合作金融机构应对金融危机的法律制度设计——基于欧美与非洲的经验

高 海, 刘 红

(安徽财经大学 法学院,安徽 蚌埠 233041)

自从19世纪60年代德国的雷发巽(Friedrich Raiffeisen)设计世界上第一个储蓄与信贷合作社以来,诞生于金融危机的储蓄与信贷合作社、合作银行等合作金融机构,就成了合作经济组织的一种典型形式。由于合作金融机构与商业银行不同的价值和功能,特别是在削减金融危机对社员不良影响方面发挥的重要作用,以及对于恢复或重建一个更稳定更可持续发展的经济环境的突出贡献[1],无论是在欧美发达国家的银行业还是在非洲发展中国家的合作经济组织中,合作金融机构都占有相当的比重。例如,据IMF估计,合作金融在整个发达国家银行业的市场份额从20世纪90年代中期的9%涨到2004年的14%[1];在法国,90%的农民是合作社社员,合作银行经营着农民60%的储蓄[2];在非洲,合作金融机构占合作经济组织的30%～50%[3]。然而,我国农村信用合作社的改革却存在着是坚持合作制原则,还是遵循股份制原则或者以合作制为过渡、以股份制为终极目标的争议,其他合作金融机构的构建亦属“摸着石头过河”。那么,我国合作金融机构到底应当如何构建？相关法律制度应该如何设计？本文试图通过比较、分析欧美及非洲合作金融机构应对2008年金融危机的表现和优势,为我国农村合作金融机构的体制改革、制度构建提供立法建议。

一、欧美与非洲合作金融机构应对金融危机的表现

(一)欧美合作金融机构应对金融危机的表现[1]

2009年,Johnston Birchall和Lou Hammond Ketilson对加拿大和美国信贷协会系统的报告的研究表明,在发生金融危机的经济萧条时期,储蓄与信贷合作社、信贷协会与合作银行在资产和存款、贷款规模、社员数量等方面都有所增长,在利率方面也具有比较优势,其经营更稳定(以资本充足率和贷款违约率来衡量)。它们在投资方面损失很少,迄今为止很少需要政府帮助。

1.资产和存款的增长

随着社员的增加,这些金融机构的储蓄和资产也在增加。美国信贷协会全国联盟预测,信贷协会的存款在2009会增加10%。2008年世界上最大的农业合作银行——荷兰的拉博银行(Rabobank)在贷款市场份额增加42%的同时,其地方成员银行的储蓄亦增涨了20%。在英国,英格兰银行设定的很低的利率打击了人们在商业银行储蓄的积极性;但是,合作制的建筑业协会存款储蓄的市场份额从2008年2月底的20.2%升到2009年2月底的21.4%。更多的存款意味着合作金融机构资产的更大流动性,有更多资金可用于提供贷款。

2.贷款规模的扩大

大型商业银行冻结贷款已经成为金融危机的一个主要特点,但这种情形在美国、加拿大绝大多数合作金融机构中却没有发生。在美国,信贷协会的贷款从2007年的5390亿美元增加到2008年的5750亿美元;相反2008年美国8300家商业银行的贷款却下降了310亿美元,从2007年的7.907兆美元降到2008年的7.876兆美元。正如加拿大曼尼托巴省(Manitoba)信贷协会中央机构的首席执行官Garth Manness所说“大多数金融机构缺乏贷款资金,遇到大麻烦时,我们的信贷协会却有流动资金能够满足贷款需求”。

3.社员数量的增加

贷款的可得性、利率的竞争优势和经营的稳定性,已经促进储蓄和信贷合作社社员增加。就美国而言,信贷协会的社员已经从2004年的8500万人上升到2008年的9000万人。另外,股票价值的下跌,也促使投资者从股市抽回资金,存放到合作金融机构。

4.利率的比较优势

当商业银行继续遭受较大损失时,商业银行通过增加市场贷款利率来弥补负债。而储蓄和信贷合作社则不需要这样做,通过对美国信贷协会和商业银行的利率进行比较可以发现,信贷协会的利率一直比商业银行更有竞争力。换句话说,信贷协会通过有竞争优势的利率、低风险和个性化服务来满足社员需求,而商业银行则通过向客户增收服务费来弥补自己的损失。

(二)非洲合作金融机构应对金融危机的表现[3]

2009年,Emma Allen和Sam Maghimbi对非洲合作金融机构与金融危机的研究表明,2008年非洲国家合作金融机构的储蓄平均增长了31.9%,相当于2007年的平均增长率;但是,非洲国家合作金融机构的资产和储备金却都出现了负增长,储备金平均下降了2%,其中资产平均下降了5%。尽管2008年储蓄与信贷合作社的贷款平均增长了12%,但是却低于前几年的增长率(2007年是35.3%,2006年是21.2%)。这说明非洲的合作金融机构面对社员的贷款请求可能很谨慎。

肯尼亚储蓄与信贷合作社协会发布的消息指出,全球金融危机已经导致肯尼亚储蓄与信贷合作社储蓄增长率的降低,2008年的增长率是7.6%,而2007年是31.2%;面对社员贷款需求增加,肯尼亚储蓄与信贷合作社已经采取谨慎态度回应这些需求。2008年贷款增长率是负的(-13.2%),在其他非洲国家也出现了此种趋势。

(三)不同金融机构应对金融危机的差异

比较分析上述信息可以发现:(1)合作金融机构比商业银行更能抵御金融危机。当商业银行因金融危机资产缩水、经营困难并冻结贷款或者提高贷款利率时,欧美国家合作金融机构的资产、储蓄、贷款规模、社员人数都在增加,而且合作金融机构提供的利率比商业银行更优惠,在社员因经济危机更需要资金渡过危机并恢复发展时,能够满足社员的资金需求。(2)欧美等发达国家的合作金融机构比非洲等发展中国家的合作金融机构抵御金融危机的能力更强。尽管由于非洲融入全球金融市场的水平较低,遭受2008年金融危机的直接影响比欧美小的多得多,但是仍然对非洲的出口产品和金融业等产生了一些负面影响。例如,与欧美国家合作金融机构的储蓄、资产、贷款等全面增长不同,非洲国家合作金融机构的储蓄、社员人数以及平均贷款规模尽管也在增长,但是其资产和储备则出现了负增长,有些国家的贷款也出现了负增长。这就说明,非洲国家的合作金融机构尽管对抵御金融危机有一定的作用,但是其作用是有限的,起码不如欧美国家合作金融机构应对金融危机时发挥的作用更大。

二、合作金融机构应对金融危机的优势——源于合作社的特征与价值

不仅Johnston Birchall和Lou Hammond Ketilson的研究已经表明,合作金融机构应对金融危机的能力比营利性金融机构更强,更能为经济的稳定和恢复作出贡献,而且国际劳动组织中合作组织部门的负责人Hagen Henry也认为,在回应2008年全球性金融危机方面,合作经济组织已经表现出比其他商业部门更强的应对能力[2]。那么,合作金融机构为什么比商业银行更趋于稳定、更能抵御金融危机呢？Ferri提供了三个原因解释在信贷紧缩期间合作银行的优势:与商业银行比较,储蓄和信贷合作社或者信贷协会更倾向于不冻结信用贷款、利率增幅较小、不同的资本化和借贷惯例使其经营更加稳定[4]。实际上,通过考察合作社的特征与价值,便可以发现合作金融机构应对金融危机的优势及其原因。

(一)合作金融机构经营目标的非营利性

合作社的自助性决定了合作金融机构的非营利性。合作社追求的主要目标不是利润,而是为社员服务,营利也不是为了分红,而是用于积累。因此,各国合作社普遍遵循资本报酬限制、公积金提取甚至不可分割等具体规则。既然合作金融机构不以营利为目的,就没有获取利润的外在负担,以至于不会有压力必须提供不合理的高风险贷款,也没有必要设置较高的贷款利率或服务费。合作金融机构提供贷款考虑更多的是合作社和社员的长期利益,而非受短期利益激励,从而降低了贷款逾期不能偿还的违约率和投资风险。而在一定程度上,短期利益激励也正是商业银行引发金融危机的根源之一——正如2008年10月前美国联邦储备委员会主席格林斯潘在国会告诉立法委员们的一样“经济萧条揭示了一个他不曾预料到的缺陷:以利己主义为经营目标的银行不会自我调整以保护股东和投资机构的利益”[1]。

(二)合作金融机构资金筹集的特殊性

储蓄与信贷合作社、合作银行的资金并不依赖于资本市场,而是通过社员出资、社员存款或利益留存以及向社员借款筹集。而所有制和资金筹集的差异是合作金融机构获得优势的主要因素之一。因为合作金融机构是社员所有的经济组织,缺乏为投资者营利、为管理者创造奖金的动力,其投资政策比商业银行的投资策略更加保守,更能留存利润而减少风险。因此,合作金融机构能较好地应对外部震荡,对于渡过金融危机有重要贡献。2008年金融危机期间,合作银行的财务状况仍然正常运行,许多从私人投资者所有的银行中摆脱困境的公众也已经认识到顾客所有的合作银行的优越性,并因合作银行体系更能抵御风险而越来越多信任合作银行[1]。

(三)合作金融机构管理的民主性与信息的对称性

合作金融机构不论社员出资多少,基本实行“一人一票”的民主管理制度。合作金融机构的民主性能够在平等条件的基础上增加社员获得金融服务的机会,促进社员的自助与集体责任感。而且,合作金融机构“这种草根性质、内生性质的合作金融组织的有效运行是建立在农村特有的熟人社会的基础之上的,是以地缘、血缘、亲情为基础的传统道德为主要约束力的。它们很好地解决了令各大商业银行头痛的信息不对称和运行成本过高的问题,增强了安全性”[5]。合作金融“由于其社员在地域、专业甚至是血缘上的紧密联系,对社员的信用信息掌握充分”[6],可以增强农村分散、小额贷款过程中的信用透明度,优化贷款策略,减少贷款因预期不能偿还而造成的损失。毕竟,合作社的民主性及其特殊的治理方式,可以很好地提醒决策者:为社员提供的贷款是其他社员的钱。合作金融机构中储蓄与贷款之间的直接关系,作为一种道德风险的制约,在其它商业金融机构中没有这么明显[1]。

Johnston Birchall和Lou Hammond Ketilson在2009年已经指出“从历史和现实两个方面提供的证据,证明合作社企业能够成功的渡过危机,合作社企业是一种能够抵御危机的企业形态,并维持正常的生活秩序”[1],而且上述论述也可以对“欧美国家的合作金融机构应对金融危机比商业银行更有优势,并能提供社会所需服务”进行合理的解释,那么,非洲国家的合作金融机构应对金融危机的表现为什么不如欧美？原因在于:非洲国家的合作金融机构还不够强大,还难以免于经济危机的影响。分析显示,在非洲有许多创新型合作企业,但这些合作企业总体上还比较脆弱,只能提供有限的帮助,以减少危机对社员的影响。特别是在社员收入减少时,更是如此。非洲的合作运动普遍缺乏一个更权威而有力的代言人以及特殊的社会保障机制;对大多数合作金融机构而言,其应对金融危机的能力还可能被下列因素减弱:合作金融机构混乱的内部治理、政府对合作社的发展政策或者削弱合作社价值的计划。如坦桑尼亚的“金字塔投资计划”(A pyramid investment scheme)就像投机一样,更关注短期利益而非长期收益,结果使很多投资人陷入更糟糕的境地[3]。

三、合作金融机构应对金融危机的立法建议

合作金融机构应对金融危机中表现出来的比商业银行更明显的抗风险能力及其优势,不仅可以给一些国家和地区合作金融机构股份化的主张或实践敲响警钟,而且还可以通过欧美和非洲合作金融机构回应金融危机的不同表现,为非洲等发展中国家,特别是我国合作金融机构的构建与完善提供立法建议。

(一)按照合作制原则改革信用合作社

过去的十年中,在一些国家如美国和英国,股份化已经成为合作社的强有力的破坏者。有的主张合作制和相互制是过时的企业形式,不能提供激励以吸引更好的管理者,在国际市场上不能筹集足够的资本。一些合作社转化为股份制公司后,许多都已经破产,例如英国的Bradford & Bingley 和Northern Rock,它们的管理者不被信任,股票也不值钱[1]。但是,没有任何消息报道因为金融危机导致合作社(包括合作金融机构)破产,或者迫使合作社解雇员工。合作社不是企业的“雏形”(或过时的企业形式),而是有独特价值的特殊企业。合作社回应金融危机的优势,恰好说明合作制企业是一个可以选择的企业组织形式。合作制能够充分实现企业的持续发展和社员的长期利益[2]。毕竟,合作金融与商业金融“是适应不同经济层次而存在的,具有不同的功能和生存空间”[7]。

但是,我国农村信用社的合作金融属性先天不足、后天严重异化、商业化日趋明显,这不仅为信用合作社股份制改革的主张者提供了借口,而且也影响了相关文件的制定。继1996年8月国务院《关于农村金融体制改革的决定》要求“把农村信用社办成由社员入股、社员民主管理、主要为社员服务的真正的农村合作金融组织”之后,2003年出台的《深化农村信用社改革试点方案》又提出:按市场经济规则使农信社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体。“以‘四自’为特点的农信社就必定要追求商业化,即把农村信用社看成商业性金融机构,农信社应该定位于以营利为目标的市场主体”[8]。经营目标的商业化,致使农村信用社本来应当坚持的自助性、非营利性、民主控制等合作制的本质属性逐渐淡化或者虚化,农村信用社不仅难以实现《深化农村信用社改革试点方案》所要求的“服务‘三农’,充分发挥农信社的农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用”,而且成了农村资金的吸储器和抽水机,使农民的存款通过农信社流向非农领域。毕竟,“分散农户的细小规模导致过高的小额交易频率和风险,导致商业金融无法追求到利润,必将进一步退出农村市场”[9]。因此,农村信用社的商业化倾向与其服务“三农”的政策定位是背道而驰的。

受国外合作金融机构应对金融危机的启发,我国应当按照合作制原则改革信用合作社、构建并规范农村资金互助社,恢复其本来的合作制属性和弱者自助的基本功能,克服合作金融商业化的错误倾向。这不仅是破解我国合作金融发展难题的基本路径之一,而且也是促进我国农村合作事业发展,增强抵御风险能力、维护社会和市场稳定、保护农民合法权益的必然要求。同时,必须提倡并坚持国际合作社联盟提出的“自助、自律、民主、平等、公平和团结,诚实、开放、社会责任和关心他人”等合作社的基本价值和道德价值,加强并通过合作社教育和培训促进合作社价值的实现,保证合作金融机构独立自主的规范化运作。

(二)完善合作金融机构的层级结构

“合作社的自治与独立、合作社之间的合作”是国际合作社联盟确定的合作社的基本原则。组建地位独立的不同层级的联合机构是合作社之间合作的主要途径,如法国、德国、美国、日本等发达国家的合作金融机构都有“金字塔”型的层级结构。发达国家合作金融的上层结构一般在不干涉且保证下层机构独立自治的基础上,为其提供服务和一定的管理。如:必要的市场调查、信息共享、多样化经营产品的设计、资金调剂等等。而这些服务对于应对金融危机作用很大。2009年,Emma Allen 和Sam Maghimbi对非洲合作金融机构的研究表明:金融危机对社员收入来源不同的合作金融机构的影响是不同的。即如果社员从事的行业对出口依赖性强,则其收入减少且对合作金融机构的需求增加,那么其加入的合作金融机构的业绩会因金融危机而有较大的负面影响;如果相反,则合作金融机构受金融危机影响不明显。这样,因社员来源的不同,甚至因社员区域的不同,合作金融机构的业绩也不同[3]。如果有高层级的机构针对社员收入来源的不同引导下层合作金融机构经营多样化,并有效调剂不同层级机构的资金,显然可以更好的满足个别合作金融机构的社员增加的贷款需求,并大大增强合作金融系统抵御金融危机的能力。

然而,我国合作金融机构层级结构的改革及其设置,却存在着一些弊端。(1)基层信用合作社与县(市)联社合并的改革不妥。按照“适当规模原则要设置合作金融的合理边界,以防止合作范围过大而造成的规模不经济以及搭便车现象。合作金融最合理的边界是以村为单位,充分利用村民之间的信任和信息对称以及社会舆论的监督作用”[8],但是中国银行业监督管理委员会2003年发布的《关于农村信用社以县(市)为单位统一法人工作指导意见》第2条却规定“可以以县(市)为单位将基层信用合作社和县(市)联社各为法人改为统一法人”,致使“合作金融组织规模过大,丧失了组织内部信用信息对称的比较优势,只能通过商业金融的运作方式来保证借贷资金的安全”[10]。(2)省联社的设置偏行政化。2003年国务院颁布的《深化农村信用社改革试点方案》将“信用社的管理交由地方政府负责”,并成立省级联社作为信用合作社的省级管理机构,使“省联社都毫无例外地获得了‘政府授权’,拥有‘管理权’的省联社也就从一个民主管理的合作金融组织异化成了一个具有浓厚的行政色彩的合作金融管理组织”[10]。如果忽视省联社作为合作社本应具有的独立性和自治性,将其定位为政府的管理机构而非信用合作社自律的自治机构,那么很可能“混淆视听”,即增加省级政府干预信用合作社的隐蔽性并为其不当干预提供貌似合法的根据。

因此,我国应当完善合作金融机构层级结构的设置并合理定位上级机构的功能。我国合作金融机构应该构建类似于“基层合作金融机构(如信用合作社、资金互助社、合会)——县级合作金融联合机构——省级合作金融联合机构——全国合作金融中央机构”的四级结构。这样,既可以保留基层机构的草根性,发挥其信息对称和信息监督的比较优势,又可以通过上级机构的资金调剂与资金支持、信息收集与信息共享、社员培训与社员教育、电子化服务等,协调我国基层合作金融机构发展水平较低、发展不平衡的问题。而且,全国合作金融中央机构的设置,还有利于合作金融机构在更高级别的政策制定和立法改革中有更权威的代言人,有利于全国合作金融体系的协调发展。但是,上层机构应坚持行业自律管理,而不能行政化;不管是基层机构还是上层机构都应当保持法律地位的独立性。政府只能扶助而不能直接干涉合作金融机构,上层合作金融机构也只能服务而不能直接命令下层机构。

(三)构建合作金融机构的风险分担机制

健全而有效的风险分担机制,有利于增强合作金融机构的抗风险能力。尽管合作金融机构主要依赖于社员之间的信任发放信用贷款,但是事实证明:存款保险制度和土地信用担保制度比较完善的发达国家的合作金融机构比不太健全的非洲国家的合作金融机构应对金融危机的能力更强;而且,金融危机爆发后,合作金融机构抵押贷款的比重也在增加。例如,“美国2008年上半年的抵押贷款增加了40%,荷兰的拉博银行(Rabobank)2008年的抵押贷款增加了29%”[1]。

因此,我国应当完善合作金融机构的风险分担机制。一是构建合作金融存款保险制度。由于我国合作金融机构尚处于改革和发展中,存款保险制度的构建有利于强化社员对合作金融机构的信心,可以吸引更多的储蓄,更好的满足社员的资金需要,促进合作金融机构良性循环。至于理想的立法模式,应当“构建以《存款保险法》为主体、以《中国金融存款保险公司条例》及《合作金融存款保险条例》为两翼、以中国人民银行制定的有关规章为补充的完整法律法规体系。《合作金融存款保险条例》主要对合作金融存款保险机构的设置及管理体制、合作金融存款保险机构的职能、合作金融存款保险公司的资金运作、合作金融存款保险机构与中国人民银行的关系、合作金融存款保险机构与信用合作社联合社的关系、政府对合作金融存款保险公司的支持及规制、合作金融存款保险投保方式、合作金融存款保险投保人及保险标的的范围、合作金融存款保险费率及其缴纳、合作金融存款保险的最高赔偿额等方面作出细致的规定。中国的合作金融存款保险机构应当采用官民合办的模式,在投保方式上采取强制性投保方式”[11]。

二是构建土地承包经营权质押制度。由信用贷款转向担保贷款也是金融机构应对金融危机时谨慎提供贷款的重要表现。德国早在1770年就成立了土地抵押信用协会,创造了以农村土地资产为依托的合作金融组织形式。为了克服担保物的匮乏所导致的农民融资难,我国学界大多主张解冻《物权法》和《担保法》“不允许土地承包经营权抵押”的禁令。土地承包经营权作为用益物权当然具有融资担保功能,但是土地承包经营权的社会保障功能依然不容忽视;不能为了激活土地承包经营权的融资担保功能而让农民因抵押失地牺牲其社会保障功能,否则,不仅顾此失彼而且可能得不偿失。因此,可以“借鉴我国唐宋时期支配使用价值的类似于现在的不动产收益权质押的‘抵当’和‘倚当’,以及法国、日本和意大利等国现行民法典中适用于农地的不动产收益权质押的条款,设计转移占有和不转移占有两种形式的农村土地承包经营权质押制度。农村土地承包经营权质押的债权人以经营收益优先受偿,即只支配农村土地承包经营权的使用价值而非交换价值,债权人债权的实现无须拍卖、变卖农村土地承包经营权或者以农村土地承包经营权折价,也无须担心农民会丧失基于土地承包经营权的社会保障权以及未来的增值收益权”[12]。

(四)健全合作金融机构的立法体系

法金融学认为“金融发展差异的关键在于法律制度安排”[13]。相比欧美专门、成熟的农村合作金融立法,如英国的《信用合作社法案》、美国的《联邦农业贷款法案》,非洲国家的合作金融立法则相对滞后。这与非洲国家合作金融还不够强大,及其抵御金融危机的优势不太明显不无关系。当然,我国合作金融的立法状况也很不完善。针对目前中国人民银行制定的《农村信用合作社管理规定》和中国银行业监督管理委员会颁布的《农村资金互助社管理暂行规定》等法律文件的立法层次较低、冲突较大、规范性较差等问题,有学者主张应该尽快出台《合作金融法》,或者是修订《农民专业合作社法》将资金互助的发展纳入法制轨道,避免中国的资金互助走上农村合作基金会的老路,以及防止正规合作金融制度在中国的再度异化[14];亦有学者提出亟需制定统一的《信用合作社法》及《合作银行法》,将农村信用合作社和农村合作银行分别立法,农村信用社与城市信用社合并立法[15]。

考虑到我国合作金融机构除了信用合作社、合作银行外,还有资金互助社、民间非正规合作金融如合会等,我们认为最理想的是制定《合作金融法》及其配套条例。同时,应当注意处理好以下几个关系:(1)《合作金融法》与将来要制定的《合作社法》的关系,即《合作金融法》应是《合作社法》的下位法、特别法;(2)农村信用合作社与城市信用合作社的关系,是合并立法还是分别立法;(3)信用合作社与合作银行、资金互助社、合会等合作金融机构的关系,如共性与个性的梳理;(4)合作金融机构与中国人民银行、中国银行业监督管理委员会的监管关系;(5)鉴于依托农民专业合作社的信用互助组织的存在,还要考虑《农民专业合作社法》与《合作金融法》及配套规定的关系;(6)借鉴国际经验,处理好合作金融、农业政策性金融与农地金融嫁接和联动的关系。

《合作金融法》应当强化合作金融机构的合作制属性,通过明确合作金融机构的宗旨、产权安排、组织模式、业务范围、经营原则、治理结构和治理机制、社员的权利义务等具体规范,突显合作金融机构的互助性、非营利性和民主性,弘扬合作社的基本价值和道德价值;通过确立合作金融机构的监管机制、不同层级的合作金融联合机构、政府的资金扶持、税收优惠等制度合理分散风险,促进合作金融机构的健康发展。

四、结束语

既然合作金融机构诞生于金融危机或经济危机,并表现出比商业银行更强的抵御金融危机的能力,那么“是否意味着合作社仅仅在经济危机时才成功？是否只是人们需要时才愿意求助的企业类型？而当经济危机过后人们就转向投资者所有的企业？目前,还没有明显证据支持这些设想。事实上,只有合作社在非经济危机时建设得足够强大才能更好地抵御经济危机。例如,国际合作社联盟在2004年估计——金融危机爆发前4年——世界前300强合作社拥有与加拿大国民生产总值一样的产出”[1]。国外的历史经验已经证明,合作金融机构对于各国乃至世界的经济稳定和经济发展具有不可替代的作用;只有加强合作金融机构的制度建设特别是立法完善,才能促进合作金融机构按照合作制原则规范化运作,才能最大程度地发挥其优势和功能。

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