我国外资银行市场准入的监管探析

■ 魏彦芳 天水师范学院

外资银行抓住中国于2006年底向外资完全开放银行业市场、取消对外资银行经营区域、业务和客户限制这一难得的机遇，纷纷“抢滩登陆”中国金融市场。本文以外资银行市场准入的制度作为研究对象，分析当前我国外资银行市场准入监管所存在的不足，并提出相应的几点完善建议。

一、外资银行进入中国市场的基本情况

外资银行进入我国始于1979年，至2003年末外资银行在华的营业性机构就上升到191家。我国外资银行主要来自亚洲和欧洲国家，合计占外资银行营业性机构总数的79%，其中，自亚洲的外资银行超过半数，达168家，占比为54%，特别是香港外资银行多达102家，占比为 33%；来欧洲的外资银行为77家，占比为25%，母国主要为英国和法国。2001年2月，中国放开了对境内居民投资B股股票的限制。截至2009年底，有24个国家和地区的银行在华设立了71家分行，有46个国家和地区的194家银行在华设立了229家代表处。目前，外资银行在华发展主要呈现以下趋势:

(一)经营形式向法人金融机构扩展

2007年3月，银监会明确表示鼓励外国银行在华设立法人银行，中国将鼓励外国银行设立或者将现有分行转制为中国注册的法人银行。截至2007年末，已有包括花旗、东亚、汇丰、渣打、星展、恒生、德意志银行、新加坡华侨银、JP摩根、日本瑞穗实业、永亨、中信嘉华、南洋商业在内的外资企业在内地成立了法人银行。此外，设立资本要求较低、业务开展能力较强的境内法人机构也成为不少外资银行的新选择。报告称，目前有30多家外资银行在中国设立了法人机构。

四分之三的银行预计今年在中国市场会有超过40家银行设立境内法人机构，大约三分之一的银行认为这一数字到2011年会超过50家。而此前，我国对外资银行组织形式一直实施“分行导向”政策。现在则转向由“分行导向”向“法人导向”平稳过渡。

(二)业务范围服务方式多元化拓展

由于我国金融监管能力和竞争力都比较弱、比较滞后等因素，我国金融业采取了循序渐进逐步开放的政策：概括地说，允许先设立国内代表处,再设立营业机构；允许先开放外币业务，再过度到开放本币业务；允许先对外资银行市场准入开放外商投资企业客户，再开放国内客户。迄今为止，外资银行经审核批准可从事经营存款、贷款、结算、托管和代理保险等多种形式的业务，在开业时间、盈利状况、审慎经营等条件均符合后才可以申请开办人民币业务。另外，还逐步允许外资银行在华开办金融衍生产品交易业务、代客境外理财业务、境外合格机构投资者境内证券投资托管业务、个人理财业务、电子银行等各种业务，积极鼓励外资银行金融创新，多方位促进外资银行的业务品种和服务方式多元化、多层次化。

纵观世界著名的银行，如德国施威比豪尔住房储蓄银行(与中国建设银行合资成立中德储蓄银行)、国际金融公司(参股南京商业银行、汇丰银行(参股上海银行)、恒生银行 (参股兴业银行)花旗银行(参股浦发银行)、兴业银行和上海银行的加人，使得多家中资银行的股权结构发生了巨大改变。通过“参股”使外资银行在业务拓展和企业管理上发挥较大的功用，从而将中资银行的分销网络、新产品的开发、创新和人民币规模相结合，对目标产品领域进行渗透以便更有针对性和目的性，扩张在本地市场份额和营业额。此外，通过“参股”使外资银行更有效地避开了中国开放人民币业务的时间限制和地域限制，从而全面进入国内银行市场，较好的利用广泛的客户基础和国内银行四通八达的分支网络推广外资银行的产品和服务，主要集中在是在外资银行一致看好的住房按揭贷款和信用卡、汽车消费贷款等领域。

(三)金融资产规模稳步扩张

截至2007年底，有15家证券投资基金管理公司和5家证券公司获得QDII资格，总额度为245亿美元。证券类 QDII已经成为QDII最重要的实施主体,同期QFII投资规模也在进一步扩大。截至2007年末,证监会已累计批准49家QFII共99.95亿美元的投资额度。2007年12月9日，证监会将现有的QFII总投资额度扩大至300亿美元，进一步提高了中国资本市场的对外开放水平。总起来看，在华外资银行资产规模稳步扩张。据银监会2008年及2009年年报显示，在华外资银行资产占银行业金融机构总资产比重呈现持续稳定的增长，由2003年的1.5%提高至2007年的2.38%。在华外资银行资产总额为1,714.63亿美元，比年初增长47%，占银行业金融机构总资的2.4%。其中，存款总额为606.63亿美元，比年初增长68.8%，占银行业金融机构各项存款余额的%；贷款余额为951.56亿美元，比年初增长54.7%，占银行业金融机构各项贷款余额的2.5%。外资银行全面进入中国以来，许多外资银行的资本结构得到优化，市场格局相应调整，参与中资银行改革重组，我们应该看到外资银行的先发优势,对其审慎监管有助于维护我国的经济利益和政治利益。

二、我国外资银行市场准入监管存在的问题

从审慎监管的角度出发,我们认为目前仍存在一些问题，主要表现在：

第一，金融监管透明度不高。目前,根据《外资银行管理条例》的相关规定，外资银行在我国的准入条件主要是表现在注册资本、营运资金和资产规模等硬性要求方面；在软件方面准入只要求“具有持续盈利能力，信誉良好，无重大违法违规记录；具有有效的反洗钱制度；股东具有从事国际金融活动的经验”等，而对银行内部的法人治理机制、所有权结构、高级管理人员的素质和防范投资风险的资质方面则不是十分重视；另外《实施细则》中也没有与这些相关的指标规定细化的评定标准。所以从这方面来看,我国外资银行市场准入条件的透明性存在着比较严重的缺陷。如2006年3月初，双汇在北京产权交易所以10亿元的价格挂牌整体转让，JP摩根、美国国际集团(AIG)、新加坡淡马锡(Temasek)、高盛等国际资本对股权展开了激烈厮杀。最终，这场竞争以高盛的意外胜出而落下帷幕。在中国从事内幕与欺诈交易不胜枚举，中国市场的透明度不太高，本来这应是跨国资本的最大障碍。但是，高盛通过本土化战略，“不透明”反而给了高盛更好的保护，更多的拓展空间。这些在监管方面值得注意。

第二，外资银行准入规定的总资产不科学。《管理条例》对拟设外商独资银行、中外合资银行的外国股东在提出设立申请前1年年末的总资产不少于100亿美元,对拟设分行的外国银行在提出设立申请前1年年末的总资产不少于200亿美元，总资产的要求规定了申请人提出申请前一年年末的总资产，这种规定，反映了我国对外资银行审慎的监管态度，但这种规定会给投资者可趁之机；没有对总资产的评估标准进行量化规定；此外，未规定总资产的上限，易使资本雄厚的外资银行借助资金优势形成垄断，冲击国内银行的发展。国际上许多国家对外资银行的总资产都作了限制性规定。例如，为了确保引进资本雄厚、清偿能力强的外资银行，保证本国银行的稳定和存款人的利益，大多数国家或地区一般对跨国银行设立了有别于国内银行的最低资本金或总资产标准，如我国台湾地区的做法值得大陆借鉴，它要求其分行申请人的资产居世界前500名以内。加拿大银行法规定外资银行的总资产不超过加拿大银行总资产的12%。

第三，缺乏与母国的监管合作。母国对跨国银行进行统一监管有明显的优势，因为根据主权原则，东道国监管当局无法控制外国母行及其他国家行的经营行为，而跨国银行总部所在母国却有权通过对银行总部的监管，实现对该行整体动作的控制。母国之所以现在无法很好地实现对跨国银行的全面有效的控制，主要是由于获得海外机构的运作信息不足，我国对在华外资银行的各分支机构的监管，事实上处于从属的地位。目前,我国已与美国、英国、加拿大、韩国、新加坡、香港、澳门等国家和地区的金融监管当局签订了监管合作谅解备忘录,就双边信息交流和跨境检查等建立了正式渠道；与加拿大、日本的金融监管当局建立了定期会晤机制。然而,与发达国家银行监管当局相比,我国银监会与外资银行母国监管机构以及国际性银行监管组织的监管合作和信息交流仍不够活跃。我国新修订的《管理条例》及其《实施细则》在对外资银行的监管立法中，没有涉及国内法律与外国法律之间的冲突解决方法和外资银行所在国监管当局之间的合作监管。因而在国际统一监管制度和惯例制定过程中的参与度不足，深度缺乏与母国的监管合作。

三、我国外资银行市场准入监管的完善构想

第一，调整外资银行市场准入策略。在市场准入监管以及策略方面，我国监管当局必须充分考虑到全面开放后越来越多外资银行将陆续准入的形势，积极引入资本充足、信誉良好的外资银行。第一，应该根据不同国家的风险投资情况，在外资银行市场准入普通标准的基础上设置相应的附属条款，例如对高风险机构各类申请提出附加申请材料、设置附加准入条件以及采取必要的行政处罚手段和特别监管措施等，限制高风险机构的准入以及相关业务活动。第二，应该运用均衡分散的原则调整外资银行的地域分布，对设立在我国中西部地区的外资银行提供相对饶让的优惠条件。第三，在市场运营监管事务中，银监会应进一步完善资本充足率监管手段,按照巴塞尔协议的要求,在明确界定外资银行资本范围和合理计算风险资产的基础上,要求外资银行达到标准比率。所以，应该随着市场经济的深入发展，全方位、有步骤的调整外资银行市场准入的策略。

第二，提高外资银行监管的透明度。从国外的经验来看，对外资银行进行准入审查的核心是如何评价该银行所在国的金融监管水平、高级管理人员的专业水平和管理能力、风险管理体系、及其申请人的内部法人控制机制。我国在立法中应规定对外资银行监管指标的审查机制，并且应该制定切实可行的评判标准和评价办法。这种办法利于增加我国外资银行监管法制的透明化，同时也是WTO规则的要求之一。对于内部控制机制，可以要求外资银行将其经营管理制度、产权制度、公司治理结构、内部控制组织结构等向银监会报送具体的报告。如高盛本来就不符合双汇提出的禁止同业竞争的招标条件，因为高盛拥有双汇在肉制品领域的最大竞争者（雨润食品集团）的股权；其次，香港罗特克斯有限公司不符合双汇原先要求的拥有500亿元资本的条件。由于监管欠缺透明度，致使高盛获得双汇100%的控股权。

第三，搞好对外资银行的风险管理。按照新巴塞尔协议》的要求，对商业银行计量信用风险的方法主要应为内部评级初级法或标准法,即采用外部信用评级机构的评级结果计量信用风险。对于尚无能力建立内部评级体系或内部评级成本较高的外资商业银行,采用外部评级是提高风险管理水平和降低信贷风险控制成本的有效途径。我国应建立一套涵盖从开业到歇业的银行监管办法。对外资银行作实质性的审查，对其总行的资本充足率、盈利水平、管理海外分支机构的制度以及拟定的主要管理人员的资格等因素进行调查分析，严格把关。全方面推行外资银行的风险监管，在一般合规性监管的基础上，健全风险监控、评级制度和信息报露制度，建立一套定量化的风险预警指标体系，即事前的预防性监管、事中检查或稽查和事后的保护救助等一系列全程监管.同时实行持续性审慎监管，以期完善对外资银行的市场退出监管。

第四，强化与母国的监管合作。加强与母国的监管合作，是完善我国外资银行市场准入监管的一项重要措施。建立信息交流机制也是实现母国和东道国共同监管的重要保证。《巴塞尔协议》的系列文件多次强调跨国银行母国与东道国的密切合作，强调跨国银行合并监管的四大原则，充分性原则，合并监管原则，母国监管为主原则和并表监管原则。这要求我国金融监管当局对外资银行的监管应该与国际惯例国际、通行做法接轨，加强国际合作，在协商的基础上，与跨国银行母国就监管信息的充分交流和对话建立相关制度，提高监管的效率与程度；另一方面，我国中央银行应尽早充实调查统计分析部门，建立一支专门针对外资银行的调查统计分析部门，利用统计、专题调查和动态反映的方法收集金融信息，判断金融形势，发现外资银行的重大问题时要及时通报其母国当局，如果发现外资银行发生不可挽回的损失时，我国监管当局和母国监管者要联合采取适当的处理措施。此外，加强与相关国家监管当局之间的协作，实施银行监管人员的相互培训，派遣专门人员进驻外资银行实施监管，及时反映情况，并且与母国建立起信息交流机制，完善信息收集、分析和定期信息分享系统。及时准确反映信息变化，使我国监管当局更好的作出对金融政策的调整以及对外资银行的有效监管。▲