教育的双轨性现象及其矫正

杨颖秀

（东北师范大学 教育科学学院，吉林 长春 130024）

教育的双轨性现象及其矫正

杨颖秀

（东北师范大学 教育科学学院，吉林 长春 130024）

在教育制度变革的进程中表现出了一些具有双轨性的现象，这些现象出现在基础教育阶段和高等教育阶段，并以实施手段偏离决策目的、局部公平掩盖整体偏倚、近期行为淡漠远期效果等特征反映出制度本身的缺失。教育双轨性现象带来了种种危机：教育行为与教育目标的背离；教育数量与教育质量的背离；人的培养与人才标准的背离。对此，需要通过坚守以人本的理念，尊重系统性的决策原理；提升决策的技术水平；创造参与决策的制度环境等对其进行矫正，以提高教育决策的有效性。

教育；双轨性；决策；制度

在教育制度变革的进程中表现出了一些具有双轨性的现象，这些现象以实施手段偏离决策目的、局部公平掩盖整体偏倚、近期行为淡漠远期效果等特征反映出制度本身的缺失。对此，需要通过理念先行、理论引领、技术改进以及制度重构等对其进行矫正，以提高教育决策的有效性。

19世纪末20世纪初期，英、法等国实施双轨制教育，通过小学与中学在年龄衔接上的不同、课程设置上的分离，以及中学高额学费的威慑，接受小学教育的儿童只能进入与之衔接的高级小学、中心学校、补习班、技工学校以及职业学校继续学业，而接受家庭教育的儿童则可以直接进入中学预科、中学直至大学继续学业①。这两条受教育路径影射下的教育制度被形象地称为双轨制教育。其中，践行前一条教育路径的主要是受高额学费的限制的贫民子女，践行后一条教育路径的则是条件优越的富家子弟。双轨制教育的重要危害不在于划分了受教育路径，而在于划分了儿童未来的发展方向，前者由于失去了接受高等教育的机会而无法进入上层社会，后者则可以因为受过高等教育而继承其父辈的高官厚禄。双轨制教育虽然已经在社会的发展中退出历史舞台，但教育的双轨性并没有彻底消失。从我国目前的教育制度变革来看，出现了一些具有双轨性特征的现象，需要我们认真反思以减少其潜在的负性征。

一、教育的双轨性现象

（一）基础教育中的双轨性现象

1．义务教育阶段就学中的双轨性现象

义务教育阶段就学中的双轨性现象，本文仅指城市户籍所在地学生和进城务工人员子女在城市就读学校表现出的差异现象。进城务工人员子女在城市就学问题依据“两为主”政策及《义务教育法》已经得到了缓解，但又出现了新的问题又露头角。据笔者在部分地区的调查得知，进城务工人员子女主要集中于城市生源短缺的小型学校就读，这样的学校或位于城市的边缘，或位于大规模优质学校的间隙，或位于城市非中心区的商业网点附近。这些学校由于城市儿童的逐渐减少正面临着生源危机，教育行政部门往往将这些学校作为安置进城务工人员子女在城市就学的指定学校。这样一来，城市义务教育阶段学校就自然分成了户籍所在地学生集中的较大规模的优质学校和进城务工人员子女集中的较小规模的普通学校。由此引发了义务教育阶段学生的教育环境在学生的素质、家长的素质、社区的条件等方面，都表现出极大的差异性。这种现象与科尔曼研究的美国白人子女的学习环境与黑人子女的学习环境的差异性十分相似，由此将导致学生学习成绩的显著差异。

2．高中阶段教育普及中的双轨性现象

第一，高中阶段教育普及路径的双轨性现象。国家对普及高中阶段教育早有设计。1993年，中共中央国务院发布《中国教育改革和发展纲要》提出了20世纪90年代在“大城市市区和沿海经济发达地区积极普及高中阶段教育”的发展目标。2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》进一步提出“有步骤地在大中城市和经济发达地区普及高中阶段教育……支持已经普及九年义务教育的中西部农村地区发展高中阶段教育”的新战略。2007年，党的十七大报告将“加快普及高中阶段教育”作为改善民生的重要举措。2008年，党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》作出“加快普及农村高中阶段教育，重点加快发展农村中等职业教育并逐步实行免费”的重要决定。2009年，十一届人大二次会议政府工作报告将“逐步实行中等职业教育免费，今年先从农村家庭经济困难学生和涉农专业做起”的民生工程作为年内重点抓好的五项工作之一。2010年，中共中央国务院发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》（以下简称《教育改革和发展规划纲要》）再次提出“加快普及高中阶段教育”的任务。至此，普及高中阶段教育的战略目标已经有了一个比较清晰的设计脉络，即普及高中阶段教育在农村要重点普及中等职业教育，并以对农村家庭经济困难学生和涉农专业的免费作为发展农村中等职业教育的有力支持。这样，农村中等职业教育与城市普通高中教育形成高中阶段教育普及的两条路径，前者是为解决农村学生继续学业的教育路径，后者则是为解决城市学生继续学业的教育路径。

第二，高中阶段教育普及学校类型的双轨性现象。实施高中阶段教育的学校之间，在资源配置上存在着较大的差距，致使一部分拥有优质教育资源的普通高中成为成绩优秀学生期待升入大学的选择目标。通常情况下，这类学校是被地方教育行政部门冠名的“一类校”或“二类校”。这样，优质学校毕业生的选择与学校的培养目标之间契合成了升学的共同意愿。而成绩较差的学生只能进入资源较差的其他学校，此后，这类学生很难在以成绩为衡量标准的升学制度下，进入高等学校继续深造，那么，他们高中毕业后的去向则成为其人生发展的转折点。在崇尚学历的社会背景下，以受教育程度或学历为样标的群体分层，为列于其中的不同群体提供了差异悬殊的发展机会，有人会因此前途无量，有人会因此前景渺茫。而这两种去向的分离及发展，追根溯源，不能排除接受高中阶段教育的学生，在一开始就因为学校类型的划分已经为其作出了方向性的决断。

3．学生分班中的双轨性现象

接受基础教育的学生，其未来发展不仅受到学校等级划分的影响，也受到学校内部分层机理的影响。有的学校设重点班与非重点班，或实验班与非实验班，或国际交流班与非国际交流班等（尽管在义务教育阶段这种做法是不允许的），在优质资源有限的条件下，为前者配置较好的师资，给予特殊的关注，而对后者则无论在师资配置上，还是在常规性的教学中，都难以得到与前者相同的待遇。这样，学生之间的差距可能因为班级性质的划分而进一步扩大，最终使不同的学生群体由于受教育过程的不同而带来受教育结果的不同，受到重点关注的学生群体增加了更多的选择机会和发展空间，诸如实施初中升高中的指标到校制度、高中升大学的自主招生制度等，都使成绩上乘的学生有了升入优质高中和名牌大学的更大机率。分班的行为导致学生分层，学生未来的发展走向因此受到深度的影响。

（二）高等教育中的双轨性现象

1．研究生招考中的双轨性现象

在硕士研究生考试制度中，不仅有全国统一的入学考试，还有面向部分群体的单独入学考试，两者在出题难度、录取分数上均有差异，后者易于前者。目前，全国统一的部分专业入学考试正在试行基础课由全国统一出题制度，而对于单独入学考试来说则仍然沿用以往的招生单位出题制度，这种制度已经延续了十几年。这就形成了入学的起点要求不同，但毕业获得的学位及学历却相同的不同招考制度，由此也就形成了受教育机会上的双轨性。这种双轨性使一部分人与另一部分人相比在受教育起点上占据了优势，并使他们以较少的付出获得较多的回报。

2．专业学位发展中的双轨性现象

专业学位是我国借鉴国际社会培养专门人才模式建立的一种新型学位制度，其中教育硕士专业学位自1997年开始招生至今已经走过了10余年的发展历程。在这一进程中培养了大批的教育管理工作者和中小学骨干教师，提升了这些人员的专业素养和学位。但在2007年之前，教育硕士专业学位制度一直实行着合格毕业生只能获得学位证书而没有学历证书的单证制，使教育硕士研究生在高等教育制度中成为有失公平的受教育群体。因为事实上专业学位的获得不仅要通过国家的入学考试，还要具备一定的实践基础，并要保证一定时数的在校学习时间，并通过学位课程考试和论文答辩。也就是说，申请专业学位，在受教育程度、学习经历和学业标准上并不能低于相同层次非专业学位的申请标准。但专业学位申请者却在具备法律要求的条件后只能获得学位证书，不能获得学历证书，这就使得我国的学位制度在受教育结果上表现出一定的双轨性，并受到质疑②。但这种双轨性在2007年教育部、财政部、人事部、中央编办联合发布的《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》中再次得以强化。文件规定：“免费师范毕业生经考核符合要求的，可录取为教育硕士专业学位研究生，在职学习专业课程，考核合格并通过论文答辩的，颁发硕士研究生毕业证书和教育硕士专业学位证书。”这一规定，不仅使教育硕士专业学位的获得在专业学位制度内部出现了单证制与双证制的分化，在招生录取上也出现了不同的标准，一个是经过全国统一的考试，并要有至少三年的实践经历；另一个是经考核合格，不需要有实践经历。显然，教育专业学位的考核与获得对不同的受教育者已经表现出了不同的标准，而这一现象在2009年更扩展到统招硕士研究生专业学位的招生制度中。

二、教育双轨性现象的特征

我国教育的双轨性虽然存在，但与欧洲19世纪末20世纪初期的双轨制教育相比却有着不同的目的。在基础教育方面，解决义务教育阶段进城务工人员子女的就学问题虽然在不同时期曾经有过不同政策的引导偏差和路径选择，但最终还是以国家法律的形式明确了政府的责任，并依法保障进城务工人员子女受教育的权利。同样，发展义务教育后的高中阶段教育也是国家在发展过程中对教育的前瞻性决策，对教育的可持续发展具有重大意义。在高等教育方面，各种制度性变革也无法排除从实际情况出发的善意探索，诸如实施教育部直属师范大学师范生免费教育政策，直至为其提供继续攻读双证制专业学位的机会，其目的在于促进中小学教师队伍建设，特别是为农村输送更合格的教师。正因为我国上述教育决策的目的与欧洲19世纪末20世纪初期的双轨制教育的本质差异，我们才将上述现象称为双轨性，而不称其为双轨制。然而，国家的教育决策是否一定能收到预期的效果还受多方面因素的影响。在决策的过程中，如果忽视了内部与外部的关系、局部与整体的关系、静态与动态的关系，则可能出现偏离教育决策目的的现象，并形成一定的局限性。正因为如此，教育的双轨性也较为集中地表现出一定的特征。

（一）实施手段偏离决策目的

手段是决策通向目的的中介，手段正确可以保证决策的方向，提高决策实施的速度和效果，相反则可能导致决策的失败。以高中阶段在农村重点发展职业教育的决策手段为例，首先需要追问的是：这一决策的前提是什么？不可否认，农村在现代化建设的进程中需要大量具有科学素养的新型人才，而我们现在的普通高中教育及中等职业教育都无法满足这一需要，所以发展农村中等职业教育应当说是情理之中的事。但随之而来的问题是：在农村发展中等职业教育的对象指向谁？毫无疑问，发展农村中等职业教育要为农村义务教育后的学生继续在农村致富创造条件，为建设社会主义新农村奠定基础。但问题恰恰在于农村的孩子不想留在农村，他们千方百计地想走出农村，到城市去学习，并希望永远留在城市，这也是农民家长对孩子的期待，两者的一致性在我们的课题研究中得到了证明。既然如此，在农村发展中等职业教育的手段也就无法支持为农村培养现代化人才的目的，也就是说由手段带来的不同教育路径无法实现教育的终极目的。对此，我们或许需要从更广阔的视野来破解农村的发展建设问题。

（二）局部公平模糊整体偏倚

追求公平是教育政策的价值选择，那么，教育政策对问题的处理就必须客观公正。在教育部直属师范大学师范生免费教育政策中，由于认定了促进中小学教师队伍建设这一问题的重要性，因此，在高等学校实行招生收费并轨10年后又毅然对部分师范生实行免费，并给予通过考核攻读教育硕士专业学位，颁发硕士研究生毕业证书和教育硕士专业学位证书的双证制待遇。这种政策性选择对于接受免费教育的师范生来说是公平的，他们比以往的教育专业硕士研究生更幸运，可以得到他们所应得到的待遇。然而，这种公平对于教育专业硕士研究生整体来说却只是针对少部分人。正是由于政策对这少部分人的关注，不仅使绝大多数的教育专业硕士研究生与非教育专业硕士研究生相比，依然在毕业待遇上处于不公平的境地，而且在教育专业硕士研究生内部与接受免费教育继续攻读教育专业硕士的师范生相比也处于新的不公平境地。这种在专业学位制度内外同时出现的不公平现象使我们有理由认为：专业学位制度与非专业学位制度在待遇上的不平等性不仅没有得到改变，反而在教育专业学位制度内部进一步扩大，而这种扩大在很大程度上是由于对部分主体的关注而忽视整体中其他主体的利益而导致的，即局部的公平模糊了整体的偏倚。

（三）近期行为淡漠远期效果

不能排除教育的许多决策行为是应急性的，因为决策者对教育问题特别是对那些隐藏性的问题的认识需要一个过程，但这不能作为教育决策者片面决策或错误决策的理由。作为教育决策者，应当具有洞察问题的能力，应当了解教育的规律性。这就要求教育决策者不能不关注决策的远期效果，因为教育是具有长周期性和长效性的，近期的问题解决了不等于问题真的解决了，或许在看似已解决了问题背后还隐藏着新的更深层次的问题。例如，在进城务工人员子女就学问题上，虽然《义务教育法》保障了他们的受教育权利，使他们有学上了，但他们能不能上好学，能不能取得好的成绩，能不能有一个好的发展空间，都正在成为新的更深层次的问题，而这些问题恰恰是在解决进城务工人员子女就学问题时没有关注的远期效果问题。由于这些问题被忽视，进城务工人员子女在城市就学过程中呈现出集中就学于特定类型学校，极可能导致学业成绩的低效。

（四）轰动效应掩盖缄默制度

得到肯定或表扬是个人、团体及组织追求的评价方式。作为学校，也不排除期望得到其他客体对其行为结果的积极赞许。而要得到这些赞许则需要以较强的教育信息影响与之相关的学生、家长、上级及社区等群体。这样，升学率、奖牌数量、竞赛名次、状元金榜等一系列具有轰动效应的指标都成为学校炫耀其成绩的重要信息。但我们不能忽视这些轰动效应的背后，可能伴随着学生沉重的课业负担和大量的强化训练，无论是能够取得优异成绩的还是不能取得优异成绩的学校，都会因为耀眼的奖牌及其所带来的利益而竭尽全力，但最终的结果却往往只是少数学生受益。在这样的代价背后，我们无法忽视驱使学校追名逐利的制度因素。只关注结果，不关注过程，只关注少部分群体，不关注群体之间差异的缄默制度，正在被学校的轰动效应所掩饰，学校在欢呼奖牌与名次的时候忽视了不同利益群体的无奈感受。

三、教育双轨性现象的危机

（一）教育行为与教育目标的背离

教育是培养人的社会实践活动，寄托着亿万家庭对美好生活的期盼。国家将基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列作为教育改革和发展的战略目标。战略目标即远景目标，而远景目标的实现又依托于近期目标的达成。也就是说，作为教育的每一步行动都与国家的远景目标与近期目标相关联，与目标方向一致的行动将促进目标的达成，与目标方向相反的行动将阻碍目标的实现。但上述双轨性教育行动的误区在客观上已经表现出背离教育目标的倾向，这种倾向将直接影响教育战略目标的实现。例如，学校分类给学生发展带来的隐患，班级分层给学生心理带来的阴霾，都直接反映着教育行为与教育目标的背离。这种背离不仅影射着相对落后的教育观念对教育实践的负面影响，也折射出素质教育实施困难的渊源。正是由于教育行为与教育目标的背离，才使得教育面临公平与公正的拷问与质疑。因此，在选择教育行为的时候，必须慎重地思考其与教育目标的关系，以负责任的态度履行教育职责，最大限度地达到教育目标的期待。

（二）教育数量与教育质量的背离

普及教育是面向一定群体的教育，如普及高中阶段教育是面向高中阶段全体适龄学生的教育，这在人们的理解中可能首先关注的是普及教育的数量意义，即将普及高中阶段教育理解为高中阶段适龄学生达到一定入学比例的教育。但是，要实施普及的教育，不仅需要适龄学生达到一定的入学比例，同时需要适龄学生达到一定的学业标准，也就是要给予学生有质量的教育。然而，现实中却存在着在追求数量的时候忽视质量的倾向性，以降低普及教育的标准来达到提升普及率的情况成为不可忽视的教育危机。教育数量与教育质量的背离不仅表现在以数量代替质量方面，还表现在以少数代替多数，忽视质量内涵等方面。例如，实践中存在的对学生人为分层，扩大机会不均等，为提高少数学生的成绩而忽视多数学生的利益等问题，即是忽视教育质量内涵的表现。教育质量是教育效果和教育水平的统一。教育水平主要反映在教学水平、教师水平、领导水平等教育过程之中，教育效果则主要反映在学生的学习程度、身心素质、未来发展等教育结果之中。因此，教育效果是对教育是否面向全体学生和是否促进学生全面发展的战略目标达成度的检测，如果仅以学生的学习成绩衡量教育效果则窄化或扭曲了教育质量的内涵，这样的教育效果只能是在低水平的层面上徘徊。

（三）人的培养与人才标准的背离

《教育改革和发展规划纲要》在工作方针中提出“把育人作为教育工作的根本要求”；“努力培养造就数以亿计的高素质劳动者、数以千万计的专门人才和一大批拔尖创新人才”，这些方针的内容揭示了人的培养与人才标准的关系。人的培养是教育工作的核心，需要尊重教育规律和学生身心发展规律，为每个学生提供适合的教育。也就是说，人的培养首先指向于培养适合人的成长规律与社会需求的高素质的劳动者，在此基础上也要满足不同群体对不同志向的追求，使其或成为专门人才，或成为拔尖创新人才。这样的培养过程，不是教育对其培养对象的主观分层，而是在依据人的自身成长规律、尊重人的自主选择的基础上，追求教育理想目标的必然结果。这种结果使人的培养指向于科学的人才标准，教育行动有了明确的目的性。而以往存在的追名逐利的教育分层行为，失去了对人才标准的审视，使教育过程与教育目的背道而驰，教育手段与教育责任大相径庭。

四、教育双轨性现象的矫正

（一）坚守以人为本的决策理念

以人为本的理念有着深厚的理论依据，是科学发展观的核心，也是教育改革和发展的战略主题。以人为本，也就是以人的发展为本，为人的全面发展创造条件，解决好培养什么人、怎样培养人的重大问题。因为人是具有思想和情感的，是要追求和谐与幸福的，是应当得到公平和受到尊重的。这一切都体现了人与物的区别，体现了人是生而平等的世间公理。教育的目的是培养人，坚守以人为本的决策理念是保障实现教育改革和发展的前提。偏离人本理念的教育决策，则是忽视了人的内在需要，忽视了人的积极性的行为表现。所以，任何一个教育决策行为都需要在以人为本理念的指导下，实现面向全体学生，促进学生全面发展的战略重点。然而，教育决策理念与教育决策行为并不是自然统一的，理念浮于行为之上的现象是存在的。这种现象的存在来自于环境的渲染、制度的压力和决策者的修养等多种因素的影响。要坚守以人为本的教育决策理念，就要解决这一系列的问题，以期实现理念与行为的统一。

（二）尊重系统性的决策原理

教育决策是教育管理的普遍行为，需要遵循基本的原理，而最重要的原理应当是系统性原理，因为这一原理要揭示的是事物各要素之间的相互关系，这种关系是不以人的意志为转移的，是客观存在的，如果忽视了事物各要素之间的相互关系，就可能导致差之毫厘、谬之千里的结果。至今为止，有很多备受尊崇的理论都是基于系统性原理的系统阐述和思考，诸如管理幅度理论、社会系统理论、复杂理论、学习型组织理论等，都警示人们要关注事物发展的关系性，这些理论的正确性也得到了实践的认证。因此，为避免教育决策手段与决策目标的偏移或偏倚，就必须尊重系统性原理，对教育内部与外部的关系、局部与整体的关系、静态与动态的关系、现实与未来的关系等作出相关的分析，避免以偏概全。当然，教育决策要面对的实际情况是复杂的，仅仅依据理性化的推理是不够的，还需要将理性的逻辑转化成对具体情况的分析，转化成解决实际问题的策略。但这种转化不仅仅是为了解决看得见的问题，还需要解决问题背后的问题，解决与一个问题相关的其他问题。这就需要分析引发问题的真正原因，关注解决问题的动态效果，不断修正解决问题的策略，使动机与效果、手段与目的之间达成共识。所以，在宣布普及农村中等职业教育的时候，不能忽视农村整体发展状况是否与这一决策相协调；在宣布为攻读教育硕士专业学位的免费师范毕业生颁发硕士研究生毕业证书和教育硕士专业学位证书的时候，不能忽视相关群体是否也得到了同样的待遇等，这是系统性原理对教育决策的基本要求。

（三）提升决策的技术水平

政策是决策的结果。多年来，很多人都已经习惯或适应了简单的经验管理或行政权力的简单运行，对于以科学的手段预测或论证决策的科学性还很不适应。例如，有人认为教育政策的执行滞后于教育政策的制定是天经地义的，不需要思考滞后的时间是长是短；也有人认为教育政策的实施结果是未来的，因此也是未知的，无法论证教育政策的可行性。正是因为有了第一种认识，才使得“上有政策，下有对策”的行为有了可乘之机；正是因为有了第二种认识才使得教育政策的出台缺乏系统性和科学性，进而产生短期行为。事实上，无论是教育政策的制定还是教育政策的执行都不是一个任意延续的过程，这一过程必须与发现问题、认定问题、阐述问题、解决问题紧密联系在一起，使教育政策的制定和执行在相对有限的时间内达到效益最大化，即对问题的解决收到最佳效果。因此，问题解决所用时间的多少影响政策制定与执行的绩效。同样，一项新的教育政策的结果虽然是未来的，但不一定是未知的。教育政策分析的技术手段，特别是预测技术，可以通过历史外推、时间序列、德尔斐等技术，对已经发生的情况通过归纳的思维逻辑对未来可能发生的情况进行预测③，根据预测设计解决问题的策略，以期实现决策效益的最大化。这样做虽然不能完全保证绝对理性，但至少可以有备而来，收到更好的有限理性效果。这种依据相应的技术手段实践教育管理的行为必将激活理论本身的应用价值，为实践增添科学性。

（四）创建参与决策的制度环境

强调制度设计是管理领域所倡导的核心问题，诸如科学管理理论倡导的权责对应制度、新制度经济学倡导的价格成本制度、治理理论倡导的公民社会制度等，都不能排除为每一个人提供参与社会竞争的公平环境并使其在平等的基础上发挥内在潜能的目的，而这种制度设计的根本在于弘扬民主的理念，健全法治与责任的伦理规范。因此，要避免教育双轨性的弊端，就要关注每一个权利主体的真实感受，关注权利主体之间的平等地位，俯下身来倾听他们的声音，在可能的情况下，最大限度地关照他们的利益分配，使他们能够在公平的制度环境之中发挥主人翁的作用。正是基于这样的思考，我们需要改进单向的自上而下的政策决策路径，重新思考它的反馈路径，不仅在政策决策环节强调反馈，在政策执行环节也要强调反馈。同时，在教育制度的设计中要关注有关学者呼唤的软法之治，将公共政策、自制规范等列入软法之列，将追求实现激励与制约相容、内外协调统一、自律与他律相结合作为善治的机制依赖④，这样的一种思考对于矫正以教育政策决定教育行为而导致的教育双轨性弊端具有显而易见的启迪意义。

注释

①曹孚：《外国教育史》，北京：人民教育出版社，1979年，第308页。

②杨颖秀：《中国高等教育基本制度的法律视点》，见劳凯声：《中国教育法制评论》2003年第2期。

③欧文·E·休斯：《公共管理导论》，北京：中国人民大学出版社，2001年，第155页。

④罗豪才：《公共治理的崛起呼唤软法之治》，《法制日报·周末版》2008年12月4日。

责任编辑曾新

2009-12-20

全国教育科学“十一五”规划教育部重点项目“农民工子女初中后阶段教育政策研究”（DFA090160）