论政府与非营利组织合作伙伴关系的构建*

龙献忠,钟和平,甘筑夏

(湖南大学政治与公共管理学院,湖南长沙 410082)

论政府与非营利组织合作伙伴关系的构建*

龙献忠,钟和平,甘筑夏

(湖南大学政治与公共管理学院,湖南长沙 410082)

在传统的“统治”观念中,政府是公共产品、公共服务、社会福利的唯一提供者,而现代“治理”理念认为,公共治理的主体是多元的,NPO也是重要的治理主体。综观各个国家公共领域的发展,建立合作伙伴关系已经成为各国的共识。当前,NPO的迅速崛起和全球化已经被看成是影响未来全球发展的主要因素之一。在我国,构建政府与NPO之间的合作伙伴关系同样是政府与NPO关系发展的未来走向,两者合作伙伴关系的构建离不开政府主导作用的发挥,也离不开NPO的充分发展和社会的支持。

政府;NPO;合作伙伴

一 合作伙伴关系的内涵与发展基础

(一)合作伙伴关系的内涵

一个良性的社会治理结构,需要不同的治理主体的合理分工、合作努力,形成良性的合作伙伴关系。[1]合作伙伴关系是一个范围很广的词,不同的学者从不同的角度给予了不同的解释,大致可以归为经济发展、政策导向、运作性三个观点。[2]归纳众多合作伙伴关系的定义,笔者把合作伙伴关系定位为:政府与多个部门(NPO、企业等)基于共同的利益,采用平等对话的形式,实现资源共享、优势互补、共担风险,寻求社会利益最大化的过程。

(二)政府与NPO合作伙伴关系的发展基础

1.共同的价值理念

社会主义国家的本质特征是一切权力来自人民,国家的价值也只能在维护人民权利,增进公共利益的过程中实现。NPO的民间性、非营利性决定了它是人民表达公共需求的组织载体,防止、补救政府或市场对公共利益的侵犯是NPO的重要使命。追求公共利益,使政府与NPO双方协调一致去寻找有利于共同盈利的战略,在此博弈基础上追求公共利益最大化。公民是政府与NPO共同的服务对象,促进公共利益最大化是两者的共同追求和重要任务,共同的价值理念是两者合作的基础。

2.壮大的社会中间层

伴随着国家从对社会资源的垄断中部分撤退出来,政府与市场之间留下了管理的空隙,因而各种非政府组织得以迅速发展。利益主体的多元化,公民权益意识的增强,人们需求的多样性,社会中间层的形成以及国际交流合作的增加,具有相同利益的社会成员组织起来维护和扩展其利益,在中国逐渐形成了一个新的中间层(职业经理、IT精英、私营业主等),使得社会结构由传统的金字塔型向橄榄型转化。同时,社会财富的增加和人民生活水平的提高为各种社团和组织的建立和运行创造了必要的物质条件和人力资源支持,社会自治领域得以发展,社会自我治理能力得到提高。

二 建立合作伙伴关系的必要性

任何一个社会组织的产生都有其深刻的社会需求即需要决定存在。我国政府与NPO建立合作伙伴是基于以下需要的:

(一)社会发展的现实需建立合作伙伴关系

中国NPO的发展面临着与西方截然不同的制度环境,中国是一个权力中心决定制度安排的基本制度框架,并且遵循自上而下制度变迁原则的国家,制度变革更大程度上受制于权力中心在既定的政治经济秩序下提供新的制度安排的能力和意愿。在政府与非营利两者的关系中政府往往具有优势。因此,要想像西方国家一样,特别强调NPO的独立发展,是脱离中国实际的。且目前,虽然我国的NPO发展很快,但自身的力量还是比较弱小,还需要得到政府的支持。因此,建立两者良性互动的合作伙伴关系,应该是未来政府与NPO关系发展的趋势。

(二)政府与 NPO双方自身的发展需要建立合作伙伴关系

对于政府而言,“政府失灵”和“不可治理性”是官僚体制自身无法克服的顽症。当前市场经济的发展和政府体制的改革造成了管理真空与权力真空,NPO的兴起在一定程度上可以帮助政府解决面临的困境。[3]政府需要把更多的精力用于掌舵和协调整个社会的发展。对于NPO来说,一方面NPO也像其他两大主体一样存在“失灵”的缺陷,依靠自身的改革也难以达到满意的效果;另一方面,在我国,政府是资源的拥有者和分配者,NPO通过与政府的合作得到了更多的资源,例如获得稳定的经费支持、税收优惠等,为NPO更好的行使利他主义和公益为先的理念提供了物质基础。

(三)政府从统治走向治理需要建立合作伙伴关系

根据奥斯特罗姆夫妇等人创立的多中心治理理论[4],以支持“权力分散,管理交叠和政府市场社会多元共治”为特征的多中心理论是满足各种需求、提高服务质量和效率的理想模型。多中心治理理论本质上要求一个国家或地区要真正从统治走向治理,它也要求中央和地方的关系应从以政策为基础走向以宪政为基础。对于治理内涵的理解,学术界意见各异,但其中的一些核心要件已为大家所公认:第一,治理意味着政府组织已经不是惟一的治理主体,治理承担者扩展到政府以外的公共机构和私人机构;第二,治理中的权力运行方向发生变化,从单一向度的自上而下的统治,转向上下互动、彼此合作、相互协商的多元关系;第三,形成了多样化的社会网络组织,从事公共事务的共同治理;第四,政府治理策略和工具向适应治理模式要求的方向改变。[5]。从治理的内涵可看出,国家要实现管理模式的转变,政府必须同NPO等组织加强合作。

(四)国家从地缘政治走向全球治理需要建立合作伙伴关系

公共事务日益全球化使全球问题的“多米诺骨牌效应”越来越明显,全球治理已成为必然。俞可平认为,“全球治理反映这样一种观念:各国政府并不完全垄断一切合法的权力。政府之外,社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序,参加经济和社会调节。各国政府不再有垄断指挥和仲裁的政治职能。现在行使这些职能的是多种多样的政府性和非政府性组织、私人企业和社会团体,它们结合在一起构成本国的和国际的某种政治、经济和社会的调节形式。”[6]因此,从全球治理的角度而言,活跃在各个层次的行为者必须共同合作,来实现各自的治理目标。

三 我国政府与NPO建立合作伙伴关系的障碍因素

随着社会的发展与进步,我国政府与NPO合作伙伴关系的建立已经奠定了一定的基础,但是仍然存在着一些不可忽视的障碍因素。

(一)传统体制的桎梏

“中国由长期的专制国家和家国一体的社会结构所形成的历史传统,对国家与社会的关系形成了重要影响,有的只是依附于国家的臣民,而没有强调个体权利和自主性的公民。”[7]在中国目前的环境下,我国的权威单一化还是比较严重,主要体现为政府权威占绝对的主导地位。很多民间社团邀请政府现任官员或者已经退职的前政府官员担任名誉职务,或者邀请他们参加(出席)社团举办的活动,通过这样来显示组织获得了某种程度上的国家权威认可的事实,从而获取社会大众的认可支持。[8]而且,在政府与社会力量对比格局中,政府处于绝对优势地位。中央政府对各地方的了解缺乏足够的信息,政府经常是通过垄断性的规定,单方面决定NPO的生存空间和行动权力,部分政府部门按照自己的意愿来行事,形成操作权威。

(二)法律制度建设滞后

我国的法治建设起步较晚,社会公共事务治理的权威还没有由崇尚人的权威转化到法律制度的权威。我国NPO管理的法律体系存在的问题主要有两个方面:一是立法滞后于NPO发展,目前法律对NPO职能分配、组织人事、利益分配、决策监督等缺乏严格而明确的规定;二是立法的层次和质量不高,有些法律、条例侧重于登记程序,不仅与其他法规衔接性差,而且在具体问题上缺乏可操作性。从现实情况看,许多经过登记,被认为是合法存在的社团从事营利性经营,甚至有些社团还与业务主管单位勾结起来,利用行政权力谋取非法利益;此外,大量不具备登记资格条件的社团,被认为是违法存在的社团,其权威合法性受到质疑,从而导致了NPO公信力缺失的现象。据胡润慈善榜的统计,我国约有一半以上的慈善家的捐赠没有通过慈善机构等非营利机构,而是直接捐向某些慈善项目或者是建立自己的基金。

(三)发展基础薄弱

我国商品经济发展迟缓,缺少市民社会成长的物质前提,资金问题已经成为了制约NPO发展的“瓶颈”,同时也是影响NPO与政府建立合作伙伴关系的因素。NPO本身也希望吸收充足的资金以引进高素质的专业化人才来对其员工或志愿者进行必要的培训与实践它的组织目标,可社会并没有给它创造有利的外部条件,而政府的帮助也是有限的,它丧失了与政府平等合作的砝码。究其原因,主要有四个方面:首先,收取会费是各国社会自治组织的通例,但多数中国人无法接受这一通例;其次,许多人对民办医院、学校、博物馆、特殊教育学校等社会自治组织的正常营业收入不理解,使这些提供公共物品的组织很难收到正常费用;再次,由于各种主客观的原因,国内的各类捐款,特别是在自然人捐赠上,有钱人做得相当不够;最后,由于我国大多数自治组织不了解国外资金来源和使用情况以及沟通不够,使得目前境外捐赠仅占我国自治组织整体运作资金的2%,低于印度、孟加拉、菲律宾以及很多非洲国家使用外资捐赠的水平。[9]

四 我国政府与NPO构建合作伙伴关系的路径

(一)政府维度

现行的机制导致NPO与政府有着太多的联系,政府的一举一动对NPO的生存和发展也会产生影响,因此,政府要从自己做起,创造一个良好的合作环境。

1.完善政府支持体系,促进NPO发展

(1)完善政策法律支持体系

第一,改革现有的登记管理制度。当前我国NPO登记管理体制的特点是门槛高而监管不力。中国可以借鉴日本的模式,即登记机关是有选择性的,不能使用同一标准。另外,对于一些一般性的社会团体则全部由民政部门管理,而取消业务主管单位对其的管理。解除对民间团体的双重管理体制,加强管理的效果。第二,完善有关NPO的税法制度。我国目前关于NPO的税法条例相当的模糊和分散,尚缺乏一套系统可行的税收政策。解决这一问题,首先要在税收法律中将NPO与其他的组织区分开来,突出NPO的特殊性。一是那些以服务社会大众和以社会公共利益作为其组织的最终宗旨的NPO可以给予免税或者减免待遇。二是对于那些服务本组织成员为目的的NPO就不必给予免税待遇,而是根据其利润来源和用途来征所得税并适当给予一定的优惠。

(2)完善资金支持体系

建立政府资金支持体系,可以从以下方面着手:第一,引导公众捐赠。我们可以借助政府的公信力、感召力为NPO获得更多的社会捐赠,还可以发挥高收入阶层或团体的捐赠作用。第二,建立专项资金。政府可以从每年的税收中,抽取一定比例的资金,用于扶持以社区服务和公益事业为宗旨的NPO的发展并建立完善的绩效考核体系。

(3)建立项目支持体系

项目支持体系是指以政府采购制度为基础,把政府的项目通过招标的方式,交给NPO去执行,政府购买NPO的服务。政府通过招标签订承包合同以实现在某一公共服务领域的相互合作。如地方政府运用合同承包的方式直接提供面向公民的服务,如城市垃圾的收集、路面维护、城市的维护等。

2.转变政府职能,理顺两者的关系

政府职能转变与NPO的发展是相互促进、相互协调的,可以说,政府职能转变是NPO赖以生存和发展的社会基础和动力。在处理政府与NPO的关系上,政府要认识到其主要职责是“掌好舵”,而不要既“掌舵”又“划桨”,充当好催化剂和促进者的角色,着力培育公民和 NPO的自治能力,给予 NPO生存和发展的空间,并努力为NPO的发展创造一个良好的外部环境。

(二)NPO维度

1.主动处理好与政府的关系

(1)NPO要做好政府的助手和参谋,主动分忧。NPO可以在一定程度上批评和监督政府,但两者不是相互对抗或相互取代。NPO要做两大类事情:一是政府想做,但暂时还来不急做的事情或是没有精力做的事情;二是政府虽然没有想到要做,但是只要NPO做了,它也不会反对的事情。[10]

(2)NPO要保持自己的独立性。即要克服对政府的依赖思想,制定适合自己的发展战略。NPO要加强与所代表阶层的沟通,增加利益代表性,NPO之间也应该保持联系和良好的沟通。同时,中国的NPO可以借助国际交往来增强其自主性,进而完成由“官方性”向“民间性”的转化[11]。

2.多渠道融资,减少对政府的依赖

(1)引入营销观念,加强与企业的合作。我们可以借鉴国外的成功经验,在法律允许的条件下,利用自己的品牌这一无形资产与企业合作。NPO与企业的合作是个双赢的选择,一方面在宣传自己的同时获得了资金支持,另一方面,企业也可以树立良好的社会形象,增加知名度,提高产品销量。

(2)进行商业投资。第一,在公益性目标的指导下开办有本组织特色的企业。例如,残联协会下就有福利工厂,这些工厂的收入不用于个人的分配而是去帮助更多的残疾人。这样既能减轻政府负担又能解决实际困难;第二,除了建立企业外,还可以在金融市场投资或投资其他有益项目,实现资本的保值增值。

3.加强自身组织建设,提高合作能力

NPO也不是完美的,也存在着“失灵”问题。所以,NPO也必须加强自身的建设,增强公共治理能力,才能成为政府真正的合作伙伴。可从以下几个方面着手:

(1)强化组织使命,规范组织行为。NPO要明确组织的目标和使命,确定组织的服务范围,加强组织成员的责任感和为社会公益事业服务的热情;同时,要以章程的形式规范组织行为,要求组织工作人员依法办事,强化组织内部的激励机制和惩罚机制,做到奖惩分明。

(2)增加财务的透明度,提升社会的公信力。NPO要积极转变观念,强化组织监督机制,接受社会监督,提高组织的服务质量,使自己有能力成为政府的合作者。

(3)健全NPO内部治理机制,提高组织效率。首先要建立民主的管理机制,打破以职位、职能分工的科层体制,建立反应迅速的现代管理体制。比如建立类似于企业的理事会组织,建立民主选举程序,民主决策程序。其次,在理事会建设中应该根据组织活动的性质吸纳专业的人才的加入,为组织的发展储备人才。NPO所需要的人员不仅需要专业的知识外还要有奉献精神,有组织使命感。因此NPO应该形成一套完善的人力资源开发、配置、使用、管理机制。

(三)社会维度

当政府与NPO的互动越来越频繁时,彼此发生问题、冲突、失衡的现象也将越来越多,需要建立一个中介组织来担任“缓冲区”的角色。这个平衡公共管理领域的两大主体的“缓冲区”的最佳选择对象就是社会。

1.社会是两者构建合作伙伴关系的监督者

NPO是社会力量的组织载体,特别是自下而上的NPO来自于社会,其组织的活动宗旨也大多来自于社会的需求。对于政府而言,社会既是政府权力行使的对象,也是政府权力的来源。因此构建政府与NPO的合作伙伴关系,并保障这样的合作伙伴关系的顺利运行,不得不借助社会的力量。从权力的执行与来源的角度来看,社会是监督者,包括两个方面:一是对NPO的运行以及活动的性质进行监督,克服“NPO失灵”。另一方面也要对政府进行监督,尽快转变政府职能,给予NPO更大的活动空间。

2.社会是两者构建合作伙伴关系的评估者

独立的第三方评估制度的建立与实施是两者合作伙伴关系建立的重要保障。在西方,媒体作为一种社会监督方式被评为是继立法、司法、行政之后的“第四大权利”,足见其影响之广,作用之大。借助媒体对政府与NPO信息的披露,引导公众对政府与NPO做出客观的评价,及时纠正两者在职能划分、角色定位等方面的偏差。同时,形成一定的竞争机制,让公众对两者的服务进行评估,从而提高其服务水平,获得更高的社会满意度。

3.社会是两者构建合作伙伴关系的“蓄能池”

NPO的发展离不开社会的支持,否则将成为“无本之木,无源之水”。首先,发展NPO必须要有千千万万个志愿者,并在这些志愿者队伍中培育优秀的人才,因此需要社会为NPO的发展提供人力支持。其次,发展NPO需要资金的支持。NPO发展是社会进步的标志之一,它是以对社会奉献为宗旨的。

五 简要结论

随着市场经济体制的不断完善和市民社会的日趋成熟,现代社会的NPO发展十分迅速,政府必须理顺其与NPO的关系结构,在两者之间建立起合作伙伴关系,只有这样,才能充分发挥NPO在社会治理中的主要作用。根据利益相关者理论,政府在进行决策时要反映其他主体的利益诉求,构建起多种利益主体广泛参与、协商、合作的共同治理模式。因此,政府与NPO之间合作伙伴关系的构建,为这种共同治理模式的建立提供了一种理想的关系范式。

[1] 韩国明,魏丽莉.比较与借鉴:国外政府建构与NPO的合作模式[J].公共行政,2006,(5):17-19.

[2] 王惠.合作伙伴关系在我国公共服务领域中的适用性分析[J].宁夏党校学报,2006,(6):71-73.

[3] 黄子健.良性互动是政府与NPO合作的必然趋势[J].理论前沿,2006,(10):26-27.

[4] [美]迈克尔·麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M].上海:上海三联书店,2000.69-95.

[5] 孙柏瑛.当代地方治理:面向21世纪的挑战[M].北京:中国人民大学出版社,2004.22-23.

[6] 俞可平.治理与治善[M].北京:社会科学文献出版社,2000.241.

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[8] 赵秀梅.中国NGO对政府的策略:一个初步考察[J].开放时代,2004,(6)5-22.

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[10]杨锋华.构建政府权力运作方式的新模式[J].行政论坛,2002,(6):32-33.

[11]沈原,孙五三.“制度的形同质异”与社会团体的发育—— 以中国青基会及其对外交往活动为例[EB/OL].http://cydf.org.cn/gh/conference/speech/paper-c/17.htm.

Future Prospects of the Partnership and Construction of the Relationship Between Our Government and the NPO

LONG Xian-zhong,ZHONG He-ping,GAN Zhu-xia
(Department of Political and Administration,Hunan University,Changsha 410082,China)

In the traditional“rule”concep t,the Government is the only p rovider of public p ruduction,public seruice,social welfare,but the view of the modern"governance"concep t is that the main body of public governance is diverse,and NPO is also the main body of governance.A sound structure of governance requires a reasonable division of labo r,cooperative effo rt of different body of governance to fo rm a healthy partnership.Looking at the developmentof the public sphere of individual countries,the establishment of partnerships has become a consensus among all countries.A t p resent,the rapid rise and globalization of NPO regard as one of the five facto rs of the impact to the future of global development.In our country,it is also a future direction of the development of relations betw een government and the NPO to build a benign interaction between them.Positive interaction between the two can not be separated from the leading role of the Government,but also can not be separated from the full development of NPO and social support.

Government;NPO;cooperation

F123

A

1008—1763(2011)02—0041—05

2010-10-21

国家社会科学基金项目:非政府组织发展与社会和谐治理研究(07BZZ037)

龙献忠(1968—),男,湖南芷江人,湖南大学政治与公共管理学院教授,博士生导师,博士.研究方向:公共管理.