海洋渔业资源恢复法律制度的生态学基础

(中国海洋大学 法政学院,山东 青岛 266100)

面对日益严重的生态退化问题,生态恢复的研究不仅受到自然科学学术界的高度关注,如在恢复生态学和生态恢复技术等方面的研究都有长足的进展,也引起了包括法学在内的社会科学学术界的高度重视,如何通过法律来规范人类恢复生态系统的行为？海洋渔业资源恢复是生态恢复的内容之一,与生态恢复一样,其研究和实践也应用了许多学科的理论,但最主要以生态学理论为基础[1]。从生态学上考虑,海洋渔业资源恢复是对海洋生态系统的一次新的干扰,需要制定科学的、合理的恢复方案,并对方案进行可行性论证后切实付诸实施,所有这些都需要法律制度来保障。我国现行涉及海洋渔业资源恢复的法律制度散见于以《渔业法》为核心的对海洋生物成分进行法律保护的法律体系中,如自然保护区制度,禁渔区、禁渔期、休渔期制度等。这些法律制度强调了对海洋渔业资源的管理,“头痛医头、脚痛医脚”地对局部海域、特定时段的海洋渔业资源、某种特定的海洋生物等进行恢复,在某种程度上遏制、减缓了海洋渔业资源被破坏和某些特殊海洋生物灭绝的过程,但并不代表海洋渔业资源的整体恢复,因而未做到恢复海洋渔业资源和生物多样性,彻底扭转海洋渔业资源衰竭、海洋生物多样性下降的趋势。可以说,现行法律制度不足以恢复不断衰竭的海洋渔业资源,需要设计专门的海洋渔业资源恢复法律制度,将海洋渔业资源恢复的科学研究、管理活动、恢复行为纳入统一的法制轨道。基于上述认识,本文将生态学与法学结合起来探讨海洋渔业资源恢复法律制度的生态学基础,包括将生态规律、生态恢复模式等生态学理论运用于海洋渔业资源恢复法律制度,并在制度设计中选择生态效益的视角来分析制度具有的恢复海洋渔业资源、维持海洋生态平衡、获取良好生态效益的内在动力。

1 遵循生态规律

遵循生态规律是生态学理论的基本要求,作为制定生态法律的理论基础,在海洋渔业资源恢复法律制度的立法、执法、司法中,应当充分考虑尊重和体现生态规律。设计海洋渔业资源恢复法律制度主要涉及以下6个方面的生态规律:(1)物物相关律。物物相关律揭示了海洋渔业资源恢复中涉及的各种生物和非生物因子之间具有错综复杂的联系,改变一个因子必然影响其他。在海洋渔业资源恢复法律制度设计中,我们不能“头痛医头、脚痛医脚”地针对某种生物或某个非生物因子进行立法,而需要在立法中对海洋渔业资源恢复所涉及的各个因子的影响权衡利弊、统筹兼顾。(2)相生相克律。相生相克律揭示了海洋渔业资源恢复中每种生物互相依赖、彼此制约、协同进化。遵循相生相克律,我们设计的海洋渔业资源恢复法律制度在对目标渔业生物的恢复时需要考虑到其与其他生物的关系,防止海洋生物多样性减少。(3)能流物复律。能流物复律揭示了海洋渔业生态系统中的物质在系统中反复循环,其中有些物质还通过食物链(网)在海洋渔业生物中富集。通过设计海洋渔业资源恢复法律制度,控制一些污染物质、特别是有毒物质通过物质循环在海洋渔业生物中的富集过程。(4)负载定额律。负载定额律揭示了海洋渔业生物的生产力有一定的上限,对任何外来干扰都有一定的忍受极限。遵循负载定额律设计海洋渔业资源恢复法律制度,我们需要把握恢复阈值、控制海洋渔业资源的开发总量,在总量控制和恢复阈值下通过许可证制度来分配海洋渔业资源恢复法律关系主体的权利、义务、责任。(5)协调稳定律。协调稳定律揭示了海洋渔业生态系统稳定的机制主要决定于结构功能的协调、物质输出和输入的平衡,正常的海洋渔业生态系统是渔业生物与自然环境取得平衡的自我维持系统,各种组分按照一定规律发展变化并在某一平衡位置作一定范围的波动,从而达到一种动态平衡状态。遵循协调稳定律设计的海洋渔业资源恢复法律制度需要建立结构并不一定复杂、但具备恢复海洋渔业生物多样性、稳定性和生产力的结构和功能稳定平衡的海洋渔业生态系统。(6)时空有宜律。时空有宜律揭示了任何海域均有独特的海洋渔业资源,并随时间而变。在海洋渔业资源恢复法律制度设计中,我们需要针对特定时间和地点的海洋渔业资源的开发与恢复,在执法程序上以时空为起点做到因海制宜、因时制定海洋渔业资源开发、恢复对策,并根据出现的新情况做出适当的调整。

2 选择过程导向的海洋渔业资源恢复模式

任何法律制度都有其目的性,海洋渔业资源恢复法律制度也不例外,这是海洋渔业资源恢复目标在法律上的体现。

自我设计理论认为,只要有足够的时间,随着时间的进程,退化生态系统将根据环境条件合理地组织自己并会最终改变其组分[1]。如果按照这种理论来引导海洋渔业资源恢复,在有充分时间保证下,海洋渔业生物最终可能恢复到退化前的海洋生态系统状态,理想的恢复目标就是海洋生态系统平衡状态下的渔业生物最大生产力。现行的海洋自然保护区制度可以实现这一目标,其目的就是恢复自然状态下的海洋生态系统及其生物成分的最大生产力,包括海洋渔业生物。

人为设计理论[1]认为,通过工程方法和植物重建可直接恢复退化生态系统,但恢复的类型可能是多样的。此种理论指导下,我们强调对海洋渔业资源恢复的人为干扰,利用海洋渔业资源恢复的科技成果,通过工程方法(如投放人工鱼礁)和渔业生物重建(如渔业生物增殖放流)快速恢复海洋渔业生态系统。由于恢复的类型多样,海洋生态系统生物成分重组,理想的恢复目标是多方面、多层次的相对最大的海洋渔业生物生产力。海洋自然保护区制度显然不能实现这种目标,我们设计的海洋渔业资源恢复法律制度就需要强调技术法律制度的作用,通过物理、化学、生物等技术手段,控制海洋渔业资源恢复过程和发展方向,恢复或重建具有不同生产功能的海洋渔业生态系统。

在恢复生态学研究领域,生态恢复模式被分为目标导向的恢复模式和过程导向的恢复模式。1992年,美国国家研究协会(National Research Council,NRC)将目标导向的恢复定义为一个系统向接近未干扰的自然状态的回归[2]。目标导向的恢复重视了将退化生态系统恢复到一个自我维持和持久的生态系统。自我设计理论下的海洋渔业资源恢复就是这种模式的恢复。有学者指出,一个生态系统在受到损害之后,对其进行恢复是保证生态系统不崩溃的一种重要手段,但是,从其过程而言,恢复生态系统更是一种改进和构建的过程。而生态的恢复仅仅是一种结果,是一种动态的结果[3]。过程导向的恢复是指修复人类的损害,形成原始生态系统的多样性和动态的过程[2]。过程导向的恢复不强调必须复制干扰前的生态系统状态,而强调采取必需行动保证自然生态状态的回归,包含了目标导向的生态系统功能和整体性的恢复,实现人与自然协调发展。在海洋渔业资源恢复过程中,过程导向的恢复模式有利于我们将生态原则与人类社会系统融合起来,修复人类对海洋生态系统多样性和动态的损害过程。

过程导向的恢复有效地避免了目标导向的恢复所面临的核心问题,即应该用什么样的参照框架来建立未干扰前的海洋渔业生物生产力这一目标状态？没有详细的海洋生态学记录,人们很难发现一个真正的未干扰的海洋生态系统。海洋自然保护区这种目标导向的恢复模式也仅适合于需要严格保护,彻底恢复海洋生态系统原貌的少数海域。在大多数既要开发又要恢复的海域,选择过程导向的恢复模式能有效地避免目标导向恢复模式要求恢复到未受干扰前的海洋渔业生物生产力目标给海洋渔业资源恢复目标设计带来的困难。如有学者研究了胶州湾海洋生态系统恢复后认为:将海洋生态系统恢复到原来平衡点是不现实也是不科学的,宏观控制的目标是限制捕捞与治理水质污染,治理的方法是利用水域生态系统恢复力高的特点进行治理,为达到持续利用生物资源、限制捕捞量,增殖放流措施是必不可少的手段[4]。人为设计理论下的海洋渔业资源恢复就是过程导向的恢复模式。

选择过程导向的恢复模式,我们在海洋渔业资源恢复法律制度设计中将近期的渔业资源开发、恢复同远期的渔业生物恢复有机地结合起来,实现人与海洋协调发展。在具体海域的各种渔业生物恢复中,采取多样性的恢复方法,做到在恢复中开发,在开发中恢复。如秦皇岛市文昌鱼保护海域,主要集中在新开河口以南、滦河口以北-5～-15 m等深浅海区,主要措施是限制资源开发活动,治理沿河污染源;鱼虾、蟹类幼稚仔增殖保护海域,保护范围为-10～-15 m等深海域,主要对策是延长休渔期、在渔业资源可利用量范围内控制渔业资源捕捞量[5]。

过程导向的恢复模式在海洋渔业资源恢复实践中也是可行的选择。有学者总结的“象山模式”就是对过程导向的恢复模式在海洋渔业资源恢复实践中应用的很好诠释[6]。“象山模式”以规划来协调海洋渔业资源开发与恢复的矛盾,通过全民参与伏季禁渔、增殖放流、投放人工鱼礁等渔业资源恢复过程,并在政府机关监督、监测、严格执法等管理下推动象山县海洋渔业资源的恢复。山东省对海洋渔业资源的恢复也体现了过程导向恢复模式的理念,坚持修复渔业资源整体性与有限目标相统一,坚持渔业资源修复与经济发展相协调,坚持统筹规划、循序渐进安排,坚持政府主导和社会共同参与。在渔业资源恢复过程中通过制定《山东省渔业资源修复功能区划与规划》,将山东省的渔区具体划分成若干渔业资源修复功能区,充分发挥各功能区的特点和优势,最大限度提高渔业资源修复综合效益。在渔业资源修复管理中投入大量的人力、物力和财力,落实各级管理经费,以充分调动各地的工作积极性,进一步提高渔业资源修复质量和效果[7]。

3 注重海洋渔业资源恢复法律制度的生态效益

李少伟先生在论及法制现代化实现的内在动力时引用了美国法学家马丁·P·戈尔丁的一段话:“法律设置了以某种方式行为或不行为的义务。那么我们应当如何理解法律义务——它仅仅是个强力问题吗？——到底能否证明不守法的不当性”[8]。以此考查海洋渔业资源恢复法律制度的内在动力,我们不难发现其设置的众多恢复海洋渔业资源的义务的存在和起作用不仅仅是个强力问题。如果证明不守法是正当的,即使法律具有强制执行力,也难以有效遏制不守法群体的发展,人们也就很难认同和遵守这种法律义务了,义务不能被有效履行,说明实现海洋渔业资源恢复法律制度的内在动力不足。反之,如果证明不守法是不正当的,恢复海洋渔业资源的义务具有科学性、可行性和有效性,具备持续增益于守法群体的内在动力,人们守法的主动性就会提高。本文从生态效益角度分析海洋渔业资源恢复法律制度的内在动力,指出了3个分析方向。

3.1 资源分配

受生态规律支配,海洋生态系统提供渔业资源的能力存在一个极限边界,海洋渔业资源衰竭就是人类活动超越极限边界所致,从而难以给人们提供稳定持久的渔业资源。我们设计海洋渔业资源恢复法律制度来恢复海洋渔业资源,寻求良好的生态效益,最根本的做法就是限制人类开发海洋的活动。不论是在海洋渔业资源恢复中开发或是在开发中恢复均是要促使人们将开发活动控制在所恢复的渔业资源生产能力极限边界内,在极限边界内、在人群之间公平分配海洋渔业资源,通过法律来平衡各方的利益,维持海洋生态平衡。

在我国现行涉及海洋渔业资源的法律制度中,根据《渔业法》的总量控制制度,要求确定海洋渔业资源可再生产总量,在此范围内确定可捕捞的渔业资源总量。这一制度设计有利于逐渐恢复我国海洋渔业资源数量、质量和再生产能力以期获得良好的生态效益。我国《渔业法》又设计了捕捞许可证制度来分配可捕捞的渔业资源总量,然而该制度所许可的是渔民的捕捞能力,具体表现为对捕捞船舶及其功率进行许可证管理,期望通过控制捕捞能力来控制渔业资源捕捞量。在实践中,由于海洋渔政管理部门无权管理捕捞船舶所安装的发动机的生产、检测、运营等过程,导致一些捕捞船舶的实际功率与申请捕捞许可的功率不符,实际捕捞能力远远大于许可捕捞能力,实际捕捞的海洋渔业资源量大于可捕捞渔业资源总量,海洋渔业资源衰竭就在所难免。这样的法律制度引导渔业活动带来的生态效益差,海洋渔业资源不是恢复,而是进一步衰竭,海洋生态系统退化。在海洋渔业资源恢复法律制度设计中为了获取良好的生态效益,就必须对现行捕捞许可证制度进行修改完善,按照可捕捞的渔业资源总量来分配渔业资源,许可管理的是可捕捞的海洋渔业资源种类和数量。

我们分配的海洋渔业资源总量是有限的,每个渔民参与资源分配而获得的开发资源的权利都是受限制的。在分配公平的情况下,每个渔民对取得的权利相对满意,各方利益相对平衡,渔民的守法积极性相对较高。可以说通过资源分配来保障海洋渔业资源再生产能力极限边界,逐渐恢复渔业资源,获得良好生态效益是可行的和有效的。在海洋渔业资源恢复法律制度中做到资源分配公平,我们需要重视 3个方面,一是考虑到海域是渔民赖以生活的基本条件,在海洋渔业资源许可管理中如果对所有申请者一视同仁就是不公平的。许可的先后顺序应作这样的安排:海域所在地的乡镇专业渔民,兼业渔民,集体经济组织,海域所在地县(市)专业渔民,兼业渔民,其他经济组织,海域所在地乡镇非渔业从业人员,海域所在地县(市)非渔业从业人员,其他人员或经济组织。二是针对普遍存在的许可证异地办证现象[9],完善海洋渔业资源许可管理程序,强化许可证的统一管理。三是在资源分配中强调严格执法守法,加重执法不公正、不守法的法律责任。

3.2 生态控制

海洋渔业资源恢复法律制度的法律规范,特别是技术法律规范,引导人们运用海洋生态技术改造海洋渔业生产方式,实施恢复海洋渔业资源的正确行为,这就是一种生态控制。如我国《渔业法》关于海水养殖的一系列规定要求科学确定养殖密度,合理投饵、施肥、使用药物,不得使用含有毒有害物质的饵料、饲料,加强对养殖生产的技术指导等。这些法律规范引导人们科学养殖,在获取经济收益的同时防止海洋渔业生态环境污染,控制海洋生态环境质量,获取良好生态效益。

科学技术在海洋渔业资源恢复法律制度中的规范化运用是制度科学性的有效保证,我们需要不断总结海洋生态技术(包括恢复渔业资源的物理、化学、生物等技术)在海洋渔业资源恢复中的运用效果,及时将那些应用成熟的技术纳入法律,上升为海洋渔业资源恢复技术法律规范。其中经过标准化法律程序制定的海洋渔业资源可捕捞标准、捕捞鱼具标准等技术法律规范给人类对海洋渔业资源的影响活动划定了明确的边界,如使用网眼小于捕捞鱼具网眼大小标准的捕捞鱼具进行捕捞活动都是法律禁止的,从而更有效地恢复海洋渔业资源再生产能力。

在海洋渔业资源恢复法律制度实施过程中,海洋监测监视技术法律规范对我们获取海洋渔业资源数量和质量变化、海洋生态环境变化、海洋生态平衡状态等信息起到规范化的作用,也赋予了发布信息所具有的法律效力。对海洋渔业资源恢复进行监测监视成为生态控制的重要环节。有学者曾主张根据我国“涉海”管理机构的设置,划分为国家级、省级、地市级、县级等4个层次的监测机构,组成对所辖海域的监测网络[10]。在常规监测监视的基础上仍需要考虑规范化地应用遥感(RS)和地理信息系统(GIS)等先进技术来监测海洋渔业资源恢复过程,从而更有效地控制海洋生态变化。

监督权在海洋渔业资源恢复法律制度的生态控制中的作用不容忽视。根据我国《宪法》、《海洋环境保护法》、《渔业法》等法律规定,海洋渔业生态法律关系的所有主体都享有监督权,监督海洋渔业资源恢复中的各种行为。(1)海洋行政主管部门的监督权相对比较完善、具体,在生态控制中具有举足轻重的地位。如上级行政主管部门对下级行政主管部门是否严格执法的监督有利于督促其在海洋渔业资源分配、监测监视、查处违法行为等执法过程中切实做到依法恢复海洋渔业资源。行政主管部门加强监督有利于强化海洋开发者的守法行为,也有利于及时发现违法行为,通过打击违法者,追究其法律责任,从而保证海洋渔业资源恢复法律制度的正确实施。(2)海洋开发者和公众的监督权多为一般性的法律规定,即:海洋开发者,其他任何组织和个人均有权监督海洋行政主管部门、单位和个人恢复海洋渔业资源的行为,对违法行为有检举、揭发、向有关部门反映或提建议等的权利。(3)科研机构也只是享有这种一般性的监督权,是不够的。海洋渔业资源恢复技术的研发、运用是保证海洋渔业资源恢复法律制度是否具有科学性的重要因素,相关的科研机构应该对恢复海洋渔业资源的研究成果及其推广应用享有跟踪监督的权利。

3.3 争端解决

围绕海洋渔业资源恢复中的利益,各方参与者之间存在着各式各样的争端。分析海洋渔业资源恢复法律制度是否能通过司法程序解决争端,恢复渔业资源、维持海洋生态平衡也成为海洋渔业资源恢复法律制度的生态效益分析的组成部分之一。

现行的环境侵权制度给补偿可量度的财产损失提供了民事救济的途径,环境犯罪制度为打击严重破坏海洋渔业资源的犯罪提供了刑事诉讼的途径。当海洋渔业资源遭受破坏时,通过上述途径解决争端,罪犯伏法了,受害人部分可量度的损失得到了补偿,对海洋渔业资源的破坏也许停止了,但恢复并未进行,被破坏的海洋渔业生态系统却未能得到有效救济。这样的争端解决模式难以有效遏制海洋渔业生态系统退化、渔业资源衰竭的趋势。

在海洋渔业资源恢复法律制度中设计的争端解决机制应该具有恢复渔业资源、维持海洋生态平衡的动力。我们认为可以这样设计:(1)完善现行环保行政诉讼制度,在相关法律法规中有必要增加规定:“公民对环境保护监督机关对环保相对人做出的处罚决定不服的,可以向人民法院提起诉讼”[11]。从而使海洋行政诉讼不仅由接受行政处罚的相对人(这些人往往是导致海洋渔业资源衰竭的人)提起,也由直接受害的第三人(在一定范围内不特定的因海洋渔业资源衰竭而受害的人)提起。同时,对这些受害人的起诉资格也应放宽。(2)在相关法律法规中规定公民诉讼制度。公民、科研机构、各种社会团体以及其他组织向行政管理机构申请恢复海洋渔业资源,处理海洋生态平衡被破坏引起的权益冲突,行政管理机构如果未依照法律规定履行义务,他们依法可向法院提起行政诉讼。公民诉讼制度的建立还能督促行政管理机构积极履行其职责,从而有效地防止破坏海洋渔业资源的行为发生,提高恢复海洋渔业资源的效率。(3)在相关法律法规中规定海洋生态环境监督诉讼制度。公民、科研机构、各种社会团体以及其他组织如果认为海洋行政管理机构在具体审批某些项目时,由于审批不当,有可能引起海洋渔业资源和渔业生态环境遭受破坏而退化的,都可向法院提起行政诉讼,要求主管部门不予审批。公民、科研机构、各种社会团体以及其他组织发现他人行为有可能引起、正在引起或已经造成海洋渔业资源衰竭、海洋渔业生态环境污染和海洋生态系统退化的,也可向法院提起诉讼,要求其停止侵害、恢复被破坏的海洋渔业资源和海洋生态系统。(4)建立简易的海洋生态环境纠纷处理制度。在海洋行政管理机构内设立仲裁制度,处理大量分散的、琐碎的海洋渔业资源纠纷是必要的和可行的,是一种市场化的好办法。

4 结论

海洋渔业资源恢复需要生态学关于生态规律、生态恢复模式、生态恢复技术等领域的研究成果做为科学支撑,也需要法学对科学研究、管理活动、恢复行为等过程的法律规范做为法律保障。科学的、有效的海洋渔业资源恢复法律制度正是同时满足这两方面需要的法律制度,从而将遵循生态规律、选择过程导向的恢复模式、利用生态恢复技术等引入海洋渔业资源恢复法律制度,强调了恢复海洋渔业资源的技术法律手段。与此同时,注重生态效益的研究视角,从资源分配、生态控制、争端解决三个方向探讨海洋渔业资源恢复法律制度的生态效益,较之主要从经济效益和社会效益角度分析法律制度更具有理论和现实意义。

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