公务法人视角下的高校图书馆还书逾期的法律分析

□马 骁

公务法人视角下的高校图书馆还书逾期的法律分析

□马 骁

对图书馆图书逾期处罚的定性一直存在争议,而适时地引入公务法人制度,对高校图书馆及其处罚行为进行重新界定,则能充分解释图书馆逾期处罚这一问题。作为公务法人的高校图书馆,法律法规对处罚权予以授权或者改变处罚方式则可以对此问题予以解决。

图书逾期 法律关系 公务法人 罚款

1 对图书馆还书逾期处罚的法律性质的评析

对图书馆还书逾期处罚的性质分析,一直是理论界不断争论的话题。欲对这一问题深入探究,则应对现有的“行政法律关系论”、“民事法律关系论”和“双重法律关系论”三种观点深入剖析。

1.1 “行政法律关系论”不利于维护读者权利

行政法律关系是指经过行政法规范调整的,因实施国家行政权而发生的行政主体与行政相对方之间、行政主体之间的权利与义务的关系。从行政法主体理论而言,高校图书馆作为提供公共服务的事业单位,属于“法律法规授权的其他组织”[1],是行政主体的一种。因此在针对读者借阅图书逾期归还问题上,高校图书馆长期以来都是以管理者的身份来行使对读者的逾期处罚权。由于我国政事不分,很多事业单位(比如高校)还依然保留着行政级别,这使得高校的管理部门以行政管理的角色来面对学生和教师不足为奇。这种所谓的行政管理其实是计划体制下的产物。

高校制定的图书借阅规则只不过是对内的效力有限的规定,其效力应当低于国家宪法、法律或者行政法规,况且我国并未在立法中对图书馆罚款权予以肯定。因此,仅凭校规便设定罚款权力不符合法理。同时由于这种内部法律关系不具有可诉性,因此,如果学校职能部门侵犯了学生或者是教师的权利,并不能提起诉讼。这使得我们在解决逾期罚款问题上,如果定性为简单的行政法律关系,则非常不利于读者权利的维护,更不利于国家法治建设目标的实现。

1.2 “民事法律关系论”不符合双方法律属性

民事法律关系是指根据民事法律规范确立的以民事权利义务为内容的社会关系,是由民事法律规范调整而形成的社会关系。持此观点的学者认为,高校图书馆与读者形成的是一种民事合同法律关系[2]。在借阅图书过程中,读者享有借阅权利的同时也承担着按期归还的相应义务。因此,借阅图书逾期的行为在民事法律关系中视为违反合同约定,应当通过缴纳罚款方式,终止双方民事法律关系。

这种观点看似比较合理,其实却忽略了民事法律关系最为本质的精神:平等和意思自治。民事关系区别行政关系最大的特点就是双方主体地位的平等性。在民事关系中,双方权利与义务的平等性贯彻始终;同时民事主体在从事民事活动时,以自己的真实意思来充分表达自己的意愿,根据自己的意愿来设立、变更和终止民事法律关系。到目前为止,似乎没有听说哪一个图书馆在制定借阅规则的时候是和读者像订立合同那样商榷而完成的。高校图书馆与读者之间的法律关系属性并没有体现民事关系中的两项基本原则。既然连基本的意思自治和平等原则都没有在图书馆和读者之间体现,又何来民事法律关系呢?

1.3 “双重法律关系论”是一种简单的叠加

部分学者在发现上述两种观点均不能合理解释图书逾期问题的时候,则提出了高校图书馆与读者是一种双重法律关系,即部分为民事法律关系,部分为行政法律关系。双重法律观点是基于民事合同关系与行政法律关系两种观点的综合,即不完全赞同民事合同的观点,又不完全赞同行政法律关系的观点[3]。

这种观点显然是一种对高校及其职能部门性质的简单叠加,是一种简单的表象问题,并不能真实反映出高校图书馆在逾期处罚问题上的本质所在。可以说是这种折中的论点沿袭了我国传统的中庸模式。但是这种观点并未理解高校图书馆的法律定位和属性,因此,产生片面和牵强附会的理解在所难免。

2 公务法人视角下的高校图书馆的法律地位

在对上述三种基本观点提出质疑的同时,也必须对高校图书馆的法律属性加以界定和剖析。而公务法人的相关理论恰能解释当前我国高校图书馆的法律地位。

2.1 公务法人的涵义和特征

公务法人并非我国学者创设,而是来自于德国行政法学鼻祖奥托迈耶对大陆法系行政法理论中的“公营造物”的理解:“掌握于行政主体手中,由人与物作为手段之存在体,持续的为特定公共目的而服务”[4]。公务法人作为是近代行政管理的一种新技术,是行政组织在新的历史条件下的一种扩张形态,不同于私法人,也不同于其他公法人。

从法律属性上来看,公务法人有如下特征:首先,公务法人是依照公法设立的法人;其次,公务法人是国家行政主体为了特定目的而设立的服务性机构,它担负特定的行政职能,服务于特定的行政目的;再次,公务法人享有一定公共权力,具有独立的管理机构及法律人格,能够独立承担法律责任;最后,公务法人与其利用者之间存在丰富而特殊的法律关系[5]。

2.2 图书馆的法律地位:公务法人的一种

根据我国《教育法》第二十八条第七款“学校有管理、使用本单位的设施和经费的权利”,《高等教育法》第三十八条“高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用”的规定,高校是一种能提供公共服务的组织,并在一定程度上享有自主管理的权力和承担相应法律责任,属于典型的公务法人。高校设立的图书馆作为高校职能部门之一,其公务法人的属性当属必然。因此,作为具有公务法人属性的图书馆,应当按照上述法律的规定,依法享有对校内事务的各项管理权。对逾期借阅进行处罚则可以视为高校内部管理权的具体表现。

3 作为公务法人的图书馆对图书逾期罚款权的分析

作为公务法人的图书馆在处理逾期罚款问题上是否有罚款的权力,必须将其纳入《行政处罚法》的范围加以考察和分析。作为公务法人的图书馆的行政处罚必须受到上位法《行政处罚法》的效力约束。

3.1 主体适格

我国《行政处罚法》第八条规定了“罚款”是行政处罚的一种,并在第十七条同时规定:“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”因此,高校作为管理公共事务的部门可以享有处罚权。从处罚主体资格上而言,高校可以对逾期图书不归还者实施处罚。但是由于我国法律法规没有明确授权高校处罚权,因此,即使高校有处罚权,也不能必然得出可以做出处罚的行为。

3.2 罚款并无法律法规授权

我国《行政处罚法》规定,法律、行政法规和地方性法规可以设定行政处罚种类。罚款作为行政处罚的一种,应当由法律,至少是行政法规或者部门规章加以规定。但是高校在逾期不归还图书问题上基本上采用的方式是自行创设罚款制度加以处罚。这种自行创设处罚权的行为与行政处罚法的立法精神相违背。我国《行政处罚法》第三条规定:“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效。”显然,高校通过校规或者图书借阅规则制定处罚权并无法律依据,未经法律法规的授权,是无效的。

3.3 罚款亦无统一的标准和程序

从实际情况来看,各个高校和科研院所对还书逾期罚款的力度和程序也不相同。清华大学还书逾期罚款的标准是:对借期是4周或8周的,过期1-7天0.1元/天;第8天开始0.2元/天;对借期为 7天的,过期 1-7天,10.00元/天,第 8天开始 20.00元/天;借期为48小时的,过期 1.00元/小时;催还的,过期第 1-7天,0.10元/天;第8天开始,0.20元/天。复旦大学图书馆逾期罚款每册每天0.1元。武汉大学图书馆则是每册每天0.05元①参见清华大学图书馆、复旦大学图书馆、武汉大学图书馆相关借阅规则。。造成各个高校图书馆罚款标准不同正是因为法律法规未作出明确的规定或者授权。与此同时,罚款的程序也存在缺陷。罚款作为我国行政处罚的种类,在行政处罚法中明确规定了应当采用作出处罚和收缴罚款相分离的原则,一般行政罚款都是向银行缴纳,而银行直接上交国库。但是目前高校并没有采用此种方式,而是自行作出处罚的决定后又自行收缴。因此,也就不免使得读者产生拒绝缴纳和抵触的心理。

3.4 对图书逾期的处罚行为未规定相应的法律责任

长期占据主导地位的特别权力关系理论使得高校在管理学生过程中出现了权力膨胀的现象。并且,对高校定性不明确使得我们虽然承认其管理权,但却忽视了其应当承担的法律责任。可是公务法人最为显著的特征便是能够独立承担相应的法律责任。图书逾期处罚权的法律责任,不仅要有法律的依据和授权,还应当体现在可诉性方面。1999年刘燕文诉北京大学拒发毕业证一案为明确高校的法律地位开了先河。因此,高校在图书逾期处罚制度上违反上位立法的前提下,所承担的越权立法则应当视为无效行为。

综上所述,作为公务法人的高校图书馆虽然有处罚的主体资格,但是因为没有法律法规的设定,并且自行罚款的标准也未能统一,因此罚款的权力势必会受到质疑和诘问。

4 对图书逾期处罚的法律建议

高校图书馆作为公务法人,为保障图书馆内的图书能够自由流动,从而自行设立罚款,虽然宗旨和出发点没错,但从法律上却是无效的。因此,对处罚权性质不应当全盘否定,而应当加以适当修正和纠偏。

4.1 对图书馆图书逾期罚款进行法律法规的授权

图书逾期不归还,的确在很大程度上影响了书籍的流通。特别是对那些急需用书的读者。图书馆所提供的书籍并非个人财产,因此借阅者仅仅是享有了其使用权,而非所有权。如果不对逾期借阅者进行适度处罚,则会影响他人平等借阅图书的权利。但是,我国现行立法并没有在法律法规上授权高校有罚款的权力。要想解决这一冲突,则应当在立法技术上加以完善。但这并不是必须以全国立法形式加以规范,国务院各部门的规章和地方性法规便足以解决此类问题。在此类立法中可以明确界定高校图书馆处罚权的方式、途径和标准。这样,便能使高校通过合法途径维护读者借阅公平权。同时,也应当对高校及其图书馆的法律责任加以明确指出,特别是在保护读者权益方面,司法诉讼的救济渠道要远远胜于内部申诉制度。

4.2 变逾期罚款为其他处罚措施

图书借阅逾期所造成的最大影响是损害了其他读者平等享有该书的使用权。是否不得不运用罚款的方式加以处罚,仍有商榷之处。部分高校的一些对还书逾期处罚的方式则为我们提供了有效的借鉴。首都师范大学对图书借阅逾期采用“超期停借”的处罚。即“如果您有一本图书超过借阅期限,系统就将自动停止您继续借阅其他图书的权限;图书馆对逾期归还图书的处罚政策是限制其在某一段时间内不能借阅;限制借阅的天数从实际还书之日起计算;限制借阅的天数=当前已经被限制的天数+被归还图书的超期天数;当读者的限制借阅天数超过10天,图书馆只给予10天限制借阅的处罚。”这种处罚方式对逾期借阅者并非予以罚款,而是一种对等的处罚方式:你不让别人借阅,你自己就不能借阅。这种处罚方式并没有违反《行政处罚法》中所列的处罚种类,既没有违反上位立法的规定,也体现出了制定借阅规则者的高明“立法”技巧:在不触及法律底线的同时很好地彰显了高校自治的理念。

5 结语

图书借阅逾期罚款权的设定和执行不仅是一个行政立法的问题,同时也涉及到保障公民平等借阅权的问题。以公务法人制度对其进行定性分析较为准确。而处罚的设定则必须通过高位阶的法律法规加以明确授权。并且高校在实施处罚权的同时应当指明自己的法律责任所在。

1 姜明安.行政法与行政诉讼法.北京:法律出版社.2006:89

2 马波.关于高校图书馆罚款制度法律依据的探讨.山东图书馆季刊,2008(109):23-24

3王远均、赵媛.从基础服务模式看数字图书馆的法律问题.情报资料工作,2001(6):37

4 刘洪涛.论公立高校与学生之间的法律关系.[2010-09-15].http://www.law-lib.com

5 马怀德.公务法人问题研究.中国法学,2000(4):41

A Legal Analysis of Fines for Overdue Books in University Libraries:From the Perspective of the Public Legal Person

Ma Xiao

There is a debate about fines for overdue books in university libraries.It is proper to introduce the concept of public legal person to explain penalty actions according to a redefinition of the relationship between the library and readers.There are two suggestions:power of penalty should have been authorized by law and regulations and its ways should also be changed.

Overdue Returning Books;Legal Relationship;Public Legal Person;Fine

首都师范大学政法学院,北京,100048

2010年9月15日