七台河城市转型的困境与对策研究

刘 贺 李明原 吴圆圆

(哈尔滨工业大学，黑龙江 哈尔滨150001)

七台河市等资源型城市普遍存在着粗放式生产和经营的问题，投入产出比十分低下，大量价值和利润流失。为了解决这一问题，必须抓好资源的深度加工和综合利用，从单纯的煤炭开采，到洗煤炼焦等对煤炭资源的综合利用，实现由粗放式经营向集约式经营的转变。这种转变实质上就是传统资源型产业向高技术产业或高附加值产业转变的产业转型过程，也是资源型城市转变经济增长方式和实现经济再次腾飞的必要手段。

一、七台河市转型面临的问题

(一)支柱产业单一，国有经济比重高

七台河市是一座因煤而生、因煤而兴的新兴煤炭工业城市，盛产主焦煤，是全国三大主焦煤生产基地之一。与其他资源型城市一样，长期以来，七台河市向国家输出廉价的能源，为国家加快工业化进程提供积累，在资源开发方面实行“有水快流”政策，产业发展是“一枝独秀”。如今，经过近五十年的超强度开采，煤炭资源日渐减少，已进入了枯竭期。

随着煤炭资源的逐渐减少，七台河市结构性矛盾显得更为突出。一是产业结构矛盾突出。七台河市的形成和发展，是紧紧围绕煤炭资源的集中开发与利用而进行的，由此形成了比较单一的产业结构。企业大而全、自成体系、自我封闭型的国有国营的单一结构，形成城市整体经济对资源的高度依赖。以煤炭为主的工业经济结构调整缓慢、艰难、滞后。煤经济比重过大，非煤经济和高新技术产业比重较小，“一大一小”的畸形经济结构影响了全市经济快速发展;二是国有经济的比重过高。资源型城市大多在新中国成立初期和“一五”期间建成，当时我国正实行计划经济，国有企业是当时最主要的微观经济主体形式，加上资源开采由国家组织进行，所以与其他城市相比，资源型城市国有经济的比重明显过高，严重影响着市场化进程。七台河市的情况也是如此。目前，七台河市国有企业虽已进行了一系列改革，但一些国有煤炭企业的所有制结构没有发生根本变化，改革没有在真正意义上触动产权，国有股比重仍比较高;企业的经营管理方式、运作机制等计划经济的烙印还比较深。

(二)后备资源不足

由于七台河市过分依赖采煤业，没有替代产业，一旦资源枯竭就会对其发展产生严重的不良影响。资源耗竭、效益递减是煤炭发展的两条基本规律。任何一个煤炭城市都面临着这样一个很现实的问题。经过几十年的开采，七台河市煤炭保有储量锐减，后备资源总量贫乏，多数煤矿已进入中老年期，如接续资源勘探不能及时跟进，煤废区衰退的问题将日益凸显出来。

(三)煤炭城市经济增长缓慢

七台河市的资源性企业大都是在计划经济体制下建立起来的老国营企业，有机制不活、设备老化、冗员过多等弊端。七台河市是依托煤炭企业而形成和发展的，煤炭企业在城市中的地位举足轻重。因此，资源性企业生产经营陷入困境必然直接影响城市的经济增长活力。

(四)煤炭企业负担重

煤炭企业离退休人员多，下岗人员多，税费负担重。长期以来，我国一直将资源性产业列入第二产业是造成资源性企业税赋重的深层次原因。由于设计税收政策时与制造业同等对待，因而也征收了增值税，尽管采用的是13%的低档税率，但由于煤炭生产有其特殊性，造成煤炭生产的进项税与销项税只能抵扣6%，故而增值税的实际税赋重。同时，资源性企业还要比其他类企业多缴纳资源税和资源补偿费。

(五)环境问题严重

生态环境保护是所有城市面临的共同问题，但是七台河市面临的生态环境压力要远远超过其他城市。从污染来说，不仅有居民生活污染，而且工业污染非常严重。七台河市除了一般城市所具有的“三费”污染外，还存在一些特有的生态环境问题:一是地面塌陷严重，这是所有煤炭城市面临的一个共性问题。二是产生大量固体废弃物，七台河市的矸石山已经成为严重的污染源。这些固体废弃物不仅占用了大量的土地，而且严重污染了环境。七台河市水资源破坏较为严重，水体受到污染，解决水污染问题迫在眉睫。

二、七台河市经济转型中面临的困境分析

(一)资金短缺障碍

七台河市为振兴祖国的民族工业和经济建设做出了巨大的贡献，但由于计划经济时期特定的财税融资政策，企业长期靠国家拨款或贷款，企业留存利润很少，导致七台河市企业的自我发展资金不足。进入市场经济时代，由于国家将森林和煤炭行业下放到地方，而外部产品价格低廉、内部负债累累的企业根本补充不了紧缺的资金。虽然实施股份制吸引民间资本是解决的方法之一，但并不能完全改变资源型城市资金紧张的现状。

(二)市场机制与政府干预并存障碍

经历了先有资源开发企业而后再有城市演变过程的七台河市，其政企关系大致有两种模式:一是政企合一型，即资源工业企业和城市党政组织实行党政企一元化领导，城市党政一把手要兼任企业一把手。“政企合一”体制对于以大企业为依托，加速资源开发是非常有利的，也是必要可行的，它排除了条块分割、相互制约的干扰，决策快、实施快且见效快，但在资源型城市的经济转型之际，仍采用和维持这种体制则值得商榷。二是政企分离型，绝大多数资源型城市都采用这种管理体制，或在经历了“政企合一”后，最终走向了“政企分离”，原因是城市和企业追求的战略取向和发展目标不尽相同。

城市的使命是营造良好的环境，完善综合功能，创造以人为本的生存和发展环境，追求产业多元化、设施完备化，有其公共服务的性质。而企业是经济实体，其使命在于不断强化企业行为，追求生产专业化、规模集约化、经营高效化和利润最大化。所以资源型城市的市场机制和政府的相互博弈成为在转型过程中的又一障碍。

(三)区位障碍

区位条件是指一个地区与周围社会经济事物关系的总和，包括位置关系、地域分工关系、地缘政治关系、地缘经济关系以及交通信息关系等。区位条件对区域经济影响是通过地理位置、交通、信息等相互作用、密切联系而发挥作用的。对于七台河市来讲，随着自然资源的采掘，资源储量逐渐减少，资源开采工业的生产成本总体上呈不断上升趋势，地区的区位优势也就逐渐下降。

此外，许多资源型城市的劳动力就业主要是围绕着资源型企业就业的，从而使资源型企业进入转型调整期时就业矛盾非常尖锐，给当地经济增长造成很大的压力。

三、七台河市城市转型对策分析

实施资源型城市转型，主要是发展接续产业和发展替代产业两种方式。发展接续产业的主要优点是能充分发挥资源优势，有利于专业化生产和规模经济，有利于实现资源循环利用，增加产业附加值，同时也有利于发挥聚集经济作用，因而产业转型难度较小。其主要缺点是依然在一定程度上依赖资源，并对生态环境破坏较大。发展替代产业的主要优点是有利于彻底摆脱对资源的依赖，培育新的经济增长点，实现单一资源型城市向综合性城市的转变，进而实现可持续发展。其主要缺点是受市场、资金、技术、人才、基础设施、政策和区域文化等因素制约较大。

发展接续产业和替代产业这两条资源型城市转型的基本途径是相辅相成的。转型的路线选择是将二者组合搭配。一般而言，资源型城市首先应该发展接续产业，延伸产业链条，充分利用现有的资源优势，把资源产业做大做强，做精做好，通过精深加工、扩大贸易，提高产品附加值和资源转化能力。这样既可为转型和发展多元化替代产业提供相对充裕的时间和资金，同时还可减轻就业压力，增强替代产业的发展后劲。

(一)延伸产业链条，调整产业结构

七台河市的立市之本是煤炭资源，尽管可开采资源最终会走向枯竭，但若想在短时间内完全摆脱资源而重新趟出一条发展之路并不现实。在缺乏雄厚财力支持的情况下，依托煤炭资源优势，发展接续产业成为七台河市最为现实的选择。七台河市首先应该考虑依托资源优势，通过精深加工、发展相关产业等办法，延长煤炭产业链条，把煤炼成焦、发成电、变成油，把煤的文章做精、做大、做活、做优，形成煤、电、焦、油等一体化的煤化工产业链条，从而提高煤炭产品的附加值，提高煤炭产业的经济效益，为产业结构调整和多元化发展提供相对充裕的时间和资金。

七台河市80%的工业增加值、70%的财政收入、60%的非农业就业岗位均来自煤炭行业，在很大程度上左右着地方的财政形势。七台河市非煤产业发展滞后，严重影响了全市经济发展和社会进步，必须加快经济结构战略性调整，改造提升传统产业，发展高新技术产业，重点发展有比较优势、有发展基础、有经济效益和市场前景的产业。七台河市在选择替代产业时，应以市场为导向，其政策的着力点是为转型创造良好的投资环境，吸引资金，加快发展替代产业，实现由单一煤炭产业结构向多元产业结构转变，尽早实现产业结构调整和经济转型，使全市走上摆脱依赖煤炭资源而健康发展的轨道。

(二)缓解就业压力

繁重的就业和再就业压力，单靠市场这只“看不见的手”解决不了，因此在这方面政府必须要“有所为”。七台河市在推进城市转型的过程中，应把为下岗职工创造新的就业岗位作为重中之重，尽量考虑发展劳动密集型产业。要转变观念，多方拓宽就业渠道，充分发挥民营企业吸纳职工就业的巨大潜力，积极开拓就业空间。要将提高下岗职工的职业技能作为解决就业、调整结构的根本前提，设立下岗职工培训援助基金，以国有企业下岗职工再就业服务中心为基地，在搞好下岗职工技能培训的同时，为下岗职工提供就业信息。

(三)进行生态规划，建立生态型城市

加强七台河市城市规划与公众参与，加强城市绿化，加强水资源管理和保护，提高水资源利用率，积极建立节水型城市，建立由末端治理转变为污染预防的理念，加快科技发展，实现清洁生产，抓好污染治理，推进资源综合利用，改善法律方面的制度设计和监管机制。主要的方法一是治水工程，抓好城市地表水治理，做好城区污水处理，加强农村饮用水源建设，提高自来水入户率和城乡居民饮用水质量。二是复草还林工程。对城区整体进行植被恢复，种草还绿;对所属各县实行退耕还草，提高植被档次和水平，坚持观赏林、经济林、生产林相结合，营造近郊林网体系，使绿化美化水平整体提高。三是治理工业固体垃圾，加强城市环境综合治理，逐步把七台河市建设成为环保城市。

经济发展中的平衡是相对的，不平衡则是普遍存在的。七台河市可以通过产业转型建立良性循环的高效的产业结构，以激励自身迅速发展，不断完善基础设施的建设，缩小与先进地区的差距，使经济的发展再向前迈进一个阶段。七台河市的群体构造方式是“链条”式的直线递进构造，支柱产业即资源型产业由若干个前后关联密切的产业组成，这些产业环环相扣，形成产业群体优势。随着可采资源日益减少以及开采成本的日益提高，这种“链条”式产业群体构造方式的矛盾日益突出，一旦其中某个链条断裂，就会引发城市的经济危机，使城市陷入结构性衰退。以现有的优势带动其他产业的发展，完善经济结构，扩大产业覆盖范围，形成一个良性的可持续的有机经济整体，从而实现城市经济的转型。

［1］樊杰．我国煤矿城市产业结构转换问题研究［J］．地理学报，1993(5)．

［2］张毅，邵举平．我国东北地区煤矿城镇发展现状及对策［J］．哈尔滨师范大学自然科学学报，1996(3)．

［3］田霍卿．资源性城市可持续发展的思考［M］．北京:人民出版社，2000.