欠发达地区农村“三调联动”机制的实证调查——以永州市为例

林 涛

（湖南科技学院 学生工作部，湖南 永州 425100）

欠发达地区农村“三调联动”机制的实证调查
——以永州市为例

林 涛

（湖南科技学院 学生工作部，湖南 永州 425100）

农村“三调联动”工作是维护基层社会稳定的依靠力量，在妥善处理人民内部的矛盾，增强公民与公民、公民与各种组织之间的团结，构建和谐社会发挥着重要作用。然而，我国经济发展不平衡的现实状态，各地“三调联动”机制的建构有其自身的特殊性仍需进一步具体研究。

欠发达地区；农村；“三调联动”机制

“三调联动”工作是以人民调解为基础和依托，将司法调解、行政调解、人民调解对接联动的矛盾纠纷调处机制。实现人民调解、行政调解、司法调解三种调解方式的有机结合，把矛盾纠纷化解在基层，为促进经济社会协调发展创造良好的治安环境。

1 调查的对象与实施

1.1 调查的对象

永州市东邻郴州市、南接广东省清远市、西与广西桂林市相连、西北接邵阳市、北与衡阳市毗邻。全市总面积22441.43平方千米，其中市区面积3200平方千米；辖二个市辖区，九县，共有108个镇，81个乡（包括22个民族乡），10个街道。其历史文化底蕴非常深厚。全市总人口580万人（2009年），共有29个民族，少数民族人口37.57万人，占全市总人口的7.36%，居全省第三位。属于湘南较偏远和欠发达地区。

1.2 调查的实施

调查主要运用了问卷调查、走访调查和数据分析的方法。为了保证调查结果的真实性、客观性，采用了无记名调查方式，以此消除被调查者的思想顾虑。本着必要，可行的原则，采用分层随机抽样的方法，于2010年7月选取了祁阳县等分别来自永州市的各个县、区的村庄不同年龄、不同文化程度、男女比例等等相应人数的村民和调解工作人员参与调查。这样，基本保证了调查对象的典型性和代表性。此次调查共发放问卷986份，回收925份，剔除32份废卷，实际收到有效问卷893份，其中男性512人，占57.4%，女性381人，占42.6%。年龄在30岁以下的255人，占28.6%，30岁至49岁的446人，占49.9%，50岁以上的192人，占21.5%。有效问卷回收率91%，符合问卷调查要求。另外，除了发放问卷，对行政、司法等有关部门以及基层调解委员会的工作人员、人民调解员进行了走访。

2 欠发达地区农村“三调联动”机制运行中存在的问题

2.1 组织机构的联动不够充分

少数村调解组织不够健全，在组织机构上基本上还是各自为阵，县、乡镇下个文件，成立个领导小组，拟个实施方案，制定几条职责、制度挂在墙上便应付了事。同时，“几块牌子，一套人马”在很多地方屡见不鲜，其产生基本上是没有通过群众选举程序的。另外，部分调解组织的成立有名无实，仅停留在文件上。有的村甚至没有办公场所，日常工作根本不能开展，群众有矛盾找不到人时有发生，以致矛盾纠纷不能及时解决。有关部门特别是法院、公安机关、检察院、司法行政机关很少召开联系会议，发挥的作用不明显。原因在于，虽有统一调解机构的情况下，司法调解、行政调解、人民调解依然存在着结合难、衔接难的现状。

2.2 配套机制不够完善

“三调联动”实行的是党委政府统一领导，各职能部门整体联动的体制。这种体制下，可能会造成行政权力介入司法领域的现象的出现。如果行政介入司法，既得利益者反而会强化自己的已有利益，那么最终反而不利于实现社会公正。因此，需要制定相应的制度规范工作机制，目前，永州市针对“三调联动”工作出台了有关的指导性文件，对“三调联动”工作的领导协调机制、工作运行机制、责任落实和追究机制、保障机制等作出了规定，却没有出台如经费保障制度、监督和奖励制度、工作对接制度等相应的配套规章制度，导致工作开展浮在表面，不能深入持久。

2.3 人民调解队伍建设仍然相对滞后

一是调委会作用发挥不明显。其组织职能不专，调委会混同于村委会，调解小组混同于村民小组，村主任即调解主任，村干部即调解员的现象普遍存在。二是缺少高素质的专职人民调解员。人民调解员没有稳定的收入来源，无法吸引优秀人才就业。三是人民调解员整体素质有待进一步提高。永州市现有人民调解员17145人，其中60岁以上3841人，占22.4%；50-60岁10459人，占61.1%。初中以下文化9721人，占56.7%；文盲或半文盲1697人，占9.9%；大专以上文化220人，仅占1.28%。据调查数据显示：属永州市发达镇的江村镇，所辖的19个行政村和174个村民组调解主任最低年龄48岁最高年龄56岁，其中1人是中师文化，其余都是高中文化和初中或相当初中文化。在工作中只凭老观念、老习惯、老经验想当然地处理问题。调解员年龄偏大、文化素质低、业务素质不强、法律知识严重缺乏是当前队伍存在的主要问题。

2.4 农村社会了解程度不高

根据调查结果，可以看出，在永州市欠发达地区，村民遇到的纠纷类型是多样的，由于村民自身法律意识的淡薄，对于一些基本的纠纷解决途径、制度、组织了解不够。调查数据显示，对于一些纠纷解决制度在农村起的作用也不清楚。没听说运用调解方式解决纠纷的有205人，不是很了解的345人，共占61.4%。不知道调解组织在哪里的有189人，知道但未找过的有468人，共占73.6%。其中知道并找过的调解组织中人民调解有124人，占52.5%；行政调解有75人，占31.8%；司法调解有37人，占15.7%。表明了永州市地区的法制宣传教育效果低，使得“三调联动”机制等众多纠纷解决机制和途径不能深入农村社会。

2.5 调解资金严重短缺

由于人民调解不收费，且基层政府财政困难，必然对“三调联动”工作的财政投入过低，和其它欠发达地区一样，永州市调解组织的经费来源主要依靠财政拨款。然而，受经济发展水平制约，永州市、县两级财政基本上是象征性地拨付经费，近两年针对人民调解工作的拨付经费不足 5万元。大部分乡镇没有将人民调解工作经费纳入财政预算，村级财政更是无力负担，绝大部分村委会对人民调解工作基本是零投入。由于长期缺乏必要的办公经费，从而制约了职能作用的充分发挥，远不能满足工作需要，导致该项工作无法深入持久地开展下去。更严重的是存在部分调解组织陷入瘫痪、半瘫痪状态。

3 完善欠发达地区农村“三调联动”机制的建议

3.1 进一步完善“三调联动”组织机构

要加强“三调联动”机制的组织建设。笔者认为，要按照只要是有人群的地方，就应该设立调解组织；只要是存在纠纷的地方，就应该要有调解员主动调解的要求去进一步加强和完善调解组织网络。如县级可建立矛盾纠纷“三调联动”协调指导中心，乡（镇）级建立矛盾纠纷调处服务中心，村级建立矛盾纠纷调解室。与此同时，应该将乡镇社会矛盾纠纷调处服务中心作为一个常设机构，并且在法律上、行政上赋予乡镇社会矛盾纠纷调处服务中心一定的权限，使之能发挥出作为调解主体的作用。

3.2 进一步细化“三调联动”运作机制

一是建立司法调解、人民调解和行政调解沟通联系制度；二是建立“三调联动”工作的考核奖励和纪律制度；三是建立人大代表、政协委员监督“三调联动”制度；四是建立公安、检察、法院与“三调联动”机制的有效对接制度，以此细化“三调联动”运作机制。

3.3 强化“三调联动”机制的宣传，营造和谐解纷氛围

建立社会矛盾纠纷“三调联动”格局是一项创新型事业，也是实践“三个代表”重要思想、落实科学发展观、构建和谐社会的重要举措。因此，必须高度重视“三调联动”工作，将其列入各级领导干部学法计划，对工作中遇到的各种问题，及时研究，积极解决，真正为构建“三调联动”格局出实招，用实力。要通过“五五”普法学法用法等活动进一步增强群众的法治意识，减少矛盾纠纷产生的次数。要加强对“三调联动”工作的宣传报道力度，通过在新闻媒体建立固定宣传栏目，做到电台有声、电视有影、报纸有文，将“三调联动”工作的优势和人民调解的效力告之于众，实现“三调联动”工作的家喻户晓。要充分发挥案例示范作用。充分利用好巡回法庭、送法下乡等易于群众接受的方式，讲解典型案件，引导群众通过不同渠道解决矛盾纠纷，进而达到建设和谐社会的目的。

3.4 提高人民调解员队伍素质

人民调解工作是促进社会和谐、维护社会稳定的“第一道防线”。调解员除了要具备一定的政治素质、身体素质、文化知识，还必须拥有相当的专业知识、政策水平、社会资历，以及必要的群众基础和沟通技巧。为了能更好的给“三调联动”组织输入新鲜血液，吸收有文化、素质高、有调解经验的人员进入，重点可以吸收一些德高望重、有群众威信、有法律政策水平的退休干部、退休法官、退休警官、退休教师等人员参加。积极吸收高素质青年人才进入中心，为组织输入新鲜血液。这就需要组织上的精选与培养，业务部门的指导与培训；其次，要不断加强对调解队伍的分级培训，按照每年不少于1次的最低标准，不断提高调解员理论和实际工作能力。

3.5 切实加强经费保障

一是要加强财政经费保障。切实将调解工作经费、调解员的报酬、补贴、奖励经费等列入财政预算，并逐年有所增加，不断加大对调解工作的财政投入。县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，村民委员会应当为人民调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费。二是要积极拓展经费筹措渠道，借鉴其它省市的先进经验和做法，积极吸收民间资金，建立和推广“调解公益基金”，为调解工作的发展提供稳定长久的经费保障。三是加强经费管理。各级政府要加强对调解工作经费财政投入情况、公益基金建立情况和资金使用情况的检查与管理，以确保经费投入足额到位，专款专用。建议各级欠发达地区省厅与省财政部门协调，行文出台保障调解工作所需经费具体标准的相关政策。

[1]李冰.湖南省“三调联动”工作机制的考察与思考[J].中国司法,2008,(8).

[2]张立平.我国农村法律服务及其体系建构[J].湘潭大学学报,2007,(2).

[3]永州市人民政府网[EB/OL].http://www.yzcity.gov.cn.

C931

A

1673-2219（2011）08-0145-02

2011－03－30

林涛（1984－），女，湖南永州人，湖南科技学院学生工作部助教，法学硕士，研究方向为诉讼法学与思想政治教育。

（责任编校：周欣）