娄底市农村基层社会管理存在的新问题及对策

谭均云，李翠兰

(1.中共娄底市委党校，湖南 娄底 417000；2.娄底职业技术学院 图书馆，湖南 娄底 417000)

娄底市农村基层社会管理存在的新问题及对策

谭均云1，李翠兰2

(1.中共娄底市委党校，湖南 娄底 417000；2.娄底职业技术学院 图书馆，湖南 娄底 417000)

加强和创新农村基层社会管理，是保障农民合法权益，促进社会和谐的基础。娄底农村基层社会管理存在诸多问题，其一是政府在农村基层社会管理中的职责不清、“缺位”和“越位”、管理方式过于简单,其二是农村基层社会管理中社会组织没有形成合力,其三是农村社会管理中管理者素质和法制化程度均较低。我们需要采取如下对策来加以解决：转变政府职能，破解社会管理中的难题，提高农民和农村干部队伍的素质，支持社会组织形成管理合力，建设社会主义精神文明，建立完善的农村社会管理制度。

农村社会管理；问题；原因；对策

加强和创新农村基层社会管理，其根本目的是维护社会秩序，促进社会和谐，保障农民的合法权益，为农村经济与社会发展创造良好的社会环境。为此，我们采取召开座谈会，个别走访、解剖典型等多种形式，对娄底市5个县市区、1个经济开发区具有代表的部分乡镇、部分村党支部书记、村主任、部分派出所、民政干部、信访干部、部分农民进行深入细致的调查，从点到面，对当前农村基层社会管理存在的新问题与主要原因进行归纳和分析，并提出对策建议。

一 农村基层社会管理存在的新问题

在娄底市3 500多个行政村中，除70多个新农村重点建设村外，从总体来看，农村基层社会管理与农村经济与社会发展的新要求仍然不相适应，集中表现在：

(一)政府在农村基层社会管理中的职责不清

长期以来，农村基层的社会管理实行的是条块分割的管理体制，多“条”管理，分“块”负责，政府管理的职责不明，条块分割的农村社会管理体制在计划经济体制下高度集中，管理过死，村民的“自由度”很小，不利于经济和社会的发展。在市场经济体制条件下，又管得过“松”，村民的“自由度”很大，农民的自发性、盲目性和无序性比较普遍，加大了农村社会管理的难度。再加上政府的一些职能部门片面强调本部门的职能和局部利益，有利的尽量插手，无利的尽量甩手，导致农村基层社会管理严重滞后。

(二)政府在农村基层社会管理中“缺位”和“越位”现象严重

政府是为人民服务的政府，各级政府应为农民提供全面的、公平的、有效的社会管理服务。但是，政府在农村基层社会中的“越位”现象也时有发生。如强制征地拆迁、少数基层干部以权谋私、少数社会管理人员乱收费、乱罚款、越权越位办了许多不该办的事，伤害了群众的利益，影响了农民群众对党对政府的感情。另一方面，政府在社会管理中“缺位”现象严重。如农民的合法利益得不到有效保障，社会矛盾得不到及时处理，社会保障得不到有效落实，村里的民主管理、财务公开监管乏力等，以至很多农村出现社会管理缺失现象。

(三)政府在农村基层社会管理方式过于简单

政府在履行社会管理职能的过程中，重管理轻服务，以罚代管，以罚代法、方法简单、行为粗暴、手段单一。如在重点工程(铁路、公路、大型企业)建设中、征地拆迁很少听得进失地农民的合法利益诉求。如在计划生育中，罚款已成为农村社会管理中普遍采用的办法，政府很少通过解决农民面对的现实难题提供有效的服务。农村基层干部在履行社会管理职能的过程中，服务意识淡薄，要么是强迫命令式的，造成干群关系紧张，要么是怕惹麻烦避而不管，造成社会矛盾越积越多，影响社会和谐。

(四)农村基层社会管理中社会组织没有形成合力

我们在调查中发现：社会组织如民兵，妇联、共青团等外围组织现在基本上处于“瘫痪”或“半瘫痪”状态，村民调解委员会、信访组织、村级合作经济组织、农业技术培训组织等组织名义上存在，但实际发挥的作用不大，农民的参与度不高，使得这些组织形同虚设，无法形成农村基层社会管理的合力，直接影响了农村社会管理的服务水平和效果。

(五)农村社会管理中管理者素质较低和法制化程度较低

农村基层社会管理者素质较低是一个较为普遍的现象。我们在调查中了解到，一些农村基层社会管理者法制意识淡薄，在社会管理中并不是依法办理，而是凭自己的意志办事或者根据上级的意见办事，由此引发了一些不该出现的社会矛盾。而且在一些村级组织中，人治色彩非常严重，一些人凭借经济实力、社会势力、宗族势力掌握农村社会管理大权，掌权后更多地是为农村权势团体谋求私利，侵犯村民的经济利益和合法权益，严重地影响了农村正常的社会秩序。同时，一些村民的民主和法制意识比较淡薄，不能也无法捍卫自己对农村社会事务的知情权、参与权、管理权、监督权。因此影响了农村社会的有效治理，激化了农村社会矛盾，不利于农村的社会和谐。

二 农村基层社会管理中存在问题的主要原因

改革开放以来，农村的生产方式由集体经营向家庭联产承包制转变，农村经济体制由计划经济向市场经济转变，农村的社会管理由集中的集体管理向分散的自由管理转变，在这个转变过程中，农村基层社会管理中出现的新问题，其主要原因是：

(一)社会结构本身的缺陷是影响农村社会管理的制度原因

城乡分割的二元结构以现有的户籍制度为核心，形成城乡不同的产业体系，不同的就业制度，不同的教育资源，不同的福利待遇、不同的社会保障和不同的社会管理方式等一系列社会制度体系。不同的社会制度体系要采用不同的管理机制，而目前这种相对应的管理机制尚不健全，再加上群众利益诉求的表达机制、协调机制、交流沟通机制还不顺畅，部分群众感到自己的利益受到了侵害，自己的权益得不到保障，因而产生了对社会、对政府、对基层干部的不满情绪。这种由社会结构本身的缺陷而引发的矛盾越来越多，越来越难处理，这是影响农村社会管理的制度因素。

(二)忽视政治学习和农村基层干部素质不高是影响农村社会管理的主观原因

我们在调查中发现，出于减轻农民负担和财政负担的考虑。对农村基层干部职数的配备实行了严格的限定，从事社会管理的人数较少。更重要的是，一些从事农村基层社会管理的基层干部不注重政治学习，什么科学发展观，社会主义核心价值体系，八荣八耻，必要的法律法规等都不知其所以然，虽然一些村级组织有学习制度，但大部分农村基层干部学习兴趣不浓，要学习也是在集中学习时作一些表面文章，应付式的学习。同时，农村基层干部大多数文化素质不高，所以，当农村社会管理中出现矛盾和疑难问题时，解决矛盾的能力和处理疑难问题的能力都比较差，再加上一些农村基层干部理想信仰不坚定，宗旨意识淡薄，不讲原则讲义气，不讲党性讲交情，不讲法律讲亲疏，影响了社会和谐。更有少数农村基层干部不能廉洁自律，贪污行为严重，引起农民群众的不满，威信扫地，谈不上去管理别人和管好农村的社会事务。

(三)农村文化建设乏力是影响农村社会管理的客观原因

农村文化建设乏力一是表现在农村文化生活的贫乏上。由于农村文化生活的贫乏，再加上一些地方人均耕地少，农村剩余劳动力和闲暇的时间多，许多农民只追求低层次的娱乐刺激，打牌赌博，买六合彩，封建迷信则成了许多农民的文化生活。农村文化建设乏力；二是表现在农村宗族宗教势力的重新抬头上。一些地方以修族谱建祠堂为纽带，把宗族势力集结起来，相当一部分农民把有限的财力用于宗族活动，使得原已贫困状况雪上加霜，这在边远山区落后地区的农村尤为突出。宗族势力的抬头，在换届选举中，宗族宗派势力利用各种不正当、不合法的方式拉票以及操纵选举，致使村里的能人和优秀人才难以脱颖而出，能人和优秀人才选不上，怎能搞好农村基层的社会管理。

(四)价值观不正确是影响农村社会管理的思想原因

随着对外开放的进一步深入和思想文化领域的放开，一部分与社会发展潮流背道而驰的落后的人生观、价值观也不断出现。一些农 村基层干部和农民群众价值观念的畸形或错位也在加剧，功利主义、拜金主义、极端个人主义等不良思想已侵入了一些农村基层干部部分农民群众的心中。功利主义 使一些农村基层干部只做表面文章，工作不扎实，工作方法简单，把党和人民赋予的权力当成私有财产，不是努力去为农民群众服务，而是一门心思去哄上级和应付各种检查。拜金主义使这些人一切向钱看，为了钱可以践踏作人作事的准则。极端个人主义淡化了这些人的集体意识，而集体意识的缺失恰是社会秩序混乱的祸根。所以，价值观的不正确是影响农村社会稳定与和谐的思想根源。

(五)农民本身素质不高是影响农村社会管理的直接原因

严重的问题是在于对农民进行文化教育和思想教育。相对地来说，农民接受文化教育的程度在逐渐提高。但是近30多年来，一些地方不能有效地对农民进行社会主义思想教育、社会主义核心价值体系的教育，集体主义、爱国主义教育，八荣八耻的教育。这些教育的缺失，致使一些农村基层干部和一些农民群众没有树立起社会主义的核心价值观，缺乏判断是非的正确标准，因而极容易产生矛盾和纠纷，增加了农村基层社会管理的难度。

三 加强和创新农村基层社会管理的对策

面对农村基层新的形势和任务，加强和创新新农村基层的社会管理，要从影响和谐稳定和关注民生的基础性问题入手，找准切入点和创新点，去加强和创新农村基层的社会管理。

(一)转变政府职能是加强和创新农村基层社会管理的前提

转变政府职能一是要创新决策机制，对社会管理中出现的重大问题和重要问题，要变传统的“自上而下”决策为“自上而下”与“自下而上”相结合的互动决策；二是要创新执行机制，要把社会管理的目标任务分解到部门、落实到岗位、量化到个人，以责任制推进社会管理各项工作的落实；三是要创新督查机制，建立社会管理工作的信息反馈、情况通报、督查落实等制度，强化重大责任追究制度，着力解决社会管理工作中的不透明、不对接、不公平、不顺畅等问题，强化各级政府在农村社会管理中的责任，从源头上解决政府对农村基层社会管理缺位的问题。

(二)破解社会管理中的难题是加强和创新农村基层社会管理的关键

农村的社会管理牵涉到很多方面，破解农村社会管理中的难题是加强农村基层社会管理的关键点。一是要破解城乡统筹中的难题。要循序渐进地建立城乡平等的就业制度、城乡平等的养老保险制度、城乡平等的医疗制度、城乡平等的最低生活保障制度等，充分保障农村人口享有平等的公民权利待遇、真正实现社会的公正、公平和稳定；二是要破解农村流动人口管理的难题。农村人口的合理流动是实现社会稳定与和谐的基础。但是，农村流动人口管理工作没做好，也会给社会带来不安定的因素。因此，对农村流动人口的管理，农村基层组织要建立完善农村流动人口服务管理机构，实行“一站式”、“全程式”服务，对流动人口统一信息采集，对流动人口的流入地、就业处、居住地经常与当地派出所、业主、房主取得联系，采取以证(身份证、户口本)管人，以业(在哪里就业)管人，以房(居住在哪里)管人，统一提供服务，准确登记流动人口的各类信息查询制度，以方便快捷的人性化服务为载体，构建起流动人口居住，就业、就学、就医、养老等在内的动态式服务平台，在服务中加强对农村流动人口的管理；三是要破解社会治安综合治理的难题。要继续完善人民调解、行政调解、司法调解有机结合的大调解机制，深入开展普法教育、法律援助活动，畅通群众利益诉求渠道和信访渠道，有效排查和调处各类社会矛盾与纠纷，夯实农村社会管理的基础。要注重解决人民群众最关心，最关注的热点难点问题，以及危害人民群众人身安全和财产安全的突出问题，重点加强安全管理，打击危害群众财产安全的违法犯罪分子，保证人民群众的安全。

(三)提高农民和农村干部队伍的素质是加强和创新农村基层社会管理的基础

农民的文化素质、思想素质是提高农村社会管理水平的基础。农村的社会管理从本质上说是对人的管理。因此，要利用各种有效形式，提高农民的文化素质、思想素质，特别是要通过社会主义核心价值体系的教育，八荣八耻的教育，一般法律常识的教育，使村民们知道什么可为，什么不可为，做一个遵纪守法的公民，夯实社会管理的基础。农村干部是农村基层社会管理的主要力量，农村社会管理的状况如何，与农村干部 的素质有着很大的关系。因此，必须加强农村干部队伍的建设，加大农村干部队伍的培育教育力度。一是要利用各种培训形式对农村干部进行文化教育、思想教育， 使其素质不断得到提高；二是要公开、公平、公正地选拔农村的优秀人才充实到农村干部队伍中来，充分发挥这些优秀人才在农村社会管理中的作用；三是要在农村干部队伍的稳定上下功夫，不断完善农村干部的管理机制，选拔机制，保持农村干部队伍的稳定；四是要建立农村干部人身安全机制和养老保险机制，解除农村干部的后顾之忧。

(四)支持社会组织形成管理合力是加强和创新农村基层社会管理的途径

加强和创新农村基层社会管理，除了要继续加强村级党组织和村委会的建设外，政府要把乡镇及站所承担的部门社会管理职能交给农村基层自治组织，如综治维稳信访组织，计划生育服务组织，卫生服务组织，社会保障服务组织，法律服务组织，安全生产组织、民主理财监督组织等，充分发挥其在农村社会管理中的作用(冷水江市梓龙乡杨桥村就是这方面的典型)。政府要大力鼓励和支持农村各类社团，行业组织和社会中介组织的发展，支持它们在化解各类社会矛盾、为群众排忧解难和自主治理村级事务方面和村党支部、村委会共同发挥各自的作用。让这些社会组织在自我组织、自我管理、自我服务、自我监督中和村党支部、村委会形成社会管理的强大合力，多途径多渠道地加强和创新农村基层的社会管理。

(五)建设社会主义精神文明是加强和创新农村基层社会管理的动力

近年来，由于经济结构和社会结构的变化，农民的思想、信仰、道德观念、价值取向发生了重大变化，农村中宗族势力，宗教势力重新抬头。一些不良社会风气也在农村蔓延。因此，加强社会主义精神文明建设显得尤其重要。我们要通过各种途径，各种方式积极宣传社会主义的核心价值观，对广大农民进行爱国主义、集体主义、遵纪守法的教育，重塑广大农民对社会主义的信仰、对共产党的信仰、对政府的信仰、对走中国特色社会主义道路的信仰，并倡导健康文明的生活方式和社会风尚，促进社会主义精神文明的发展。为农村经济社会发展、加强和创新农村基层的社会管理提供永不衰竭的动力和思想保障、政治保障。

(六)建立完善的农村社会管理制度是加强和创新农村社会管理的保障

加强农村基层的社会管理，建立完善的农村社会管理制度是保障。一是建立村民自治制度，保障村民的自治权。要在广大农村普遍推行经村民会议通过的村民自治章程，用章程来规定村干部的选举，村务的公开，村事的民管，不断拓宽农村基层民主政治向纵深发展，让农民群众真正享有知情权、参与权、选择权、管理权和监督权，保障村民的高度自治权；二是健全完善村务公开制度，保障村民的知情权。要建立健全农民群众参与村务管理的咨询制度，坚持村务在公开内容、公开程序、公开机制上下工夫，使村务公开经常化、制度化、规范化、程序化；三是健全民主选举制度，保障村民的选择权。要从法纪上明确，在村委会直选过程中，保证选举的公平、公正。同时，对村委会班子候选人的思想、政治素质、年龄、文化水平、遵纪守法情况和组织领导能力等方面的条件也要作出具体明确的规定；四是健全民主决策制度，保障村民的决策权。要完善村民会议和村民代表会议制度，明确规定哪些属于重大问题需要召开村民会议和村民代表会议讨论决定。要规范村民会议或村民代表会议的议事规则、程序、内容，明确规定，凡涉及本村经济建设和社会发展的重大问题，要由村党支部召集村委会召开联席会议协商研究，提出方案，然后交村民会议或村民代表会议表决，表决通过后交由村委会组织实施；五是完善民主管理的监督机制，保障村民的监督权。要进一步加强村务公开监督小组、村民民主理财小组、村民代表大会和村民大会、村“两委”联席会议制度建设，提高村务活动的透明度，强化对村务公开、财务公开的民主监督，建立并执行村务公开责任追究制度。健全完善各项制度，是加强和创新农村基层社会管理的制度保障。

(责任编校：光明)

NewProblemsandCountermeasuresinMunicipalSocialManagementofLoudiRuralArea

TANJun-yun1,LICui-lan2

(1. Party School of Loudi Municipal Committee of the CPC, Loudi 417000, China; 2. Loudi Vocational and Technical College, Loudi 417000, China)

To strengthen and innovate the municipal social management in rural areas is the basis of protecting peasants’ legitimate rights and promoting social harmony. There are many problems in municipal social management of Loudi rural area, which show: firstly the government responsibility is not clear, “vacancy” and “offside”, and management way is too simple; secondly the social organization of rural social management has not formed resultant force; thirdly rural social management in the quality of managers and legal system degree are lower etc. We need to take the following measures to solve them: to alter the functions of the government; to crack problem in social management; to raise farmer and rural cadre team quality; to support for social organization management ability; to establish and improve the rural social management system.

rural social management; problems; reasons; countermeasures

2011-10-15.

谭均云(1955— )，男，湖南邵阳县人，中共娄底市委党校教授，研究方向：政治经济学； 李翠兰(1958— )，女，湖南新邵人，娄底职业技术学院图书馆教授，研究方向：马克思主义理论。

D422.6

A

1673-0712(2011)06-0023-04