“十二五”时期我国教育发展的几个战略主题及对策研究

韩树杰

（中国人力资源开发研究会 北京 100038）

教育理论与实践

“十二五”时期我国教育发展的几个战略主题及对策研究

韩树杰

（中国人力资源开发研究会 北京 100038）

“十二五”时期是我国经济社会发展转型的关键时期。教育改革和发展能否有所突破，对经济社会发展转型具有战略意义。本文探讨了“十二五”时期我国教育改革和发展需要重点关注的六个战略主题：教育产业发展、公共教育支出、基本公共教育服务均等化、义务教育延伸、高等教育品质和管理体制改革，并提出了相应的建议、对策。

“十二五”；教育发展；战略

百年大计，教育为本。教育改革和发展是关乎经济社会发展和人民生活幸福的重大命题。社会各界历来关心教育发展，我国教育发展也取得了巨大成就，科教兴国、人才强国成为国家长期战略，教育优先发展、优先投资成为全社会共识。但由于教育问题的系统性、复杂性，当前教育领域仍然存在诸多亟待解决的深层问题和矛盾，教育改革和发展的任务仍然重大而艰巨。

“十二五”时期是我国经济社会发展转型的关键时期。要实现经济社会发展转型，教育必须先行。教育的改革和发展能否有所突破，将对整个经济社会发展产生深远影响。教育的成效具有滞后性，其投入很难取得即时成效，因此，教育不能迎合和满足人们急功近利的浮躁心态。教育的这种特殊性要求在对待教育的问题上，应超脱短视眼光，具备持续发展的战略胸襟。

笔者认为，所谓战略，至少应具备两个特性：一是全局性，这是战略的横向特征、空间特征，体现了对关联系统的影响力和统领性；二是历史性，这是战略的纵向特征、时间特征，体现了对发展远景的影响力和决定性。只有合纵连横，才能发挥战略的角色和功能，实现战略的意义和价值。“十二五”时期，根据我们的基础条件通过努力可以实现的、对教育的可持续发展产生全局性战略影响的教育主题有以下几个方面。

一、教育产业发展：厘清政府与市场的职能定位

改革开放以来，教育理论界曾有过几次关于教育产业（化）问题的大讨论，最终并没有形成对教育实践和教育管理产生强大影响的基本共识。教育领域显性或隐性的市场化倾向所暴露的种种弊端导致社会各界对教育现状多有诟病，也加重了人们对教育产业化的排斥。另一方面，国外教育集团采用各种方式占领我国的教育市场；国内各类培训市场发展更是热火朝天，亟需引导和规范。不少公立学校在提供公共或准公共产品的同时，也在变相收取各种费用，甚至义务教育阶段的各种择校费也大行其道。教育商品化、市场化或变相商品化、市场化的现象比比皆是。因此，教育和教育产业的发展亟需政府主管部门的引导和规范，相关的政策、法规、制度也需进一步制定、完善。要解决这些问题，非常重要的一点就是要从根本上厘清政府与市场的职能定位。

如何合理界定政府与市场在教育领域的职能定位和作用边界？当今世界市场经济国家中，为应对政府失灵和市场失灵问题，将政府和市场结合起来配置资源已成为通行方式，区别在于对不同的领域是政府多一些还是市场多一些。一般来说，公共产品应由政府提供，私人产品应由市场提供，准公共产品应由政府和市场共同提供。“提供”并不一定指生产，而是指购买。政府提供的公共教育服务可以是公立部门直接提供，也可以是政府向私立部门购买服务。总体来看，随着经济社会的发展，政府提供的公共服务存在不断扩大的趋势。就公办学校教育而言，义务教育毫无疑问是法定应由政府提供的公共产品；义务教育范围以小学和初中为基础向学前和高中阶段扩展是世界教育发展的大势所趋，我国也应逐步推进高中阶段教育和学前三年教育免费化，使其由准公共产品向公共产品过渡，同时，市场作为有益补充来满足多样化的教育需求；目前高等教育还只能是准公共产品或私人产品，由政府和市场共同提供。就公办学校教育之外的教育形式（主要包括各类继续教育、在职培训、成人教育、各类专业培训等）而言，市场在其资源配置中发挥着更为主要的作用，政府应积极承担起引导、规范、监管和促进的服务职能。除了教育自身产业发展之外，还应关注教育产业与文化、旅游、会展等相关产业交叉融合发展。

这里有一个关键性问题，就是要将“教育产业”和“教育产业化”区分开来。一般来说，产业泛指生产和提供同类产品或劳务的集合体。教育本身即具有产业属性。教育产业发展是在承认教育既具有公共属性又具有产业属性的基础上，厘清政府与市场的定位和职能分工。在政府应该负责的教育基本公共服务领域应加大政府投入，保证均衡、公平和质量，推进教育事业发展；在应该发挥市场机制基础性作用的教育领域，要积极培育教育市场，推进教育产业发展，满足人们多样化教育需求。而所谓教育产业化则带有将教育全盘市场化的潜台词，这必然是放大了教育的商品、市场和产业属性而抹杀了教育的公共产品属性。因此，不能将教育产业和教育产业化等同起来，也不能因为拒绝教育产业化而摈弃教育产业。

“十二五”时期，政府部门要进一步解放思想，加快教育改革步伐，有效承担起引导和规范教育产业发展的公共职能。教育主管部门要改变传统思想观念，以更加积极的心态面对市场、理解市场、参与市场、适应市场，承担引导监管职能，促进教育产业规范性发展。要把教育产业摆上台面来研究和讨论，营造信息充分的舆论氛围，以便得到社会各界的充分理解和支持。政府应保障公平均衡的教育基本公共服务，向义务教育上下游拓展公共教育资源覆盖力度，着手制定全国和区域性教育产业发展规划。鼓励市场机制配置教育资源，鼓励多样化、灵活高效的办学机制，积极培育教育市场，引导和扶持教育企业发展，培育大型教育集团和教育市场品牌，使教育产业成为新的经济增长点。

二、公共教育支出：快速提升到适宜水平

教育投入水平相对较低，已成为多年来制约我国教育发展的重要短板。从国际范围看，区域教育投入水平以其经济发展水平为基础，一般用公共教育支出占GNP或GDP比重来衡量。近20年来，世界平均公共教育支出一直保持在占GDP的4%以上的水平，近年来接近5%。早在1993年，我国政府已将教育预算支出的中期目标定位在20世纪末达到GNP（后调整为GDP）的4%，这一目标最初是为了接近1991年发展中国家教育支出占GDP的4%的平均水平而设定的，但至今没有实现，多年来广为诟病。根据《国际统计年鉴2010》，2006年公共教育经费支出占 GDP的比重，世界平均水平为4.57%，高收入国家平均水平为5.26%，中等收入国家平均水平为 4.24%。[1]而根据《中国统计年鉴2007》，我国2006年财政性教育经费占GDP的比重只有3.01%。参照世界各国教育支出状况及相关研究可见，我国公共教育支出与其经济社会发展阶段、水平和需要不相适应，与国际水平存在很大差距，制约了教育所能发挥的社会功能和所能做出的战略贡献。

世界各国经济追赶的历史经验和国内外相关研究表明:人力资本是知识经济时代推动经济增长和社会进步的主导因素，经济追赶要以人力资本追赶为先导。[2]而教育是人力资本投资最根本、最有效的途径。美国经济学家舒尔茨曾通过大量的统计数据得出结论，1929-1956年间美国国民收入增长的21%-40%应归功于为增加人力资本存量而进行的教育投资。[3]教育投资是成本巨大的长期性投资，不一定得到及时回报，单靠家庭和个人承担投资成本是不现实的，政府的公共教育经费投入至关重要。发达国家早有重视公共教育支出的传统，而发展中国家也将把加大公共教育投资视为赶超发达国家的主要方略之一。改革开放以来，我国逐年增加教育经费投入，虽然教育经费总量有了显著提高，但支出强度、支出结构和人均支出量等能够更好地代表一个国家教育投入真实水平的指标均处于较低水平，与发达国家存在较大差距，甚至低于世界平均水平。[4]其严重滞后于我国经济社会发展水平，制约了教育战略功能的发挥，最终将制约我国经济社会发展。

“十二五”期间，应快速提升教育投入水平，使之适应经济社会发展的阶段性需要并能够适度超前。首先，应当贯彻落实《教育法》对教育经费“两个提高”和“三个增长”的相关规定。优化教育支出结构，实施强制性的公共教育支出增长比例，在财政预算中优先保证教育支出。将教育支出增量主要投入到农村教育、学前教育等教育薄弱环节，维护教育公平和资源合理配置，提高教育投入使用效率。逐步提高教师工资福利，以吸引优秀人才投入教育事业。完善财政预算管理和教育财政制度，以完善的制度规范约束政府财政收支行为，逐步将各项政府预算外收入尤其是土地出让收入纳入财政预算，将所有公共教育收支纳入统一的教育部门预算管理。逐步建立事权与财权统一的分级管理和财政负担制度以及规范的教育财政转移支付制度。强化教育财政监督，各级财政收支乃至各级各类学校财务收支须向社会公开。改变长期以来以经济增长作为政府官员主要考核指标的状况，将教育发展、教育投入等公共服务发展指标纳入考核范围，作为重要依据。

三、基本公共教育服务均等化：保障教育均衡与教育公平

教育均衡和教育公平问题一直是我国教育发展面临的重大而艰巨的课题。“十一五”期间，我们在促进教育均衡和教育公平方面做出了巨大努力，取得了一定进步，但矛盾和问题仍然比较突出。具体体现在：优质教育资源过于集中，配置不均衡问题依然严重，教育资源的空间布局、城乡结构没有得到根本改善。农村教育硬件设施和办学条件有了较大改善，但师资力量配备、教师整体素质以及教师待遇等软条件亟待改善。各类体制、机制问题仍然突出。

根据当前面临的形势和未来发展的需要，“十二五”时期，应着力做好以下几个方面：

着力扶持农村教育，推进城乡教育一体化。农村落后地区依据实际需要可给予更多优惠政策，财政资金支出增量部分优先向农村地区倾斜，加大对财力薄弱区县的转移支付力度。通过调整教育布局、修缮校舍、补充教学设备、加强教师培训等手段，从硬件和软件方面不断提高农村地区办学条件。着力提高农村教育质量和教师素质，开展城乡学校对口支援和全面交流，鼓励高校毕业生到农村地区支教、任教。提高农村教师工资待遇水平，完善农村教师激励制度和留才机制。进一步改善流动人口子女享受义务教育的条件。

着力教育资源的优化配置和空间布局调整。结合区域发展规划，配合产业结构升级和转变经济发展方式的需要，加快推进教育资源的优化配置和空间布局调整。完善资源优化和布局调整的相关论证程序、工作计划和工作方案，并做好相关的组织协调工作。

着力完善教育公共服务体制，扩大政府购买教育服务力度。坚持公共教育服务的政府责任，发挥市场对非公共教育服务资源配置的基础作用，扩大政府购买教育服务力度，鼓励社会力量参与公共教育服务。坚持教育优先发展，推进教育基本公共服务均等化，完善公共政策，优化教育公共资源配置机制，实现教育决策的民主化、科学化。

四、义务教育延伸：推进义务教育上下游免费化进程

经过多年努力，我国终身教育体系框架已初步形成，但整体上呈现纺锤形，即以义务教育和高等教育为教育发展重心的局面得到不断强化，向下延伸的学前教育，向上延伸的成人教育、继续教育、老年教育，向外围延伸的社会教育、企业教育等教育形式比较薄弱。

义务教育年限和免费教育年限是政府提供公共教育服务能力的综合反映。义务教育范围以小学和初中为基础向学前和高中阶段扩展是世界教育发展的大势所趋，应依据自身发展水平适时推进。根据亚洲开发银行报告，全球有170多个国家和地区已经实现了免费义务教育，发达国家大多普及了12年免费义务教育，并向15年免费义务教育迈进。从国内来看，我国小范围的12年免费教育早就存在，河南南街村、浙江的几个区、天津武清区、陕西吴起县等地都尝试推行12年免费教育，更有地方专门针对农村学生或孤残学生实行12年免费教育。其中规模较大具有代表性的要数珠海。从2007年秋季起，珠海市对本市户籍中小学生实行12年免费教育，九年义务教育阶段学费书杂费全免，高中教育阶段免学费，只收课本资料费和住宿费或实习实验费，并在此基础上，免费范围逐步扩大。

从义务教育的前、后两段看，中等职业教育和学前教育是当前我国教育发展进程中问题和矛盾较为突出又亟待解决的教育领域。当前我国职业教育处于边缘化状态，经济社会发展所需的相关职业技能人才结构性短缺问题异常突出。而学前教育公共资源严重不足，以市场为主导的发展模式导致“入园难、入园贵”等一系列问题。国内外大量研究表明，学前教育投入的公共效益大大超过了私人效益。诺贝尔经济学奖获得主James Heckman从人力资本投入的角度对学前教育的价值进行了分析，认为学前教育是最值得投入的教育领域。[5]教育与心理学界大量研究发现，儿童入学前的准备状况对其今后的学业成就和发展高度相关。

根据教育发展规律与我国教育发展实际，应在“十二五”时期着力做好以下两个方面：一是着力推进中等职业教育免费化进程。推进全国范围内中等职业教育免费化，对于贫困落后地区，中央及地方政府应视同义务教育在财政和政策上给予各种支持。加强相关调研论证与方案规划，科学设计生均财政支出标准，逐步推进。二是大幅度提高公共学前教育资源供给能力。加大对学前教育的公共资源投入，改变过去以市场为主体的学前教育发展模式，建立“政府为主导、社区为依托、民办为补充”的学前教育发展模式。建立以财政拨款、社会投入、家长缴费及公益捐助等多种渠道筹措学前教育经费的机制，建立学前教育的成本测算制度，制订生均公用经费标准；设立学前教育专项经费，重点扶持农村地区的学前教育事业。鼓励多样化的幼儿园办园方式，由政府按照生均经费标准购买服务。加快制定和完善有关学前教育的政策法规，核定幼儿教师任职资格和工资标准，改善幼儿教师待遇，高度重视并系统开展3岁以下婴幼儿相关教育工作。

五、高等教育品质：塑造大学特色和大学精神

当前我国高等教育普遍风气浮躁、实用主义盛行，缺乏人文精神和通识教育；同时，特色不足、趋同严重，少有自己的办学理念与风格，缺乏独特的大学文化精神和严谨的治学创新精神；国际影响力、吸引力、竞争力不大，即使北大清华在国际较权威的大学排名中，也都在五十名甚至百名之外。

“十二五”时期，应着力塑造大学特色和大学精神。一是继续加强学科布局和专业结构调整。坚持高等教育内涵式发展，明确高校的办学目标和办学定位，扶持优势和特色学科，推进特色专业、新兴专业、紧缺专业建设。二是以能力发展为核心创新高等教育人才培养模式，重点突出大学生“五种能力”即学习能力、实践能力、创新能力、就业能力和创业能力的培养。推进高等教育教学改革，坚持知识、能力和素质协调发展，深化课程体系、教学内容和教学方法改革，实现从注重知识传授向重视能力和素质培养的转变。积极引进国外大学优质教学资源，加大与国外高水平大学合作培养人才的力度，派遣大学生到国外大学选修课程和学习交流，拓宽学生的国际视野。加强大学生素质教育基地、实验教学示范中心、校外人才培养基地建设，为学生搭建实习实践平台，促进高等学校加强产学研合作教育，强化大学生理论与实践结合的能力，培养学生的团队协作意识，提升学生的创新精神和就业能力。三是培育大学精神文化，形成高校自身办学特色和比较优势。鼓励和引导高校结合自身特点和优势，加强人文教育和通识教育，注重大学文化和大学精神的培养，形成独特的发展战略、办学思路、办学模式和办学风格，发挥和扩大比较优势，避免趋同化，形成差异化竞争，提高高等教育质量。四是完善高等教育管理体制和质量保障体系。进一步加强高校教学质量监控，完善用人单位、教师、学生共同参与的质量保障与评价机制，加强对人才培养过程的监管，建立保证教学质量不断提高的长效机制，完善高等学校教学质量定期评估制度，采取多元化的评价标准，鼓励特色，避免一刀切。

六、管理体制改革：办学自主权与现代学校制度

我国现行教育管理体制存在政府“统得过死”的弊端。舆论界不断发出教育行政部门“放权”和“扩大学校办学自主权”的呼声，但难以跳出“一放就乱，一统就死”的怪圈。其中的关键问题在于，长期以来我们没有理顺政府、学校和社会的关系，对什么是办学自主权没有一个清晰合理、广泛认同的界定。结果，政府必然要延续管理惯性，按照行政化手段管理学校。原中国科技大学校长、现任南方科技大学校长朱清时曾经说过：大学“被行政化”最重要的原因就是外界行政权力干预学校，症结在于大学的领导干部任命制度，求解的方式就是大学要走自治的道路。[6]

教育管理体制的改革难点在于它是一个系统工程，并非单一主体采取措施即可取得实效。首先，一定的学校管理体制是教育行政权力主体与学校行政权力主体之间权力分配的结果。教育行政体制改革必须与学校管理体制改革相配套，政府要按教育规律管教育，学校要按教育规律办教育，否则难有成效。其次，教育管理体制改革离不开社会各界尤其是学界的研究讨论、良性舆论以及政策咨询。要针对教育管理体制改革、办学自主权、现代学校制度等问题进行深入研究、界定、比较并形成指导实践的基本共识。第三，对于各级各类学校尤其是高校来说，要充分利用当前我国加大教育改革步伐的历史契机，大胆改革创新、先行先试，积极探索学校办学自主权和现代学校制度的有效模式。

“十二五”时期，我国教育行政管理和学校管理体制改革方面应加大力度、有所突破。重点理顺和明确政府、学校和社会的职能定位和角色关系。政府依法承担相应公共教育支出，购买教育服务，提高政府教育公共服务能力，积极承担引导和监管职能，减少对各类学校的直接干预，鼓励民办教育和教育产业发展，简化审批程序，发挥办学主体的自主权和积极性。进一步深化学校内部管理体制改革，着力学校去行政化，加快建立现代学校制度，完善公办学校和民办学校治理结构，探索校长职级制改革，推进专家治校、教授治校、校长职业化等方向的试点和探索，使校长拥有办学自主权的同时接受学校董事会或教师、教授委员会的监督检查，通过权力制衡形成良性发展机制，增强学校自我约束、自我完善、自我发展能力，增强各级各类教育机构办学活力。强化教师科研教学职能，弱化教师行政级别，逐步将教师体系与官员体系脱钩。形成政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样的办学格局，促进民办学校和公办学校有序竞争、协调发展。

[1]中华人民共和国国家统计局．国际统计年鉴 [J].中国统计出版社，2010：376.

[2]中国教育与人力资源问题报告课题组．从人口大国迈向人力资源强国 [M].北京：高等教育出版社,2003：12.

[3]M．J．Bowman，Schultz，1964,Denison,andtheContribution of'EDS'toNationalIncomeGrowth[J].TheJournal of Political Economy，Oct.ppt450-464.

[4]韩树杰．公共教育支出的国际比较及启示 [J]．教育与经济，2009（3）：66-69.

[5]冯晓霞，蔡迎旗，严冷．世界幼教事业发展趋势：国家财政支持幼儿教育 [J]．学前教育研究，2007（5）：3-6.

[6]校长有办学自主权但必须受严格监督 [N]．南方日报，2010-09-10.

Chinese Educational Development in the Twelfth Five-Year Plan: Themes and Strategies

HAN Shu-jie
(China Human Resource Development Association,Beijing 100038,China)

The Twelfth Five-Year Plan is a key period of economic and social development and transformation.The breakthrough of educational reform and development has strategic significance for the economic and social development and transformation.This article explores six strategic themes of educational reform and development in the Twelfth Five-Year Plan：education industry development,public education expenditure,the equalization of basic public education services,extension of compulsory education,quality control and management system reform of higher education.Moreover,this paper also proposes some corresponding suggestions and strategies.

the Twelfth Five-Year Plan period;education development;strategy

G521

A

1674-7356（2011）02-0014-06

2011-01-20

韩树杰（1981-），山东日照人。现任中国人力资源开发研究会副研究员，《中国人力资源开发》杂志编辑部副主任，主要研究方向：发展战略、人力资本。