论征收扩张请求权

王洪平 房绍坤

论征收扩张请求权

王洪平 房绍坤*

征收扩张请求权是公益征收过程中被征收人享有的一项权利，旨在实现被征收人的财产权保障。征收扩张请求权分为全部征收请求权和完全征收请求权两个类型。当征收标的因征收而剩余的部分已不敷从来之使用时，被征收人可行使全部征收请求权;当所有权的部分权能或者部分使用时间被剥夺或限制时，被征收人可行使完全征收请求权。我国未来的统一征收立法应对被征收人的征收扩张请求权及其行使条件做出规定。

征收扩张请求权 全部征收请求权 完全征收请求权

在公益征收中，比例原则是须遵循的基本原则之一。根据比例原则要求，征收标的仅以公益事业所需之必要范围为限，超出必要限度者，不在征收的范围，并且征收请求人无权请求征收，而征收人也无权予以征收。但若从被征收人的财产权保障角度而言，如果将征收的标的范围严格限于公益所必需者，恐怕于被征收人的权益保障反而不利。为此，为更周全地保障被征收人的财产权益，法律应赋予被征收人以征收扩张请求权，请求征收人征收超出必要范围的标的。征收扩张请求权包括“全部征收”请求权与“完全征收”请求权。我国现行法未规定征收标的的扩张制度，因而有关征收扩张请求权也就没有相应的规范依据。但从征收法制的完善角度而言，我国未来的统一征收立法必将确立该制度。有鉴于此，本文从比较法的角度对这一制度作一探讨，以期对我国未来征收法制完善有所裨益。

一、征收扩张请求权的根据

征收扩张请求权是公益征收中被征收人享有的一项法定权利。在权利性质上，从征收扩张请求权向国家提出的角度而言，其为一种公法上的权利;但从征收扩张请求权旨在保障被征收人的私法权益角度讲，其亦为一种私法上的权利。因而，征收扩张请求权既为一种公法上的请求权，同时也为一种私法上的请求权。

关于征收扩张请求权的根据，学说不一。有人认为，该权利源自征收补偿中的“完全补偿”原则，因而法律对于征收扩张请求权无需再作规定。另有人认为，该权利是与征收补偿相关联的一项便宜制度。史尚宽先生认为，该权利为法律顾及土地之经济的使用及被征收人之利益所特设的制度。〔1〕史尚宽:《土地法原论》，台湾正中书局1964年版，第483页。笔者认为，对于征收扩张请求权的根据，不能以征收补偿的原则为出发点进行推演。从征收法的体系角度看，虽然有域外立法例将扩张征收(或“一并征收”)规定于征收法的“补偿”部分，如韩国《土地征收法》，但准确地说，扩张征收并不属于征收补偿的范畴，而应属于征收标的范围的确定范畴。而只有确定了征收的标的范围后，才涉及到征收补偿的问题，因此上述前两种观点从补偿角度来探寻征收扩张请求权的根据，存在“前后倒置”的逻辑问题。笔者认为，征收扩张请求权的设置，旨在保障被征收人的财产权益和贯彻“物尽其用”的财产法原则。从法理角度讲，征收的比例原则旨在控制征收人征收权的扩张和滥用，而非相反地对被征收人的权益保障做出限制。因此，赋予被征收人以征收扩张请求权，与比例原则不相冲突，甚至是比例原则的内在要求。

征收扩张请求权是被征收人享有的一项权利，该权利不能归入被征收人的义务，同样也不能构成公益事业经营者(征收请求人)的权利。该权利也不适用于征收关系人，如房屋的承租人等。征收请求权作为一种“选择权”，完全属于被征收人，因为他在做出此种或彼种选择决定时，只是要使自己的财产免受损失，而不是以其他利害关系人的费用改善自己的地位。〔2〕［沙俄］M．B．维涅茨安诺夫:《从民法的角度看征收》，张建文译，载易继明主编:《私法》(第7辑第2卷)，华中科技大学出版社2007年版。所以，征收扩张请求权为被征收人所专享的一项征收程序中的实体性权利，任何人不得僭越。

二、全部征收请求权

全部征收又称“残余部分征收”，是指征收标的因征收而剩余的部分已不敷从来之使用，从而被征收人请求对整个征收标的予以全部征收的请求权。关于在何种条件下被征收人可以提出全部征收请求权，存在两种立法例，即残余部分比例标准和实质判断标准。

法国征收立法采用了第一种标准，其《征收法》第50条规定:“只有某一部分应被转让的构筑物，如果所有权人要求，可以被全部取得。对于由于分割而将使自己的现有面积减少至四分之一以下的每一地块，如果此时所有权人没有占有与之毗邻的任何地块以及因此而减少的地块小于10公亩的，则应遵守同样的规定。”

大多数的立法例则采用上述第二种标准，将是否应赋予被征收人以征收扩张请求权留由征收决定机关作实质性的审查和判断，如德国、日本、韩国及我国台湾地区的立法即都采此立法例。德国《建设法典》第92条第3、4款规定:“土地或者在地理位置或者经济上相关联的土地被部分征收，致使土地剩余部分不能再作建筑上或经济上的利用的，所有权人可以要求征收范围扩及土地的剩余部分。由于征收，所有权人无法就第86条第2款规定的事物为经济用途或者以其他合理方式使用的，可以要求土地征收的范围扩及至上述事物。”日本《土地收用法》第76条规定:“在因征用属于同一土地所有者的一片土地的一部分，将剩地供于从前利用的目的有明显困难时，土地所有者得请求其全部的征用。”韩国《土地征收法》第74条规定:“属于统一的土地所有人的一段土地的部分，因协议而购买或收用，而使残余地有显著困难可能达不到原来的使用目的的，土地所有者可向事业实行者请求购买和给付残余地。”我国台湾地区“土地征收条例”第8条规定:“有下列各款情形之一者，所有权人得于征收公告之日起一年内向该直辖市或县(市)主管机关申请一并征收，逾期不予受理:一、征收土地之残余部分面积过小或形势不整，致不能为相当之使用者;二、征收建筑改良物之残余部分不能为相当之使用者。”

残余部分比例标准具有确定、易于操作的优点，但由此而带来的僵化性显然不利于复杂的现实问题之解决，甚至对被征收人的私权保障而言也是不利的。而实质性判断标准虽然具有不确定性以及在操作上难于准确把握的缺点，但它具有的灵活性，却能应对复杂多变的现实情况，并能为被征收人的权益保障带来实质的公正，这也正是大多数立法例采此标准的理据所在。笔者认为，我国未来的统一征收立法亦应采实质判断标准。

综合上述各立法例，对于全部征收请求权成立的条件，可以根据征收标的的不同，作以下更进一步的具体分析。

其一，土地残余部分的征收。征收所及标的范围可能是一块在权属意义上完整的土地，也可能只是某一独立地块的一个部分。当属前者情形时，由于土地被作为征收标的全部予以征收，因而不存在土地本身征收的再扩张问题。但于后者情形，由于原土地权利人所支配和用益的土地范围的完整性，若对土地本身只为部分的征收，则尚留存一个土地剩余部分的利用问题。之所以称土地的剩余部分为“残余部分”，原因即在于被征收后的剩余部分土地往往因面积过小或地形畸零而不敷使用。所谓“不敷使用”，是指不能再用作原用途，或者不能按照原用益方式予以使用，这属于客观上的不敷使用。此外，土地的不敷使用还包括观念意义上的不敷使用情形。观念的不敷使用主要指对残余土地的使用于经济意义上已经毫无价值，或者其价值已经大大减损，或者要恢复其原来之使用需投入大量的经济成本予以重整或改造，或者虽可继续使用但其在经济效益上变得“入不敷出”，等等。不论是客观意义上的不敷使用还是观念意义上的不敷使用，被征收人都可提出征收扩张请求权。而最终能否及于残余土地部分为扩张征收，则由征收主管机关根据残余地的具体情形，予以客观的和观念的个案判断。

其二，土地改良物的征收。在以土地为征收标的时，土地改良物的征收又被称为“一并征收”。〔3〕土地改良物的“一并征收”作为征收标的扩张的情形之一，是在以土地为征收标的的情形下发生的。当土地改良物本身被作为征收标的时，则不发生一并征收问题，而属土地改良物的单独征收。如我国台湾地区“土地征收条例”第5条规定:“征收土地时，其土地改良物应一并征收。”我国现行法虽未明确规定土地改良物的一并征收，但由给予的征收补偿类别，如建筑物、构筑物、土地附属设施的补偿以及青苗补偿等，可以看出我国法上也是承认土地征收时一并征收土地改良物的。土地改良物的权利人之所以可以请求一并征收，原因非常简单，因为土地改良物是附属于土地的，当土地被征收时，土地改良物将处于一种无权附存的状态。土地改良物的一并征收是附有条件的，如我国台湾地区“土地征收条例”第5条还规定:“征收土地时，其土地改良物应一并征收。但有下列情形之一者，不在此限:一、土地改良物所有权人要求取回，并自公告期满之日起十五日内自行迁移者;二、坟墓及其他纪念物必须迁移者;三、建筑改良物依法令规定不得建造者;四、农作改良物之种类或数量与正常种植情形不相当者，其不相当部分;五、其他法律另有规定者。”于上述第一种情形，土地改良物所有人自行取回，其所有权未被剥夺，所以不存在征收的问题，但其迁移费用需由征收人给予补偿。于上述第二种情形，由于坟墓等纪念物的性质决定，其本身是不适于因征收而消灭其所有权的，因而所有权人不能请求一并征收而消灭其所有权;当然，在实际上，当此等纪念物必须因土地征收而迁移者，其效果与征收无异，因而征收人必须给予迁移费及其他相关补偿。于上述第三、四两种情形，属于违章建筑与违法作物的征收问题。我国台湾地区法的上述规定，乃是就是否征收的结果上而言的，该规定并没有剥夺违章建筑与违法作物权利人的征收扩张请求权，其仍然有权主张，只不过征收主管机关可以决定不予“一并征收”的补偿而已。

其三，建筑改良物残余部分的征收。当建筑改良物被独立作为征收标的时，可予全部征收，亦可予部分征收。当为前者时，不存在再次扩张征收的问题;但当为后者，建筑改良物的权利人可能提起征收扩张请求权。当建筑改良物的残余部分已经丧失了自己的先前意义，或者至少由于与被征收的主要建筑物的联系被阻断而导致了自己价值中举足轻重的份额丧失，或者是由于一幢或者数幢建筑物被征收而导致必须终止所有建筑物以前的使用方式时，都应当予以扩张征收。因此，是否应予扩张征收，不仅应具体判断残余建筑物与被征收建筑物之间在地理位置上的联系，而且还应就残余部分与被征收部分之间的经济联系做出判断。〔4〕［沙俄］M．B．维涅茨安诺夫:《从民法的角度看征收》，张建文译，载易继明主编:《私法》(第7辑第2卷)，华中科技大学出版社2007年版。此外，正在建造中的建筑改良物也可以作为征收标的而予征收。于此情形，可对整个未完工的建筑物予以整体征收，也可以是部分征收。当是部分征收时，如果残余部分已不敷使用(或没有续建的必要)时，则应予全部征收。

此外，在理解“全部征收”这种扩张征收的情形时，应注意其与“区段征收”的区别。所谓区段征收，是指对于一定地带内私人的土地权利，尽行收买或征收，将土地整理后再行出卖或租赁的制度。〔5〕史尚宽:《土地法原论》，台湾正中书局1964年版，第491页。我国台湾地区“土地征收条例”第4条规定:“有下列情形之一的，得为区段征收:一、新设都市地区之全部或一部，实施开发建设者;二、旧都市地区为公共安全、卫生、交通之需要或促进土地之合理使用实施更新者;三、都市土地之农业区、保护区变更为建筑用地或工业区变更为住宅区、商业区者;四、非都市土地实施开发建设者;五、农村社区为加强公共设施、改善公共卫生之需要或配合农业发展之规划实施更新者;六、其他依法得为区段征收者。”由上述规定中的五项例示性情形可以看出，区段征收的目的主要在于土地的重新分宗整理。从区段征收为征收地域之扩张的角度看，其与征收扩张请求权不无相似之处。但是，二者在制度的目的上仍存在着根本的不同，征收扩张请求权旨在保护被征收人的利益，而区段征收则旨在保护征收后所欲实现的公共利益。〔6〕史尚宽:《土地法原论》，台湾正中书局1964年版，第497页。正是因为如此，我国台湾地区学者在论及区段征收时，往往把它作为一种独立的“征收方式”来看待。

三、完全征收请求权

不论是上文所述的“全部征收请求权”，还是本部分将要分析的“完全征收请求权”，都与一种“所有权分割观念”相关。正如美国第九巡回法院指出的:“财产利益可以存在诸多面向，例如，物理性面向(描述的是所涉财产的大小和形状)，功能性面向(描述的是财产所有人可能使用或处分其财产的范围)，以及时间性面向(描述的是财产利益的时间跨度)。”〔7〕Tahoe-Sierra Preservation Council，Inc．v．Tahoe Regional Planning Agency，216 F．3d 764，774(9th Cir．2000)．该判决实际上提出了所有权分割的“三维向度”，即物理分割、功能(权能)分割和时间分割。〔8〕对此三种分割，美国学者 Henry A．Span作了系统阐述。See Henry A．Span，Public Shoice Theory and the Political Utility of The Takings Clause，40 Idaho L．Rev．11(2003)，pp．49-53．

上文所述的“全部征收”请求权，其所针对的就是在所有权物理分割意义上，当所有物被部分征收时，被征收人享有的扩张征收请求权。而接下来要分析的“完全征收”请求权，其所针对的则是在所有权权能分割与时间分割的意义上，当所有权的部分权能或者部分使用时间被剥夺或限制时，被征收人享有的就征收标的之全部权能或者全部时间请求予以征收的请求权。因而在此意义上，如果说“全部征收”是一种“量”的扩张征收的话，那么“完全征收”就是一种“质”的扩张征收。完全征收是由所有权的部分权能征收和所有权的部分时间征收，转由对所有权本身的征收，因而完全征收实质上即为所有权本身的征收。

有许多国家和地区的征收立法对完全征收作了规定。如德国《建设法典》第92条第2款规定:“土地被设定地上权的，其所有权人可以放弃对其土地设定的负担而要求征收土地的所有权，如果土地被设定其他权利负担，该负担与物权对其不公平的，所有权人可以要求征收其所有权。”日本《土地收用法》第81条规定:“在使用土地的场合，使用土地达三年以上时，因使用土地使土地的形状、性质发生变更时，或者欲使用的土地上有土地所有者所有的建筑物时，土地所有者得请求其土地的征用。”〔9〕日本征收法中的“土地使用”，类似于我国法上的“临时用地”和“土地征用”情形。韩国《土地征收法》和我国台湾地区“土地征收条例”也有类似规定。

我国现行《土地管理法》第57条就“临时用地”情形作了规定，其规定临时用地不得用于修建永久性建筑物，临时用地期限一般不得超过2年。但该法未就如果临时用地超过2年期限时，其法律效果为何做出进一步的规定。《土地管理法实施条例》第27条规定:“抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续;属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。”该规定对抢险救灾等急需用地时的临时用地作了规范，并且明确改变了《土地管理法》中不得修建永久性建筑物的规定。因此，依该规定，如果由临时用地变为永久性建设用地的，建设单位应补办“建设用地审批手续”。在解释上，该审批手续应包括农用地转用手续、集体所有土地征收手续等。因此，可以认为，《土地管理法实施条例》的规定已经赋予了集体土地所有人以完全征收请求权。当然，上述规定是不明确的，因而在未来的征收立法中，应当做出明确的规定。

四、征收扩张请求权的行使

被征收人如何行使征收扩张请求权，是我国未来的征收立法必须明确的问题。一般来说，对于该请求权的行使，须明确以下五个问题。

其一，关于征收扩张请求权提出的时间和方式。在域外立法例上，关于被征收人提出扩张请求权的时间条件，既存在一致之处，也有不同。其一致之处在于，征收扩张请求权只能在征收公告做出之后才能提出。这一规定实际上为当然之理，因为扩张征收只有待征收标的确定之后才可能做出，而征收公告即为征收标的的确定时间。其不同之处在于，在征收公告做出之后的哪一时间段内可以提出，有规定为3个月内的，也有规定为1年内的。笔者认为，从公益实现的效率与私益的充分保障角度而言，这个期间既不能过长，也不能过短，以确定为半年(或6个月)为宜。至于提出的方式，笔者认为应以书面的方式提出，旨在昭示慎重和为日后的争议处理预作证据保留。

其二，关于征收扩张请求权的审核及争议处理。征收扩张请求权为被征收人的权利，任何人不得剥夺。但其请求权行使能否达到扩张征收的效果，仍需征收主管机关决定。因而在被征收人提出扩张征收的书面申请后，征收决定机关可分别针对不同的征收标的以及扩张征收的审查条件，做出予以扩张征收的决定或者不予扩张征收的决定。当征收主管机关做出不予扩张征收的决定时，法律应赋予被征收人以司法救济权。

其三，关于批准扩张征收后补偿额的重新确定。当征收主管机关做出扩张征收的决定后，需要根据原先确定的补偿原则和补偿标准，重新计算与确定全部征收或者完全征收后的补偿额。被征收人对扩张征收后的补偿数额有争议的，同样可以提出司法救济。

其四，关于征收关系人的利益保护。征收扩张请求权的权利主体是被征收人，因而原则上征收关系人无决定权或参与权。但由于征收标的的扩张，有时甚至会导致新的征收关系人的产生，如第三人在扩张的标的部分享有他项权利。因此，在扩张征收请求权的行使中，必须考虑到征收关系人的权利保护问题。根据日本《土地收用法》第81条的规定，在扩张征收时，征收关系人可以请求征收委员会保留其在所征收标的上的权利。韩国《土地征收法》也有类似规定。笔者认为，上述规定是应予肯定的。这是因为，扩张征收所及之标的范围，本为公益事业用地所不必需者，因而存在于扩张标的上的他项权利对于公共利益的实现原则上并无影响，如果使此等权利随同征收而一律归于消灭，则既不利于私权保障，也与“物尽其用”的原则相悖。因此，我国未来征收立法应明确征收关系人在扩张征收中的权利存续请求权。

其五，关于征收请求权提出后能否撤回或撤销的问题。笔者主张，征收扩张请求权提出后，在征收决定机关做出征收扩张的决定前，被征收人有权行使撤回请求权，征收决定机关应当予以准许。但在征收决定机关做出扩张征收的决定后，被征收人能否以补偿异议等为由撤销征收扩张的请求，则应由征收决定机关做出裁断。

(责任编辑:李秀清)

* 王洪平，烟台大学副教授，吉林大学博士研究生;房绍坤，烟台大学教授，博士生导师。本文系国家社会科学规划基金项目“不动产征收法律制度研究”(项目号07BFX029)的阶段性研究成果。