公共服务公共性的流失及其防治

○韦春艳 漆国生

公共服务公共性的流失及其防治

○韦春艳 漆国生

公共服务公共性的最终目的是为了实现公民的公共利益。但是在现实社会中，社会资源和公共服务是被政府垄断的，政府部门和官员的自利性客观存在，使“公共性”经常得不到满足，其结果是公民的利益受到损害，所以如何最大限度的满足“公共性”需要，为公民提供优质的公共服务是各国政府共同期待的目标，处于变革与发展时期的中国也面临如何维护社会正义和更好地提供公共产品的现实问题。所以对当前中国特定制度和环境下的公共服务“公共性”加以分析，尤为重要。

一、强化公共服务公正性的重要意义

提高公共服务公正性，不仅是公共服务自身内在价值取向要求，更是维护公共服务的合法性，提高政府公信力的需要。

1.公共性是公共服务的内在要求。公共服务是要满足公共需求，解决公共问题，满足社会成员在生产和生活中共同面对，依靠市场、社会力量难以满足，需要公共力量来加以满足的需求。公共服务要解决的是大多数人所面对的、引起社会普遍关注的、必须由政府出面加以解决的公共问题。同时，公共服务以实现公共利益最大化为目标追求。政府组织是一种公共服务组织,凭借的手段是公共权力，掌握和使用的是公共资源。公共服务是对社会价值的权威性分配，本质上就是社会利益的集中反映。作为增进公共利益的手段，公共服务不是实现个人意志的工具，而是要为大多数人谋利益，促进大多数人的发展。通过以上分析可以看出，不管是从满足公众需求或者从公共服务的目标的来看，公共性都毫无疑问的是公共服务的内在要求，是公共服务的核心价值。

2.有助于保证公共服务的合法性。公共服务的合法性前提就是为公众服务，以公共利益为主，如果政府在提供服务过程中忽视其公共性，势必在政府提供公共服务的实践活动中造成“公共精神”的衰微，其消极后果是可想而知的，更为严重的是，失去了公共性的公共服务很可能会演变成追求私人利益的手段，其合法性也必将会受到严重的挑战。因此，随着公众政治意识的不断觉醒，公众对政府期待越来越大，对政府的索求越来越多元化的今天，政府在提供公共服务之前，必须强调对公共服务的公共目的、公共职能、公共理念和公共责任进行研究和反思，以公共服务的公正性为基准，只有这样，才能保证政府的合法性，进而保证政府所提供的公共服务的合法性。

3.提高政府公信力。在我国，为人民服务是政府的宗旨，能够公平正义地为人民服务，让每一个公民都有机会享受政府提供的公共服务，以保证公共服务公共性是天经地义的。但在现实生活中却有政府官员滥用职权谋取私利的现象，制约着公共服务公共性的实现，甚至出现公共性异化的现象。政府的公共服务没有遵循公众的意志，与公共利益背道而驰，导致公众对政府失去信心，不支持不认可政府的所作所为，甚至采取极端做法来威胁政府，由此可见，政府只有有效提供公共服务，并保证公共服务的公正性公益性，保证公共服务公平性，全心全意为民众服务，才有可能得到公众的支持，进而提高政府公信力。

二、公共服务公共性流失的表现及原因分析

公共服务公正性流失主要表现在价值取向缺乏公平正义，公共服务对象缺乏普及，服务程序缺乏透明，究其原因，主要是由于政府利益驱使、经济条件不允许等造成。

1.公共服务价值目标缺乏公正性、公益性导致其公共性流失。政府公共服务的核心价值取向是公平正义。政府公共服务是为全体公民提供公共产品和公共服务，不是利益集团谋取自身利益的手段。公共服务的公正性不仅要求政府使所有社会成员在公共服务分配上不因为其年龄、性别、民族和贫富的差异而有差别，均有机会无条件享受政府公共服务，而且要求政府提供公共服务必须遵循合理合法的程序，让每一位成员享受大致相等的基本公共服务。因此，在政府提供公共服务活动中，目标是为了满足大多数公众的需求，以实现公共利益为己任。这就要求政府提供公共服务不仅必须公开和公正以便公众了解、认知，而且结果上必须平等地被公众所享用，并且整个过程中都要接受公众公开的评价和检验。因为作为国家公职人员，他们都是公共利益的代表，在行使职权提供服务的过程中，必须坚持公共利益最大化。然而，在现实生活中，作为理性经济人，政府及成员都有着自己的利益需求，在提供公共服务的过程中，就存在着地方政府利益与公共利益不一致的情况，如出现了不同地区政府之间的利益之争、上下级政府之间的利益之争以及地方政府与中央政府利益之争等现象，为了维护各自利益，实现各自目标，竞争政绩，抢夺公共资源，根本不把公众利益放眼里。在提供公共服务的过程中，还存在公务员个人利益与公共利益发生冲突，为了不损害自己的利益，工作人员尤其是领导者不惜损公肥私，侵犯社会公共利益的，滥用公共权力，导致公共资源为政府及其公职人员私有，使公共服务偏离公共性的目标。这是公共服务公共性缺失的根本原因。

2.公共服务对象缺乏公平性导致其公正性流失。由于公共服务所提供的公共产品具有非竞争性和排他性，全社会中的所用公民都可以享受，所以政府公共服务的对象也应该是普适性的，公众不应该因为性别、年龄、受教育程度、生源、知识积累以及工作经验等而享受到不同的公共服务。根据人民主权论和委托代理理论，主权在民，政府只是作为委托人管理国家，所以有义务为公众提供其所需要的各种服务，包括服务内容、服务时限、服务质量、服务方式、手段和方法等，政府公共服务应该以公众的社会需求为导向，公众需要怎样的服务，政府就提供怎样的服务，服务内容和服务方式也都应该由公众决定。然而现实生活中，由于历史、经济发展等原因，造成我国城乡之间、地区间享受公共服务差别巨大。首先，城乡人员享有的公共服务不平等。在农村，公共服务覆盖范围和水平与城市相比差距依然较大，并且部分公共服务供给还有加剧的趋势。如在基础教育方面，农村义务教育经费不足、办学条件差、师资水平低、医疗卫生服务差、社会保障不齐全等现象仍然存在，相反在城市，基础教育设施完善，师资力量雄厚，更重要的是在医疗保险、养老保险、最低生活保障方面相对完善，服务到位，而许多偏远的农村地区，根本还无法享受。从公共服务普及率角度，可以看出这与公共服务公正性的旨意，即所有公民都能享受公共服务相矛盾，这是公共服务公正性流失的原因之一；其次，地区不平等。由于国家政策、地理位置以及历史遗留问题的影响，我国各地区的发展出现极度不均衡的状态，相继影响的是，经济发展的沿海城市，大多数人都能享受公共服务，而且公共服务质量比较高，而经济水平较弱的地区，公共服务既不能全面普及，质量也不高，两者之间的对比，可以看出，公共服务的不平等性，也是造成公共服务公正性流失的原因。

3.公共服务过程缺乏有效公开导致其公正性流失。政府公共服务过程的政务公开就是将政府行为的运作依据、过程和结果向社会公众公开，把涉及群众关心的民主权利、切身利益的事项，尤其是把带有普遍性的问题、群众反映强烈的问题、影响社会稳定的重大问题公开。让人民知道一切与自己利益密切有关的重大事情，任何重大问题和决策都要经过人民讨论，从而有利于增加广大人民群众对政府服务工作内容的了解，可以增强服务行为的透明度，为公众享有知情权提供条件，为公众获得参与权提供机会，也为公众实现对政府的监督提供可能，从而在政府服务中切切实实地体现民主原则。比如，最近几年广州番禺地区在焚烧垃圾选址事件中，政府充分尊重民意，坚持政务公开，政府与公民相互协商、讨论，为制定一个成本少、效益高的方案而努力，政府的这一项惠民服务举措也得到了广大民众的认可与支持。但是一些地方政府在提供公共服务的过程中，还存在程序不透明、暗箱操作的现象。首先，公共服务的绩效评估程序失范。政府过于注重评估的结果，对于评估程序并不关注。评估主体标准模糊，导致公众参与评估流于形式，公众的公共利益得不到有效保障；其次，公共服务监督机制不完善，导致责任难以落实。政府为公民提供服务是必须尽到的一种义务，并不拥有想服务就服务、不想服务就可以不服务的自由处置权，必须向公民提供高质量的、公民真正需要的服务。但是由于公共服务程序不透明，公共财产怎么用、用到什么程度等极少公开化，所以关乎公众真正利益的事项公众难以监督，难以追究，导致各种腐败层出不穷。

三、消解公共服务公共性流失的具体对策

公共性是现代公共服务的必然价值取向，公共性也是衡量政府活动性质和基本价值的分析工具。针对我国当前公共服务公共性流失现象，下面从几个方面尝试探讨其救治对策。

1.政府应树立公众至上的价值取向。首先根据主权在民理论，我国政府公共服务必须本着让公众满意的理念来实现其公共性价值。公众满意是一个以公众为主体，以公众感受为评价标准的概念。随着社会的不断发展，民主意识的不断增强，公众需求日趋多元化，政府作为提供公共服务的主体，只有将服务理念定位于公众满意，才有利于使公共服务与时俱进地不断贴近公众需求，促使管理者不断调整，提高公共服务质量。由于公众满意是具体的，它可以通过社会公众对有关事情或者对政府及其它社会组织的支持、投诉率、认同率、安全感等若干指标进行制度设计和检查考核，使得服务成为一个完整的运作过程。也正是因为如此，公众满意的理念定位促使管理者在履行岗位职责中自觉地想公众之所想，急公众之所急，注重服务创新，又必须从实际出发，在不断改革和调整中研究探讨解决公共问题的新思路、新方法，不断满足公众需求，使得公共服务以谋求公共利益的目标得以顺利实现；其次，公共利益至上。新公共服务理论也指出，公共利益是目标而非副产品。作为政府以及工作人员，必须不断帮助公民表达和实现他们的公共利益，而非试图控制或驾驭社会。所以，公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，注重与公众合作，尊重公众，注重听取民声，强化与公众协作，建立公民与政府之间的信任和合作关系。因为公共利益源于对共同价值准则的对话协商，在协作的基础上，政府及其工作人员积极引导公民参与服务的制定和执行，使公共利益得到更好的实现。

2.强化公众广泛参与。为了克服公共服务公正性流失现象，必须扩大公民的参与，而公众的有效参与需要做到以下两点：首先，作为政府，必须完善以下几个制度：第一、完善参与渠道。使公民有一个平台参与公共服务进程，使公民有机会监督和评判政府的制度运作及其服务质量，并且政府不能以强制性的立场出发告知公民应期待的质量要求，要在公民参与的条件下建立适宜的公共服务绩效评估标准。第二、健全授权机制。参与式管理模式注重决策过程向下延伸，培养基层公民影响服务决策方向的能力和参与提供服务的能力。第三、完善对话机制。公民之间可以进行讨论，也可以直接与政府机关协商，通过对话的协商机制，增强共识和共同的责任感，从而有利于确定和实现符合公共利益的服务目标。此外，政府利用网络化加速公民之间的互动。由于网络中的信息量很大，而搜索的成本却很低，公众容易接受，从而大大减少了公民对公共事务了解的障碍。另一方面，政府可以将公共服务的有关方案公布在互联网上，由公民直接通过网络发表意见，甚至表决。通过完善以上这些措施，有助于保证公共服务的公益性方向，实现其公正性内在要求；其次，作为公众自身，一方面，要加强自身的科学文化知识水平，因为知识是其参与公共服务的客观条件，只有具备了知识和相应的能力，才能有效了解政府关于公共服务的各项政策措施，才能有效参与。同时，作为公民，一定要培养其参与意识和热情，因为公共服务涉及每个人的利益，如果公众自身态度冷漠，不提出意见，没有要求，那么政府就有可能按自己的意愿来办，结果劳民伤财，公共服务的质量和效率又不高，公众自身也享受不到期待的服务。

通过公众的广泛参与，使政府多方面了解民声，那么政府制定与实施的公共服务就更加具有普及率，从而减少不公平现象，一定程度上保证了公共服务公正性。

3.构建公共服务程序化机制。首先，推行政务公开制度，为公民和社会实施了解公共服务提供一个前提条件。它要求一方面为社会和公众提供了解政府活动情况的渠道，保障社会公众的知情权，使公众从公共服务问题的确定、方案的策划和选择到方案执行、跟踪反馈、效果评估等各环节都应遵循相应的规范程序，克服公共服务过程中的主观随意性，杜绝政府官员的权力寻租、拍脑袋决策、长官意志，纠正政府机关的官僚主义作风；其次，完善政府公共服务的评估机制。公共服务评估以绩效为本，以服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准。公众对公共服务的满意程度是检验政府服务公共性的实现状况的主要标准。公众满意度是在政务公开前提下对政府工作有一定了解的基础上，公众对政府工作的满意程度，是对公众心理状态的量化与测量。当政府所提供的服务满足了公民的服务需求时，这种政府就是一个拥有良好绩效的政府;当政府所提供的服务无法满足公民的服务需求时，这种政府就不是一个拥有良好绩效的政府。对于政府公共服务的评估，可以依据公众满意为标准，由相关人员进行评估，并确保评估过程及结果公开；最后，完善监督机制。监督政府的根本目的是确保人民群众的利益不受侵害，因此，公共服务监督机制的建设必须转变观念，将政府监督的重点由事后转到事前与事中;变事后惩治为事前制约、事中控制。而要做到这一点，政府监督机制就必须能够随时对政府的行政行为及其过程和方式进行跟踪，及时发现偏离或违背公共服务的法律、制度、原则的政务行为，对其进行制约和控制，从而保证政府行为始终不偏离满足公共需求、保证公众利益不受侵害的基本目标。对于损害公共利益的行为，必须给予追加责任，加以处罚。

（作者单位：广州大学市政技术学院）

（责任编辑 张 敏）