规模扩张背景下的香港高等教育质量保障

吴 玫

(华南师范大学公共管理学院，广东 广州 510006)

规模扩张背景下的香港高等教育质量保障

吴 玫

(华南师范大学公共管理学院，广东 广州 510006)

香港高等教育在过去20年里经历了从精英阶段到普及化的迅速发展，然而规模的扩张并未带来质量的下降，这与香港高等教育多元化的质量保障机制密切相关。香港针对不同的高等教育界别和层次，成立了三个主要的质量保障机构以负责各自界别和层次的高等教育质量保障，取得了良好的效果，但也面临着新的挑战。

香港 高等教育 规模扩张 质量保障

香港的高等教育始于1911年香港大学的成立，迄今刚好走过百年的历程。在百年香港高等教育史上，有近4/5的时间是处于发展缓慢的时期。无论是高等教育的规模、质量，还是高等教育的系统、制度，长期以来都处于停滞不前的状态。上个世纪90年代起，香港高等教育走上了规模扩张之路，在短短20年的时间内，迅速由精英高等教育阶段步入大众化、乃至普及化阶段。

与世界其他国家和地区相比，香港高等教育的规模扩张除了速度惊人外，在发展途径上也独具特色。特别令人瞩目的是，规模的急速扩张并未带来香港高等教育质量的大幅下滑，近年来甚至呈现出稳中有升的态势，不但为香港社会培养出了受雇主认可和欢迎的毕业生，而且在亚洲甚至世界大学排名中名列前茅，吸引着包括中国内地优秀学生在内的世界各国学生前往就读。香港高等教育在百年历程的最后一个20年内究竟经历了何种发展?其快速规模扩张背后有着什么样的社会和经济背景?香港高等教育又如何做到在数量激增的同时确保质量?本文将以过去20年香港高等教育发展为背景，以规模扩张和质量保障为两条主线，尝试解答上述疑问。

一、香港高等教育的规模扩张

作为前英殖民地的香港，其高等教育一直以传统英国模式为蓝本，高等教育是少数精英的晋身途径。这一模式，加上港英政府对于香港高等教育的发展并不热心，对香港本地大学学额的增长控制得非常严格，导致香港高等教育在20世纪80年代中期以前的漫长时期里始终保持在精英高等教育阶段。直至1987年，只有大约3%的适龄人口(17至20岁)可以进入大学。当时香港只有香港大学、香港中文大学、香港城市理工学院、香港理工学院和香港浸会学院五所受大学教育资助委员会(教资会)拨款资助的高校。上个世纪90年代，香港高等教育开始走上规模扩张的发展道路。短短20年的时间，香港高等教育由精英阶段迅速进入到普及化阶段。20年来急速的规模扩张可以分为两个阶段。

第一阶段始于1989年后，出于维护英国在香港长远利益的政治考虑，以及大批移民造成的专业人才缺失的现状，前港英当局一改长期以来对香港高等教育的压制性做法，通过了一个“突进式”的高等教育发展计划，扩大大学招生规模，提升院校层次。在此政策促动下，香港高等教育开始走上规模扩张的发展道路。1997年香港高等学校在校生达86202人，适龄青年接受高等教育的比例由扩张前的3%猛增到18%，步入了高等教育大众化阶段。受教资会资助的院校数量由原来的五所扩大为八所。

第二阶段为“97回归”后，特别是进入到新世纪以来。随着经济的转型和全球化竞争压力的增大，香港社会普遍达成共识:作为以金融、贸易、商业和服务为主的国际性大都市，香港非但适合而且必须建立知识经济，这是香港未来经济和社会发展的关键所在。而只有凭借受过良好教育的人力资源，香港才能成功建立“知识经济”。［1］在这样的共识基础上，2000年行政长官《施政报告》中宣布，政府将采取措施，逐步增加教育机会，期望在十年内把高等教育的入学率由当时的33%提升至60%。此后，香港高等教育进入一个飞速发展时期，2005年，香港高等教育毛入学率已达到66%，高等教育由五年前的大众化初期阶段迅速进入到普及化阶段。

对比20年间的两次规模扩张，可以总结出如下差异:

首先，“为何扩张”?第一次规模扩张的目的主要是港英政府基于对后殖民地发展的政治考虑，而第二次规模扩张则是特区政府在面临“回归祖国”以及“新世纪”两个共同到来的新历史时期，出于对香港社会和知识经济发展的考虑而做出的政策决定。

其次，“如何扩张”?第一次的扩张主要是通过增加教资会资助下的院校数量和学士学位的数量的途径来实现的。八所教资会资助高校的大学学额在第一次扩张后从占适龄人口的3%增加到18%，实现了从精英高等教育向大众化高等教育阶段的转换。而后一次的扩张则以鼓励成立自负盈亏的社区学院，开办自资的副学士学位课程的途径来实现。为了在增加大学教育学额的同时不会影响到生均教育经费的减少，香港政府提出鼓励开办私立院校来为高中毕业生提供大专以上教育课程(包括学士学位课程和副学士的课程)的政策。政策出台后，香港高等教育领域开始出现明显的变化。几乎每所大学都成立社区学院开办自负盈亏的副学士课程，并且由于政府的积极鼓励，提供副学士课程的私立高等教育机构也开始蓬勃兴起，或独立成立、或与教资会所属的大学合作成立社区学院，开办副学士的课程。私立教育机构的数目增加了四倍，课程数目更增加16倍以上。私立院校的兴起和副学士课程的大量开办，推动了香港高等教育规模的急速增长，到2005年，香港高等教育入学率已达到66%。也就是说，香港高等教育从大众化走向普及化阶段几乎全部依赖的是私立院校和自资副学位课程。

二、香港高等教育的质量保障

如上所述，香港高等教育的规模扩张并没有使其质量下降，这主要依赖于香港多层次、富有成效的高等教育质量保障体系。我们从三个视角，即高校的评审资格审定、教资会资助院校和学位的质量保障以及私立院校和自资课程的质量保障，来对这一体系进行介绍和分析。

(一)香港高校的评审资格审定

在香港，一所高校同时具备几个身份:公立或私立、大学或学院、教资会资助或非教资会资助、自我评审或学术评审局评审等。在这些分类之中，与质量息息相关的是评审类型一项。在香港院校系统中，是否拥有自我评审的资格，是院校的一种身份、地位和品牌的象征。一所高校是否具有自我评审的资格，是由1990年就已设立的香港学术评审局(2007年改名为香港学术及职业资历评审局)负责评审和鉴定的，香港政府根据评审局提出的建议和意见予以确认和批准。在香港高等教育系统中，被称为“大学”的高校均设有校内评审机制，实行自主评审，即质量保障的工作由各院校自行负责，仅接受不定期的校外检讨(external review)或审核(audit)，而“非大学”院校的学位教育质量，统一由学术评审局负责评审。当“非大学”院校不断发展提高，达到一定水准，并经评审局评审，确认为已具备完善的校内质量保障机制，拥有“自主评审”的能力时，即经政府批准升格为大学。因此，是否通过评审局评审，获得自我评审的资格是香港高等教育质量保障的第一道门槛。

(二)教资会资助院校学士及以上学位的质量保障

教资会资助院校和学位的经费主要来自政府公共经费，因为负责政府对院校财政拨款审核的工作，所以教资会对其所资助的院校的质量有着把关的功能。教资会认为，不管院校的类型层次为何，教资会资助院校的核心使命及职责都是教育英才，并为整个教育体系定下优质教与学的基准。为了提高资助院校的教学水平和确保优良教学质量，教资会除了为资助院校的教学人员提供专业发展机会，提升教学质量外，还切实从以下几个方面来全方位地保证教育质量。

1.控制本科规模。如前所述，始于1990年代初期的香港高等教育的第一次规模扩张是通过增加教资会资助下的院校数量和学士学位数量的途径来实现的。香港高校学士学位所占适龄人口的百分比，从1994年起至今一直维持在18%，没有增长过。也就是说，香港高等教育在第一次规模扩张过后，将学士学位的数量(学额)控制在18%，不再增加，而从18%的大众化初期阶段过渡到2005年66%的普及化阶段，靠的是私立院校的增加和自资的副学士学位的增加。这样的扩张方式本身就是一种质量保障的方式，保障教资会资助的生均教育经费不会因数量的增加而相应减少，保障学士学位的质量不因数量的激增而有所下降。

2.角色分工。教资会认为，香港是一个很小的地方，高等教育工作不能过度重叠，因此接受教资会资助的八所院校，其教育或办学方向以及角色功能都应各有不同。教资会与院校通力合作，引导院校明确划分角色，促进各院校按照其角色发展，确保院校在符合本身角色的每个范畴上，都有卓越的教学成就。清晰明确的角色分工和定位，使八所教资会资助院校在自己所属的领域内安心发展，追求卓越，避免了千校一面的内耗性竞争，这是教资会院校保障各自质量的一个重要前提。

3.加大教学投入。教资会对所资助院校的拨款，主要分为经常性辅助金和非经常性辅助金。前者用于院校的学术活动及有关的管理工作，后者则用以资助大型建设及较小型的校园维修工程。经常性辅助金主要分为三个部分，包括教学用途拨款、研究用途拨款，以及专业活动用途拨款。其中，教资会将经常性辅助金拨款中的绝大部分，即75%用于教学用途，协助教资会资助高校推行有关教与学的措施。教学发展辅助金的重要意义在于，提高教与学的重要性;鼓励教师自行或合作从事与教学相关的研究与发展;矫正研究与教学比重失衡的状况。［2］

4.开展评估(检讨)。多年来教资会开展了各类评估(1998－1999年的管理检讨，1995－1997年、2001－2003年的两次教学质量保障过程检讨，以及2004年开展的按表现及角色拨款计划)，以确保教资会资助院校提供优质及物有所值的高等教育课程。

教资会自1995年起对所属高等院校进行“教与学质量过程保证检讨(Teaching and Learning Quality Process Reviews，TLQPRs)”，对院校内部的质量保障体系进行审核，并依据审核结果向政府提出资源分配方案。继1995－1997年第一轮之后，又于2001－2003年期间进行了第二轮检讨。“教与学质量过程保证检讨”的目的在于，提高并维持香港高校对教与学首要使命的重视;协助各院校不断改善教与学的质量;使教资会和各院校各自履行责任，在维持教与学质量方面对外界有所交代。［3］

5.成立质量保障局。2007年教资会成立其辖下的半独立机构——质量保障局，确保由教资会资助院校颁授的所有学士及深造学位课程的教育质量。教资会资助的八所院校，多数已经取得自评资格和地位，主要是进行自我质量的管理和控制。各院校在自评的基础上，向教资会递交各校的质量核证报告(quality audit report)，质保局依据核证程序对这些报告进行审核和检讨，其目的就是向公众保证，各院校履行了在角色和使命宣言方面所做的承诺。质保局在质量核证时，不会对各院校开办的课程进行排名、评级、认可或重新评审，评审员的结论也不会影响到院校所得的拨款。进行质量核证，最重要的重点是在于审视院校在教与学方面是否切合需要，其教学是否以“学生学习质量”为焦点，并查核院校有没有制定程序以切合既定目的、有否采取行动并运用资源以达到目的。［4］

(三)私立院校和自资课程的质量保障

如前所述，第二次规模扩张主要归功于自资副学士课程的大量开办以及私立高等教育机构的兴起。

私立高等教育机构和自资课程的出现虽然给香港高等教育的发展带来了巨大的贡献，但同时也带来了教育质量无法保证的风险。第二轮扩张以来，作为中学毕业生另一出路的副学位课程在实现高等教育普及化任务的同时也饱受诟病。一方面是副学位课程的定位不清，另一方面则是副学位市场急速膨胀导致质量良莠不齐。因此，对副学位课程进行专门的质量保障尤为必要。

1.教资会资助院校的自资副学位课程的质量保障——联校素质检讨委员会。2005年8月，教资会资助的八所院校的大学校长会成立了“联校素质检讨委员会”。委员会被赋予独立运作的能力，以高透明度及高自主性的方式，联合审议/检讨(audit/review)这八所院校所提供的“自资副学位课程”(self－financed sub－degree programs)的质量保障机制，以确保迅速发展的副学位课程的质量，并增强公众对八所院校副学位课程的信心。

整体来说，联校素质检讨委员会的质量保障工作，可分为两大阶段，第一阶段是以教资会资助院校的自资副学位课程的检讨为主，包括院校自评其质量保障机制与联校素质检讨委员会组成的6人初检小组对其递交的材料进行审核;第二阶段则是推动院校检讨的工作，派出5－7人的评核小组深入学校对院校政策及规划，课程批核、实施及监控，院校支援以及质素指标/质素保证四个主要范畴进行检讨，并公布评审报告。［4］

2.私立大专院校开办的副学位课程——香港学术及职业资历评审局。为了推动副学位课程的推广，香港政府以资助的方式(非经常性拨款或拨地)鼓励院校开办副学位课程，而院校需通过层层认可，才可以获得资助。2002年开始，为配合政府扩展副学位，香港学术评审局推出副学位院校和副学位课程的认可准则，香港学术评审局的认可工作，逐渐由本科院校推广到副学位的院校，对副学位课程的认可成为学术评审局历史上的一个新里程碑。［4］2007年，学术评审局改组更名为“香港学术与职业资历评审局”，其使命则在于确保香港资历架构内的学术及职业资历保持在优质水平，并致力提升办学者的质量保障能力。改组后的评审局所评审的资历程度，包括职业资历、副学位以至学位及以上程度的资历。评审过程涵盖多个范畴，包括院校过往的成绩、管理架构、学术水平及质量、教学人员、质量保障架构及财政状况。2008年政府成立了一个由教育局、联校素质检讨委员会和香港学术及职业资历评审局组成的三方联络委员会，定期商讨与副学位教育质量相关的问题。

三、结 论

过去20年来，香港高等教育规模的快速扩张，始终伴随着多元化的高等教育质量保障工作，这是其质量得以保障的重要原因。香港高等教育质量保障体系主要由三个单位分工负责。这三个单位因功能与职权的区分，所负责评价的高等院校与对象也有所不同。其中，大学教育资助委员会及辖下的质量保障局，负责对其所资助院校的学士学位以上课程进行教学质量的确保;香港学术和职业资历评审局主要负责对未获自评资格的院校尤其是私立院校的副学位课程进行认可;而联校素质检讨委员会则负责对教资会资助院校开办的自资副学位课程的质量的检讨和保证。除此之外，香港政府还通过控制其教资会院校的学士学位规模、角色分工、增加教学投入等来保证和促进高等教育的质量和水平。可以说，正是这种多元、严格、规范和制度化的质量保障机制和政府的质量促进措施，才使得香港高等教育质量长期以来受到社会的信赖，在数量扩张的同时得以确保质量，并保持和提升了香港院校以至整个高等教育领域的国际竞争力。

但是，随着香港高等教育在学生数量和院校类型上的增长变化，这种多机构多标准的质量保障制度逐渐受到质疑。2010年12月教资会在其《展望香港高等教育体系》的报告里对这种多元化的质量保障体系作出了反思。首先，过去十年各质量保障机构之间的分工，主要是教育体系演进的结果。不同机构负责体系的不同部分，保障体系过于复杂，权责过于分散，不利于人们掌握和了解，从而做出明智的选择。其次，随着政府采取鼓励私立大学的政策，私立大学的数目会大量增加，教资会资助院校与非教资会资助院校之间会因各自保障机构和制度的不同而出现管理不对称的问题。另外，没有统一的质量保障制度，不但会妨碍学生在高等教育的不同类型和层次间的流动与衔接，而且会妨碍香港接受或承认海外学历和学分等高等教育国际化活动。［7］因此，报告提出为整个高等教育界建立一个统一的质量保障机构，统筹整个香港高等教育课程和院校的质量保障，实现质量保障的一致性。可以预见，随着香港高等教育的急速发展，院校和学生数目的大幅增加，以及课程的更趋多元化，香港高等教育质量保障系统将会朝着更加完整统一的方向发展。

［1］宋达能(Lord Sutherland).香港高等教育//大学教育资助委员会报告［EB/OL］.http://www.ugc.edu.hk/big5/ugc/publication/report/her/her.htm.2002.3.

［2］教育质素工作:香港的经验——优质教与学工作手册［EB/OL］.http://www.ugc.edu.hk/chs/ugc/publication/prog/tlqpr/tlqpr.htm.2006

［3］Education Quality Work.The Hong Kong Experience–A Handbook on Good Practices in Assuring and Improving Teaching and Learning Quality，Hong Kong［EB/OL］.http://www.ugc.edu.hk/eng/doc/ugc/publication/prog/tlqpr/handbook.pdf.2005.

［4］展望香港高等教育体系——大学教育资助委员会报告［EB/OL］.http://www.ugc.edu.hk/big5/ugc/publication/report/her2010/her2010.htm.2010.12.

Hongkong Higher Education Quality Assurance in the Context of Expansion

(by WU Mei)

Higher education in Hong Kong in the past 20 years has gone rapidly from the elite education stage to the universal one.The expansion of the scale，however，did not bring down the quality of higher education，due to diverse quality assurance mechanisms.Three major quality assurance agencies were set up to be responsible for their respective sectors and levels of higher education quality assurance，and achieved good results.But new challenges are also confronted.

Hong Kong;higher education;expansion;quality assurance

吴玫(1974－)，女，青海西宁人，教育学博士，华南师范大学公共管理学院讲师。

2011－02－10

G64

A

1000－5455(2011)04－0144－04

【责任编辑:王建平】