农民工养老保险模式选择及制度设计

吕 洁,桂 莉,邵 丽

(1.河北经贸大学公共管理学院,河北石家庄 050000;2.秦皇岛职业技术学院经济系,河北秦皇岛 066004)

农民工养老保险模式选择及制度设计

吕 洁1,桂 莉1,邵 丽2

(1.河北经贸大学公共管理学院,河北石家庄 050000;2.秦皇岛职业技术学院经济系,河北秦皇岛 066004)

农民工养老问题是当前经济、社会发展中必须面对的一个重大问题。为了解决农民工的养老保险权益问题,一些地方政府在因地制宜的基础上,纷纷出台适合农民工的养老保险政策或办法。但迄今为止,中国政府对农民工养老保险一直没有形成统一的政策,学术界在这一问题上也未能达成共识。在对当前针对农民工养老保险的国家相关政策、不同地区政策对比分析的基础上,提出了有针对性的对策建议。

农民工;农民工养老保险;制度设计

一、农民工养老保险模式现状

农民工养老保险问题的提出,主要基于两个方面的原因：一方面,农民工养老保险是农民工社会保障的核心内容,但现实情况却是农民工养老保险参保率低、退保率高的问题普遍存在,绝大多数农民工的养老保障权益没有得到有效维护[1];另一方面,中国农民工养老保险制度缺乏全国统一的政策指导,各地因地制宜制定的农民工养老保险制度的差别,又造成了在不同地区之间流动的农民工参保和接续的障碍。

一些学者把中国当前农民工养老保险模式划分为三种类型：一是融入型,即将农民工养老保险直接纳入城镇职工养老保险体系之内,仅仅在相关条款中对农民工与城镇职工作出区别对待的规定,如深圳、广州、南京等;二是独立型,即专门针对农民工而制定养老保险法规与文件,这种政策既不同于城镇职工养老保险,也有别于农民工其他险种,以北京、厦门等为代表;三是“综合保险模式”,即为农民工建立包括养老保险在内的综合性的社会保险体系,典型代表是上海、成都[2]。

在全国尚未形成统一的养老保险制度的情况下,农民工亦工亦农的身份使其面临着不同的选择,除极少数具有明确的城镇定居意向外,其他绝大多数农民工都存在返乡务农的可能性。因此,对于不同类型的农民工,应当采取不同的保险模式：对“短暂回乡型”农民工,可采取“停保”或“自费续保”的方式,以保持其账户基金及缴费年限完整;对“永久回乡型”农民工,基于他们最终的农民身份,适宜进入不同费率档次的农村养老保险体系[3]。公维才主张以现有城镇社会养老保险制度为基础,作适当调整,合理设计“第三条道路”,将农民工纳入城镇社会养老保险体系;杨立雄则强调应当将农民工纳入农村养老保险体系,在适当时候再与城镇接轨;韩宗保认为,应将完全市民化的农民工纳入城镇社会养老保险体系;刘晓雪主张将农民工养老保险机构与地方相脱离,建立全国垂直领导的统一机构,为农民工办理全国通用的保险卡。

建立城乡统筹的基本养老保险是中国社会保障制度发展的重要目标。邓大松认为,鉴于中国的现实国情,在现阶段应该建立一种过渡性质的农民工养老保险制度,采取分类、分层的方法,分步骤地解决农民工的养老保险问题,并选择适当时机,实现城镇社会养老保险制度和农村社会养老保险制度的接轨。

二、现行农民工养老保险模式存在的问题

各地自行制定的农民工养老保险政策和规定,在一定程度上推动了农民工参加养老保险,弥补了我国养老保险制度的不足。但是,不同地区各自为政的规定,也有不利于农民工流动、不利于实现养老保险城乡统筹的一面。

(一)地区的差别性政策规定影响到制度衔接

2010年1月1日,中国开始实施《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。按照《暂行办法》的规定,农民工跨统筹地区流动就业的,其在不同地区的参保记录可以衔接和转移。但不同地区的缴费基数、缴费比例、领取标准等差别较大,而且综合保险模式也没有专门的养老保险账户,与目前城镇职工统账结合的养老保险模式存在很大差别,制度衔接能力较差,不利于农民工养老保险关系的衔接和转移[4]。

(二)农民工退保率高、参保率低

由于农民工流动性较大,不同模式之间难以有效衔接,因此,绝大多数农民工在返乡或工作变动时会选择退保。虽然《暂行办法》实施以后不再接受退保,养老保险关系转移和接续程序也大大简化,但真正做起来仍然会遇到诸多困难,这也会降低本来就不高的参保率。

(三)缴费负担超出农民工的经济承受能力

农民工与城市居民相比,收入差距很大,其缴费承受能力远远低于城市居民。虽然部分地区在制度设计中考虑到了农民工收入较低的现状,规定了不同档次的缴费标准,但仍超出农民工的经济承受能力[4]。

三、农民工选择养老保险方式的影响因素

农民工的市民化程度、年龄、经济收入及土地保障状况等,都在一定程度上影响着农民工城乡间的流动,最终也会影响到他们对养老保险模式的选择。

(一)市民化程度

农民工的市民化程度决定着他们在城市的居留取向,在某种意义上也决定着他们对养老地点的选择。市民化程度高,城市身份置换的可能性就会相应增加,返乡概率就会下降,因此,回原籍参加农村养老保险的可能性较小,在城镇参加社会养老保险的可能性较大;反之,在城镇参加社会养老保险的可能性较小,回原籍参加农村养老保险的可能性较大。

(二)年龄

在城镇化和工业化进程中,年龄是一个影响农民工选择是否留在城市养老的重要变量。年龄较小的农民工,特别是20世纪80年代后出生的新生代农民工,受教育程度较高,很少或从未经历过农业生产,长期的城市生活淡化了他们的农民身份,很多人会完全放弃土地,转化为城市产业工人,参加城镇养老保险将成为他们的一种意愿选择。因此,新生代农民工对城镇社会保障的要求远远高于第一代农民工[5]。相形之下,年龄较大的农民工,由于乡土观念较重,当他们到了不再适宜从事重体力劳动的年龄、被雇用的机会日趋减少时,多数会选择回乡养老。

(三)经济收入水平

农民工进城打工最主要的目的就是增加收入,经济收入在很大程度上决定着农民工在城市的生活方式以及能否在城市定居,最终也影响着他们对养老保险制度的选择。

(四)是否拥有承包土地

土地是农民养老的基本保障。只要户籍所在地仍然拥有土地,可用来耕种,可获得收益,农民工就很难割舍对土地的恋情,就具有返乡养老的可能性[3]。

四、农民工养老保险制度的方案设计

从法律上说,现行的城镇职工基本养老保险制度覆盖所有在城镇企业就业的劳动者,农民工当然应当包括在内。但是在实际执行中,农民工参保的比例却很低。根据国家统计局农民工统计监测调查数据,2009年全国农民工总量为22 978万人,其中外出农民工14 533万人。在这个庞大的人群中,基本养老保险的总体参与率仅为7.6%①农民工监测调查是一项基于输出地的农村劳动力调查,涉及全国31个省(市、区)、857个县、7 100个村和68 000个农村住户,采用季度和年度问卷的方式定期收集农民工相关统计信息。。

根据党的“十七大”报告提出的统筹城乡发展、最终形成城乡经济社会一体化新格局的发展目标,基本养老保险的最终模式肯定是走向统一。也就是说,无论是居住在城市还是乡村,无论从事何种职业,均应按全国或所在省区规定参加基本养老保险,享受相同的基本养老保险待遇。

目前,我国农民工已经不再是同质化的群体,而是出现了明显的分化趋势。王春光通过对温州、杭州和深圳三个城市的数据分析,运用“代理论”将农村流动人口分为第一代农村流动人口和新生代农村流动人口[6]。周运清等人根据农民工群体所从事的职业差别,将其分为四大职业层：由个体工商户和私营企业主组成的业主层;由有营业执照的个体劳动者和“散工”组成的个体劳动者;由“白领”和“蓝领”组成的雇工层;由乞丐和“三陪小姐”组成的不正当职业者层[7]。也有人根据就业时间的波动性特征,将农民工分为三个类别：市民化农民工,即长期在城镇工作,有稳定职业、住所和收入来源的农民工;季节性农民工,即根据季节变化,农忙时回乡务农、农闲时外出打工,奔波于城乡之间的农民工;流动性农民工,即常年流动、工作地点以及收入都不稳定的农民工。

为了便于分析,本文采用李朝晖将农民工分为“短暂返乡型”和“永久返乡型”两大类的做法,对其养老保险模式选择进行如下分析。

(一)“短暂返乡型”农民工的养老保险模式

“短暂返乡型”农民工常年在城镇打工,农村归属感日趋淡化,城镇职工养老保险很可能会成为他们的最终选择。对于此类农民工,应将其纳入城镇职工基本养老保险范围,只是在参保过程中要遵循“弹性”原则,即在缴费门槛、缴费方式、缴费标准等方面可以有较大的选择空间,而且账户可随农民工的流动而随时转移,具体体现在以下几个方面[8]。

1.在现行城镇职工基本养老保险框架内,可以在规定范围内对缴费基数、费率或数额进行自由选择。实行弹性缴费标准,有利于农民工根据自己的实际情况作出选择,缴费方式灵活,比较适合农民工收入偏低、就业不稳定的特点,易于被农民工理解和接受,具有较大的推广可行性。

2.在缴费时间上,可以选择按照年、季、月缴费,由用人单位和农民工双方负担,全部进入农民工个人养老保险储蓄账户。

3.在不允许退保的前提下,允许农民工在特殊情况下以个人养老保险储蓄账户作抵押,向银行贷款。如农民工发生重大疾病、丧失生活能力或遇到其他意外情况,经社会保险管理机构审核批准,可以向银行申请抵押贷款。

4.转移、衔接办法灵活。《暂行办法》规定,跨地区的转移就业,除了要转移个人缴纳的全部本息之外,还要转移一部分单位缴费,也就是社会统筹的部分资金。这一规定不仅有利于平衡不同统筹地区的利益,而且也符合农民工流动性较强的特点。对于城际和省际间流动的农民工,在离开就业城市时,当地社会保险经办机构要为其开具参保缴费凭证,对符合申请条件的农民工可进行养老保险关系的异地转移和接续。

5.尽早建立健全全国信息查询系统。由于农民工流动频繁,而且规模较大,这就提出了建立全国农民工社保信息查询系统的必要性,以维护农民工的社会保障权益。在这一系统下,人人都有社会保障卡,个人身份证号码作为其本人在全国通用、终身不变的社会保障号码,可以很方便地在全国各地的社保经办机构随时查询个人养老保险参保、缴费等权益记录信息[1]。

(二)“永久返乡型”农民工的养老保险模式

“永久返乡型”农民工多指有回乡务农或回乡创业打算的农民工。对于此类农民工来说,加入新型农村社会养老保险是他们目前唯一可取的现实选择。按照规定,如果参加了“新农保”,就由社保机构将其养老保险关系及资金转入其家乡的“新农保”系统,享受“新农保”待遇。从《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》看,“新农保”的筹资模式采取个人缴费、集体补助和政府补贴“三结合”的方法,政府补贴对应于城镇职工基本养老保险的单位缴费部分。个人缴费模式可自由选择,除特殊情况外,缴费并不具有强制性。对于那些年龄偏大或打工收入较低而返乡的农民工,可以选择最低档次的费率参保;对于那些积蓄较多的返乡农民工,可以选择较高档次的费率参保。“新农保”制度的实施,为建立城乡统一的基本养老保险制度搭建了桥梁。

但是,鉴于“新农保”制度刚刚开始试点,农民工养老保险在城乡间的衔接政策还处于研究之中,这就造成了部分“永久返乡型”农民工在短期内有可能面临社保关系无法衔接或者手续复杂的问题。笔者认为应从以下几个方面入手,尽快理顺各种关系,尽早实现城乡社会保险制度的有效对接。

1.尽快完善“新农保”制度。针对农民工既可以参加城镇职工养老保险,又可以参加“新农保”的情况,应当加快推进制度创新步伐,研究制定适合农民工特点、有吸引力的全民社会保险制度,最主要的一点就是,尽量使不同地区间的相互衔接有所依托。

2.加快研究制定农民工养老保险转移接续办法的相关配套政策和措施。研究制定“新农保”与城镇职工养老保险在缴费年限、待遇享受等方面的转移政策,制定具有较强操作性、便于办理、易于被农民工接受的具体转移接续办法,并且通过宣传讲解,使农民工充分了解养老保险的参加、转移、接续等相关规定,由被动参保、主动退保转变为主动参保、积极续保。

3.加强社会保险制度的环境建设。加强社会保险关系管理工作,减少社会保险关系转移环节,简化转移接续手续,努力提高工作效率,使养老保险关系的转移、接续手续更加快捷高效,使广大农民工能够得到更为方便的社会保险服务,吸引他们主动参加;加快推进社会保险信息化管理,优化社会保险信息管理系统,尽快实现由纸质介质信息传递方式向电子介质信息传递方式的转变,使农民工参保、缴费、转接养老保险关系更加省时省力。

4.健全和完善个人账户制度。结合农民工亦工亦农、亦城亦乡、工作流动性大、收入不稳定且偏低等特点,应当建立完全积累式的社会保险个人账户制度。个人账户资金来源于个人和企业缴费,所有权明确,账户可随人转移。

5.加大宣传力度,提高农民工对农村养老保险的认知程度。要通过宣传教育,帮助农民工转变观念,使他们充分认识“新农保”制度的重要性和深远意义,主动参加社会养老保险。

[1]肖云,吴国举.农民工养老保险的模式选择[J].安徽农业科学,2009,37(9)：4271-4273.

[2]张朝辉,范琛.我国当前农民工养老保险制度比较分析[J].重庆科技学院学报：社会科学版,2009(9)：74-75.

[3]李朝晖.“短暂返乡型”与“永久返乡型”农民工养老保险方案设计[J].经济问题探索,2010(3)：46-49.

[4]李友根,朱晓菱.城乡统筹背景下的农民工养老保险模式设计[J].生态经济,2010(10)：70-74.

[5]王宗萍,段成荣.第二代农民工特征分析[J].人口研究 ,2010,34(2)：39-44.

[6]王春光.新生代农村流动人口的社会认同问题[EB/OL][2004-06-15].http://www.sociology.cass.cn/shxw/shjgyfc/t20040615_2184.htm.

[7]周运清,王培刚.农民工进城方式选择及职业流动特点研究[J].福建论坛：经济社会版,2002(6)：39-42.

[8]夏必明.从“退保潮”看农民工养老保险出路[J].现代农业 ,2009(6)：148-149.

Model Selection and Institution Design on Endowment Insurance of Migrant-laborers

LV Jie1,GUI Li1,SHAO Li2
(1.College of Public Management,Hebei University of Economics And Business,Shijiazhuang,Hebei 050000;2.Department of Economics,Qinhuangdao Institute of Technology,Qinhuangdao,Hebei 066004,China)

The endowment problem of migrant-laborers is a focus we have to face in the course of socioeconomic development.For the sake of settling the endowment insurance of migrant-laborers,a few local governments have put forward to some policies or methods to suit local conditions.But up to now,our country has not formulated a unified policy,and how to settle the endowment insurance of migrant-laborers has not come to a mutual agreement in the policy level and academic research.This paper put forward to the policy aims and proposals on the basis of analyzing the national and local policy in view of existing endowment insurance of migrant-laborers.

migrant-laborers;endowment insurance of migrant-laborers;institution design

F840.67

A

1005-6378(2011)05-0062-04

2011-03-11

吕洁(1977-),女,石家庄人,河北经贸大学公共管理学院讲师,主要研究方向：农村社会保障。

[责任编辑 郭玲]