“省直管县”财政体制改革配套措施研究

袁其谦

(娄底职业技术学院，湖南 娄底 417000)

“省直管县”财政体制改革配套措施研究

袁其谦

(娄底职业技术学院，湖南 娄底 417000)

“省直管县”是近年来我国财政管理体制中最受关注的改革模式，也是国家“十一五”规划的重点目标之一。推进省直接管理县财政改革的核心就是要完善与之相适应的配套政策体系。其重点在于进一步完善转移支付制度、科学划分地方政府间财力、积极推进参与式预算制度、加快财经工程建设、加强项目问责和绩效评估、改变相应人事制度。

省直管县；财政体制改革；措施

“省直管县”财政改革是我国加快地方政府机构改革、扩大县域发展自主权和提高县乡财政保障能力的一项重要举措。目前，我国在进一步深化“省直管县”改革的过程中，既面临着现行行政管理体制的约束，也面临着政府间事权和财权划分的问题，同时对转移支付制度也提出了更高的要求。从我国“省直管县”的实践来看， “省直管县”改革比较成功的省份往往也是配套财税政策实行比较成功的省份[1]。因此，要有效推进“省直管县”财政体制改革，就必须进一步完善与之相适应的配套政策体系。

1 完善转移支付制度

要在合理界定各级政府间事权，建立财力和事权相对应的分税制财政体制的基础上，完善现行转移支付制度。

1.1规范转移支付形式，调整转移支付结构

归并现行种类繁多的一般性转移支付，将税收返还、增量返还、体制补助、结算补助等转移支付形式向过渡期转移支付逐步靠拢并逐步减少，加大过渡期转移支付的力度，并最终向规范化的一般性转移支付靠拢。同时，加大一般性转移支付规模，使其成为转移支付的主体。清理整顿现行各种专项拨款，将其逐步规范为“整块拨款”和“配套拨款”，最终形成规范的专项补助。

1.2规范转移支付资金分配方法，用“因素法”替代“基数法”

借鉴国际经验，完善中国转移支付制度的一项重要步骤就是采用“因素法”，以科学的公式来确定转移支付的规模和数量，使转移支付能够产生公平和均等化的效果。

采用公式化分配资金是转移支付资金分配方法规范化的重要标志。为此，必须不断改进过渡期转移支付办法中标准收入和标准支出的测算方法，完善激励机制。对于专项转移支付的分配，应根据不同情况，选择相关客观因素，设计数学模型进行分配。

1.3推进省以下转移支付制度建设

省以下转移支付制度的设计，应在考虑本地实际情况的基础上，尽量与中央对地方的转移支付制度相协调。各地应以中央对地方转移支付制度为蓝本，结合本地实际，建立起规范的省以下转移支付制度。在省以下转移支付制度的建设过程中，中央政府有必要确定一个基本原则，这一原则可涉及转移支付模式、支出标准、支出核定因素等，各省级政府可根据中央的规定确定具体实施细则[2]。

另外，还要进一步完善转移支付制度的监督机制，确保资金使用效益的最大化；推进转移支付制度法制化建设，确保规范化的转移支付制度建设有法可依。

2 科学划分地方政府间财力

在合理划分地方各级政府间职能的基础上，遵循财力与事权相对等的原则，根据各税种的特点，采用按税种划分收入的规范办法，来确定省以下各级政府间税收收入的划分，使各级政府都能拥有稳定的财源。从规范省以下分税制的角度出发，省以下分税制改革应在中央统一领导下进行，由中央确定省以下分税制的基本原则，以保证省以下分税制体制的规范、统一。但中央统一领导并不等于是实行“一刀切”，应根据各地的实际情况，在中央统一领导的基础上，给予地方一定的自主权，使得省以下分税制改革在保证规范的同时，又能符合各地的实际情况。

2.1合理划分税种，构建科学的地方税体系

把现行税制中收入比重较大，又适合于地方管理的税种划归地方税，以提高地方税的规模。如何设计地方税收的增长机制，主要取决于税源选择。为了保证地方税具有内在增长机制，应将那些适合地方管理且税源稳定、具有较大增长后劲的税种划归地方，使地方税收成为供给地方财政需要的主渠道。

依据中国的实际国情，初步设计中国地方政府间税收划分如下：省级财政收入主要包括营业税等涉及社会结构调整的税种；市县财政收入主要包括城市维护建设税、车船使用税、印花税、土地增值税等流动性低、信息要求细、适宜由基层掌握的税种以及其他较小税种。待开征财产税后，应将财产税也划入市县财政收入。

另外，为了实现地区间财力的合理分配，保障上级政府政策的有效实施，在中国的分税制中，还应当保留一定数量的共享税。但是，应该改革税收共享办法，实行同源课税的共享方式，即各级政府针对同一个税基分别按不同的税率征收各自的税收。同源课税的最大优点就在于，可以使各级财政收入都能够随着经济的发展而自动稳定地增长，各级财政收入具有高度的可预见性。而且这种共享办法也有利于税权在中央和地方政府间的划分。随着财产税的开征以及同源课税共享办法的实行，各级政府都能够拥有自己的主体税种成为了可能，为建立科学的地方税体系奠定了基础[3]。

2.2推进地方税制改革，合理确定地方各级政府的主体税种

2.2.1开征财产税

财产税可以形成稳定的税源，“跑得了和尚跑不了庙”，是最适合划归基层政府的税种。只要地方政府一心一意优化投资环境，自己地界上的不动产就会不断升值，每隔几年就重新评估一次税基，随着投资环境的改善地方政府的财源就会不断扩大，这样地方政府职能的重点正好与其所培养的财源相吻合，顺应了政府职能和财政职能调整的导向。

2.2.2 合理确定地方各级财政的主体税种

营业税不仅可以为省级财政提供稳定的收入，而且具有覆盖面广、反馈快等特点，还可以发挥调控经济的作用。因此，可以营业税作为省级财政的主体税种。不动产具有非流动性，对其征税的经济影响范围较小，即使存在一定的税率差别也不会改变不动产的地区配置。随着市场经济的发展，财产税会逐渐成为地方政府的一个支柱性重要税源。因此，县级财政应以财产税作为自己的主体税种。

2.3在中央和地方政府间合理划分税权

在科学划分地方各级政府收支范围的基础上，应当赋予地方政府一定的税权尤其是本级主体税种的税权，以调动其组织收入的积极性，这也符合因地制宜的原则。根据国际经验，地方政府势必应该具有必要的税种选择权、税率和税基调整权，甚至一定条件下的设税权。但值得注意的是，在中国的税收分权改革中，应当十分重视加强中央的宏观调控。对于地方决定立法开征的新税，中央应保有建议权或指导权，乃至最终的否决权。因此，中国的税权划分应是“中央集权为主、地方分权为辅”的模式[4]。

初步设计，中国地方税的管理权限应为：对于全国统一开征、税基不易在地区间移动，且对宏观经济影响较小的地方税，由中央负责统一立法，其他权限可以赋予地方。如房地产税，车船税等；对于全国统一开征、对宏观经济影响较大的地方税，其基本法规和实施办法由中央负责制定，而部分政策调整权和征收管理权可以下放给地方。如营业税等；对于不在全国统一开征、税源零星分散、具有明显地域特征的地方税，地方应拥有对其的立法权、政策解释权和征收管理权。同时，地方还应拥有结合当地经济资源优势和社会发展状况立法开征新税的权利。

2.4财力划分法制化

需要明确的是科学划分地方各级政府间的财力只是一个方面，最重要的还是要将这种划分制度化、法制化。与此同时，各级政府间财力的调整也需要通过法律的程序加以规范，而不能再依据行政上的权力随意改变，以保障各级政府都能独立地行使其职权，从根本上理顺地方各级政府间的财政关系，消除基层财政困难的制度因素[5]。

3 积极推进参与式预算制度

“省直管县”作为一种保障基层公共服务能力的财政体制，它的根本目标是更好地提供与国计民生密切相关的公共服务，促进经济社会全面协调可持续发展。因此，只有当财政的“省直管县”有助于公共服务能力增强时，改革才能持续。根据世界各国的发展经验，笔者认为参与式预算将是中国公共财政发展的方向，是“省直管县”财政体制改革的延伸。

3.1扩大公众参与的范围，推动地方治理的民主化

“参与式预算”作为公民参与的方式，首先是政府的财政决策置于公民的监督之下，并由公民自下而上决定财政资源的分配，从而大大扩展了公民民主参与及政治民主的广度和深度。也正因如此，不少人将参与式预算视为“参与式民主”的重要的实践形式。

3.2加强对政府财政的监控，有利于抑制和消除腐败

“参与式预算”使长期处于“暗箱操作”中政府财政预决算公开化，不仅增强了公众对政府事务及其行为的了解，也大大强化了对政府及官员行为的监督。“参与式预算”已经成为抑制和消除以权谋私和形形色色的经济腐败的重要方式。

3.3促进财政资源及公共服务分配的公平性

实行“参与式预算”的动机之一就是消除非均衡性的财政资源分配，实现公共服务和产品的公平性分配。从实践来看，公民的直接参与尤其是妇女和低收入阶层参与财政预算的讨论，为这些社会弱势群体影响公共投资的方向和社区规划提供了条件和机会。“参与式预算”也因此被一些学者看成是实现社会公平和公正及“财富再分配的强有力的工具”。

4 推进金财工程建设

“金财工程”作为财政科学化、精细化管理的重要技术支撑，对于节约财政运行成本、提高管理效率、推行“阳光财政、法制财政、绩效财政”具有十分重要的意义。特别是随着“省直管县”财政改革的全面实施，省级财政管理幅度的扩大、管理半径的延长、管理难度的加大，加快“金财工程”建设，显得尤为迫切和紧要。加快金财工程建设要注意以下三个方面。

4.1明确金财工程建设的总方向

金财工程建设的总方向，是要建立统一的管理“语言”和“文字”，形成统一的管理“度量衡”，建立一套全面、实用、安全、可靠的集团型管理系统，实现物流、资金流和信息流的融合与统一，为管理决策提供支持和依据，从整体上提升财政管理水平。通过打造一体化管理网络系统，建立一种新的工作模式和数据平台，实现多任务、多组织的数据和资源共享，将省、市、县级财政管理从“金字塔”改造成为“一张网”。

4.2加快公共基础建设

首先就是应用支撑平台建设。应用支撑平台是对各核心业务系统公共数据的高度集中和有效集成，由若干通用业务组件和技术组件构成，是构建核心业务一体化管理大系统的基础，是实现本级系统集成及上下级系统衔接和联动的保障。应用支撑平台由财政部统一组织开发、完善、升级及扩展。其次就是统一基础标准。统一业务规范和技术标准，是财政信息化及金财工程建设能否进一步向纵深推进、实现一体化的关键。各级财政部门要从财政改革与管理的大局出发，在财政信息化及金财工程建设中，秉持创新理念，优化业务规范，制订技术标准，确保财政信息化及金财工程发挥整体效用。加快《财政业务基础数据规范》(财政部已统一制订，以下简称《数据规范》)的应用工作。

4.3完善财政核心应用系统

首先加强预算编制系统建设。要紧密配合政府收支分类改革，抓紧完善按部门分类、功能分类、经济分类三维定位的部门预算编制体系，在县级以上财政部门建立起全网络化预算编制架构，促进实现全省预算汇编的自动生成。其次就是加强预算执行系统建设。市级要进一步推进国库集中支付、公务卡、财政专户管理、财税库银税收收入电子缴库、工资统一发放、非税收入收缴管理、政府采购管理、债务管理等系统的建设，以及向县市区推广。 再次就是加强决策支持系统建设。配合进一步深化行政事业单位国有资产管理改革，建立全省资产管理基础数据库，实现资产全面信息化管理；积极推进财政经济数据库建设，搞好财政业务数据开发与综合利用；推进与收入征收部门的财税库联网建设工作，建立一般预算收入数据库及动态管理机制，实时掌握收入进度情况；推进财政经济景气预测分析系统建设，加强政府投资项目信息化管理，在整合财政部门内部各种数据资源，广泛搜集和分析宏观经济数据，并与金财工程实现有效对接的基础上，加强相关模型的研制开发，为预算编制和财政政策调整提供决策依据。最后就是加强行政管理信息系统建设。行政管理信息化是各级财政机关政务处理的信息化，与金财工程共同构成财政工作信息化的整体。各级财政部门要加强组织协调，做好需求分析，抓紧建设行政管理信息化系统，实现互联互通、信息共享。要尽早实现公文流转基本无纸化，提高办公效率，强化档案管理，方便财政信息利用，提高机关政务处理的信息化程度[6]。

5 加强项目问责和绩效评估

“省直管县”财政改革实施后，县市政府和部门向省里争项目、要资金的呼声必然高涨。为规范县级政府的投资行为，加强财政资金项目的立项审批和监督管理，防止项目虚报、重复建设和资金挤占挪用现象，确保资金使用效益，必须尽快探索完善项目论证体系、责任制度、监管体制、考评机制，以防止可能会出现的行为偏差，带来事与愿违的负面效应。一是科学论证体系。财政投资项目的论证必须科学化、规范化和制度化。首先，必须制度化。只有在相关法律制度的保障下，论证的过程和结果才有权威性，论证结果才能得到现实的应用，否则，论证工作的开展只会流于形式。其次，要有严格的实施程序。从财政投资项目前期调查、资源清查，到可行性论证等都必须要有严格的程序制约，在项目论证过程中要遵循科学性、合理性、经济性、生态性与社会性。再次，财政投资项目要体现民生意愿。胡锦涛总书记在十七届五中全会报告中提出“包容性增长”，体现民生是其核心内容之一。财政投资项目不能作为政府的政绩工程项目，而应该体现民生，重点用于缩减城乡差距、解决民生突出问题。二是绩效考评机制。科学、合理的绩效考评指标体系是保证项目考评制度顺利、有效进行的前提。而目前我国财政项目绩效考评普遍存在内容不科学、不完整、指标体系不健全的问题，且财政绩效考评指标体系大多是平面化的简单设计，按定量指标和定性指标分类，或者按基本指标和评议指标分类，很少进行层次化的分类。在技术上的这种缺陷，致使财政考评指标体系难以科学、全面、合理地反映财政支出的整个过程、对宏观和微观经济以及社会和环境造成的直接或间接影响，从而直接影响了评价结果的质量和公正性。因此，必须适应“省直管县”改革的内容和要求，建立健全科学、系统、可操作性强的绩效考评指标体系，构筑起制约有力、预警及时、防范高效的考评制度。三是责任追究制度。财政支出是关乎财政有效运营的核心问题，加强对政府财政支出项目的责任措施，是现行财政体制改革又一重要内容。“省直管县”财政改革后，省级财政资金直接拨付于县级，赋予了县级诸多财政权利，这虽然为束缚县级财政的缰绳松了绑，有利于促进县域经济发展，但同时也为县级财政运行减少了市级监管这一道环节，为县级行政部门挤占、挪用、挥霍财政项目资金提供了可乘之机。这就需要建立完善的财政资金使用责任追究制度。对于肆意挥霍财政资金，投资失误的项目，要坚决追究财政部门乃至党政领导的党纪、政纪和法律责任。责任追究制度就是一种领导制衡机制，目的就是要提升行政机构决策效率与效果。如何制定责任机制，如何建立一套规范的制衡机制，如何保证这些机制的实施，这些都是“省直管县”财政改革必须要重视的问题，也是改革的难点与重点。

6 相应人事制度改革

在当前行政体制下，“人”是第一位的，“财”是第二位的，县委书记和县长的考评、提拔决策权都在市级。在行政体制改革配套之前，市里对财的管理还是具有绝对权威的。因此，为了真正理顺省管县财政体制，还必须实行“县(市)委书记、县(市)长由省里直管”的人事制度改革，否则，县委书记与县长会处于两难境地。

[1]财政部地方司.中国分税制财政管理体制[M].北京：中国财政经济出版社，1997：78.

[2]蔡红英.中国省以下政府间财政关系研究[D].武汉：中南财经政法大学,2007.

[3]鲍晨辉.财政体制简化之路慎行——省直管县财政体制弊端分析[J].地方财政研究,2007(1)：102.

[4]高培勇，杨之刚，等.走向“共赢”的中国多级财政[M].北京：中国财政经济出版社，2005：57.

[5]李坤.完善省管县财政体制的思考[J].财会研究,2007 (5)：68.

[6]李萍,许宏才.中国政府间财政关系图解[M].北京：中国财政经济出版社，2006：86.

(责任编校：光明)

Measuresof“Province-managedCounties”FiscalSystemReform

YUANQi-qian

(Loudi Vocational amp; Technical College, Loudi 417000, China )

Province-managed counties in recent years, are the most concerned reform model of China’s financial management system, and also one of the key goals of the national "Eleventh Five-Year Plan". The core of promoting the counties’ financial reform is to improve the corresponding supporting policy system. The focus is to further improve the transfer payment system, allocate local government financial resources in a scientific way, and promote the participatory budget system actively, speed up economic and trade construction, strengthen accountability and performance assessment of the project and change the appropriate personnel system.

province-managed county; fiscal system reform; measure

2011-09-06.

湖南省情与决策咨询研究课题(201011BZZ194).

袁其谦(1963— )，男，湖南双峰人，娄底职业技术学院副教授，研究方向：高教管理、财务会计理论与实践。

F812.2

A

1673-0712(2011)05-0099-04