中心。疫情高发时这里人满为患。

非政府组织在全球公共卫生治理中的职能

罗西瑙在全球治理理论中强调，在全球化时代，“权威空间”与国家领土疆界并不必然一致，虽然主权国家和政府属于权威空间，但大量非政府的超国家组织和次国家组织也都在权威空间之内。所以全球治理的单位不仅有国家和政府，还应包括非政府组织。[3]目前在全球公共卫生治理中出现的大量案例已证实了该观点，全球化时代全球公共卫生治理主体已渐趋多元，它们在全球公共卫生治理中所发挥的作用也开始引起越来越多关注。从世界范围看，涌现出众多致力于全球公共卫生问题的非政府组织，如拯救儿童基金会、全球卫生联合理事会、国际护士理事会、国际流行病学协会等，它们的活动已经得到国际社会高度重视。通过对这些非政府组织运作方式和工作模式分析可以看出，非政府组织在全球卫生治理中至少可发挥以下四种职能：

第一，在全球公共卫生治理体系中的舆论压力职能。非政府组织虽然在一定程度上受主权国家限制，但却在全球公共卫生治理体系中具有相对独立性。利用这一优势非政府组织常就重大全球公共卫生问题发表看法，提出倡议，这对国家行为形成一定制约，并在一定程度上迫使一些国家的政府改变、调整工作重点，将更多的公共资源投向公共卫生领域。

第二，在全球公共卫生治理体系中的创设议题职能。在当今的全球公共卫生领域，非政府组织已日益成为与公共卫生问题相关的一系列国际法规和制度的创设者。它们不仅积极参与国际社会在全球公共卫生领域所开展的各项活动，而且对一些重大决策和相应制度安排的出台发挥了显著作用。如在艾滋病防治问题上，正是由于非政府组织的积极推动，国际社会才最终形成共识并采取了许多制度性的措施。

第三，在全球公共卫生治理体系中的“教化职能”。在全球公共卫生治理体系中，非政府组织的一项重要职能就是运用其掌握的信息，通过说服和批评的方式来发挥对国家的“教化功能”。“世界卫生日”的建立就是一个很好的例子。1950年4月7日，非政府组织在全球组织了“世界卫生日”活动，这一活动引起联合国的高度关注，将每年4月7日确定为“世界卫生日”。对此，有学者评论说非政府组织实际上在这一过程中“扮演了一个诱导型和批评型教师的角色,国家在非政府组织的教化下,通过被动型学习而被社会化到了新的国际规范和价值观念中去。”[4]

第四，在全球疾病控制和提供医疗服务方面的跨国功能。非政府组织拥有强大的公共卫生方面的技术专长和信息优势，例如无国界医生组织的先进信息通讯和交通设备可以让它在最短时间内将其有效的医疗服务送达世界各地。非政府组织关于全球公共卫生治理方面的一些建议大多建立在深入调查和科学分析基础上，对各国政府制定公共卫生政策有很强的参考性。非政府组织还将非营利性的行为和志愿者行为有机结合，从而有效抑制了社会公众的“搭便车”现象。

非政府组织在全球公共卫生治理中的局限性

当然，在全球公共卫生治理中非政府组织也不可避免地具有一些局限性，具体表现为：

第一，占有资源相对贫乏影响了其作用的发挥。目前活跃在公共卫生领域的非政府组织数量众多，除个别的非政府组织外，大多规模较小。由于经费主要靠社会赞助，掌握的资源相对有限，因此在面对重大的全球性公共卫生危机时便会暴露出经费短缺、医疗资源不足等局限性。

第二，非政府组织的权限合法性经常引起争议。对非政府权限合法性的争议一来自主权国家，二来自世界最重要的政府间国际组织——联合国。从国家的立场上看，形形色色非政府组织在本国开展的大量活动（包括在公共卫生领域开展的活动），即使不影响到自身主权，至少也与国内当前的工作重点或者工作计划不相吻合。同时，主权国家还担心非政府组织的活动会分散公众对政府的注意力，从而影响到它们的公信力。非政府组织与联合国的关系也一直没有得到妥善解决。由于非政府组织还不能很好适应以国家为中心结构的联合国，因此在联合国体系的活动中始终处于被动状态，仅发挥着提供“咨询”的作用。对此有些学者评论道：“由于政府间组织握有赋予(或撤销)这种‘咨询地位’之权，增加了非政府组织对政府间国际组织的依赖。”[5]这其实也是许多活跃在公共卫生领域的非政府组织目前面临的尴尬处境。

第三，非政府组织内部存在的问题也制约了其作用发挥。这些问题主要表现在管理和执行方面。随着非政府组织数量和规模的迅速扩张，由机构庞杂、制度混乱带来的管理问题日益严重，这使许多非政府组织的工作效率低下。近年来，虽然非政府组织出台了大量有关解决全球公共卫生问题的决议、行动方案和宣言等，但由于上述原因制约了其行动能力，所以从执行情况看效果并不理想。

由于现有国际政治结构和非政府组织自身局限性的原因，在今后很长一段时间里，非政府组织在全球公共卫生治理领域的作用和职能还无法取代主权国家，但这并不意味着各国政府因此可以忽略非政府组织在全球公共卫生治理领域中的作用。相反，各国应当继续采取有效措施，帮助非政府组织完善自我，鼓励它们投入到全球公共卫生治理中来，只有这样，一个健全有效并足以应对未来严重公共卫生挑战的全球公共卫生治理体系才能最终建立。

（第一作者单位：燕山大学文法学院国际关系学系；第二作者单位：燕山大学公共行政管理专业）

（责任编辑：刘娟娟）

[1] 俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实:2002, (1).

[2] [美]莱斯特·萨拉蒙、赫尔穆特·安海尔：公民社会部门[J].社会:1997, 34(2).

[3] 俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实:2002, (1).

[4] 刘贞晔.国家的社会化、非政府组织及其理论解释范式[J]，世界经济与政治:2005, (1).

[5] 保罗·吉尔斯.国际市民社会——国际体系中的国家间非政府组织[J]，国际社会科学杂志:1993, (3).