农村产权抵押融资发展方向与政府财政改革重点

曾 光孙 开

（1.辽宁工程技术大学，葫芦岛 125105；2.东北财经大学，大连 116025）

由于城乡一体化进程的加快，农民的金融需求涉及农业生产、经营、经商、求学等各方面。虽然农村信贷供给不足的状况随着农村金融体制改革已经得到了较大程度的缓解，政府也运用了众多的财政金融手段：诸如为涉农金融机构减税，对支农贷款贴息，增加中央银行支农贷款的比例，实行年末涉农贷款增量余额奖励等刺激信贷供给，然而信贷需求仍然难与供给对接，原因在于农村金融市场中存在严重的信贷配给现象。政府的这些手段、措施忽视了金融机构作为独立、理性经济体进行市场活动的目标，企业追求利润最大化的行为使金融机构必须权衡政府鼓励性政策带来的利益与贷款损失风险的关系。总而言之，过度刺激信贷供给而忽视需求方的还贷能力以及需求与供给的衔接问题，无法解决农村信贷市场的失灵。

一、发展农村产权抵押融资的必然性

1.农村信用担保依托以“物”为抵押的财产担保。信用担保机构是为了解决由于信息不对称设立的。担保机构将应由放贷机构承担的风险承接下来，能否应对和化解信用风险，关键有两点：一是担保人必须有充足的担保资金或是良好的信誉；二是能够比贷款机构更有效的获取农户相关信息。农村信用担保市场的建立是一种外生成长模式，主要依靠政府的力量强制性地植入农村经济体内，这种自上而下建立的市场不可避免地出现资源低效配置和风险过高的状况，其中一个重要表现是代偿风险过大导致担保基金不足，担保基金的来源无法通过收取保费逐年累积。无论是政策性、商业性或是互助性质的担保机构，都需要通过政府直接注资、补助或引导维持。政府的思路是想通过政府推动市场接受农村信用担保，待机制完善后完全交由市场运作，可农村信用担保完全市场化到底需要多长时间，中央政府能否有持续的支持政策出台，地方政府是否有稳定的配套资金进行资补，这些问题使农村信用机构的发展前景不容乐观。从防范风险的角度分析，农村信用担保机构为保证担保基金的质量，就必须对贷款使用情况进行跟踪检查。担保机构与贷款机构相比，对贷款的监督没有任何优势，增加风险防范和控制的结果都会使监督成本提高，信用担保机构与放贷机构一样，面临着信息不对称的问题。信用担保机构通常要求贷款农户提供反担保，人的反担保对具有反担保资格的第三人有较高要求（一般归定为政府公务员等）。这就使“物”的反担保起着至关重要的作用。因此，无论从担保基金的可维持性上，还是提供“人”的反担保的角度，发展农村抵押品的财产担保制度具有客观必然性。

2.农村动产抵押品缺乏融资有效性。目前农村抵押品的种类大体包括：农民拥有的农产品、农业订单、农用工具，企业拥有的生产设备、原材料、应收账款、存货等主要资产。农产品是农民现在和未来的主要收益，是农民进行贷款的基本动产抵押品来源。然而农作物的种植经常受自然灾害影响，产量难有保障，以其为基础的农业订单抵押贷款自然受到限制。并且在农产品交易市场中，市场的开放性不断提高，影响市场价格的因素越来越不确定，需要农村金融机构具有较强的市场分析与定价能力，技术性的要求会增加金融机构的放贷成本，只有在农业生产条件良好的地区以及具有稳定市场需求的农作物品种，才能有条件地开展动产抵押，缩小了农作物抵押品种范围。对农村企业而言，大多数企业规模偏小，原材料和产品的流动性高，价格波动大，农业生产设备又具有很强的专门性，变现能力差。在企业贷款需求量很大的情况下，即使实行较高的折价率抵押，也很难满足企业的贷款需求，农村金融机构无法将这些企业动产纳入农村抵押品的范畴。

二、农村产权抵押融资的困境与发展契机

1.限制农村产权抵押融资发展的现实考虑。农村可交易的产权大体包括：土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农村经济组织股权、林权、农业类知识产权等。农村产权可以视为无法转移占有的不动产。相对于动产而言，不动产抵押具有价值稳定可测、监督可控的优势，应当作为农村抵押融资的主要财产来源。但从目前情况看，一些因素制约着以农村产权抵押融资市场的发展。首先，我国农村居民普遍缺乏充分的社会保障，特别是偏远地区，土地对农民具有基本的生存保障、养老保障、就业保障功能，如果土地承包经营权允许抵押，可能使农民永久性丧失生活来源，这是制约农村土地承包经营权抵押的主要原因。其次，保有18亿亩耕地的“红线”是各级政府必须遵守的“底线”。党的十七届三中全会要求“坚决守住18亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。”以家庭联产承包的土地作为抵押品融资，若发生无法偿还贷款而处置农地时，必须保证农地的性质与用途不变，这就大大降低了各方参与农村产权交易的积极性。此外，即使农村产权作为抵押贷款制度合法，我国目前也缺少适合农村产权交易的平台与中介，地域、信息等因素提高了农村产权交易的成本，即农村产权交易是一个“失灵”的市场。我国《担保法》、《物权法》等一系列法律法规均已明确家庭联产承包的农地等农村主要产权不允许抵押。

2.适应农村产权抵押融资发展的经济条件。在农村抵押品融资众多障碍之下，我们也能够看到一线曙光。在一些经济发达的农村地区，农村城市化进程加快，公共服务均等化不断缩小城乡社会保障水平差距。十一届全国人大四次会议的政府工作报告明确提出：“要加快健全覆盖城乡居民的社会保障体系，将新型农村社会养老保险试点范围扩大到全国40%的县。”随着农村社会保障体系对土地保障功能的替代，越来越多的农村地区具备进行以农村土地承包权为主的抵押贷款条件。从农民收入的角度来看，农业收入以及第一产业纯收入占农民人均纯收入的比重在逐年下降，工资性收入比重上升，基本与农业收入持平，说明土地对农民的保障功能减弱。城市化进程的加快带动了农村土地资产的大幅度增值。抵押品价值越大，其信息揭示效率越高，当农地价值超过某个阈值后，以农地等产权为抵押的融资功能逐渐显现，从而为农村产权抵押贷款提供了经济保障。

3.农村产权抵押融资试点中的制度突破与协调。《农村土地承包法》规定了家庭联产承包土地的流转方式，包括转包、出租、互换以及转让。一般认为转让与抵押均属于处分行为，转让比抵押的处分权利更为彻底。我国《物权法》第191条规定：“抵押期间，抵押人未经抵押权人同意，不得转让抵押财产。”这说明抵押期间抵押人未失去对财产的占有，抵押恰恰约束了对财产的转让。当抵押人无法偿还债务时，抵押权利转变为转让权利。按照《农村土地承包法》的释义，家庭承包的土地在转让时，转让方应当有稳定的非农职业或者稳定的收入来源，并经过发包方同意；受让方必须为从事生产经营的农户。可见，只要抵押前能够证明农户的非农职业与收入来源，处置抵押品时保证将农地转让给同性质的农户，根据“举重明轻”的规则，在法律允许农村产权转让的情况下，没有理由过多限制农地的抵押权。

2008年，中国人民银行与银监会要求在九省份部分县（市）推进农村金融产品和服务创新方式，土地承包经营权和宅基地使用权贷款业务试点工作从此展开。宁夏平罗县成立农村土地合作社，引入类似银行的存贷机制，农户自愿将耕地“存入”合作社，合作社通过直接经营、合作经营、转包、出租、入股等方式取得的收入，以“存地费”的方式支付给入社农户。根据我国《农民专业合作社法》第22条规定：农民专业合作社可以依法用农民专业合作社的财产对外担保，包括家庭承包的土地承包经营权抵押。因此，土地合作社向入社农户支付的贷款，其来源不仅局限于非正规金融方式的“贷地费”，也可以直接用集中的社员土地向正规金融机构抵押融资，从而实现了法律层面上的突破。

2009年11月，在国务院批准的《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》指引下，成都市通过一系列文件，首次对农村产权抵押贷款的主体、流程、债权实现以及相应的配套措施作出明确规定。成都市在允许“两权一房”抵押融资的同时，也具体安排了抵押融资的细节。例如对“两权”抵押作出“三不”的限制：不转移抵押农地的占有，不改变土地的用途，不改变集体土地的性质。农村房屋抵押融资以“一保一同”为前提，即保证设定抵押的房屋依法偿债后有固定的住所，且必须得到村集体经济组织的同意。通过这些措施，使成都“新政”没有从本质上突破《土地承包法》等法律的原意，具有与现行法律协调一致的一面。

三、政府在农村产权抵押融资发展中应关注的主要问题

1.法律保障是进行农村产权抵押融资改革的前提。农村产权抵押融资法律禁止尚未松动，但各地区的试点、创新层出不穷。随着抵押合同纠纷的增多，法律与政策的冲突会降低法院裁决的效率，外部性凸显。法律的公示原则和独立原则得不到有效发挥，对参与抵押融资的各方可能造成显失公平的判决，损害各方利益。因此，政府应尽快对农村产权抵押融资问题立法，统一各法律中对农村产权抵押流转的规范口径。立法应侧重以下几方面内容：保证农地性质用途不变的规定；农村产权抵押人与抵押权人各自权利与义务的规定；农村产权抵押贷款的用途规定。

2.农村土地数量日益减少的主要原因不是农地流转过程中的农地性质与用途的改变，而是政府主导的土地财政对农村土地的“侵蚀”。城市土地价格的飙升使卖地收入成为地方财政主要收入来源。在城市土地资源相对枯竭的情况下，农村土地成为地方政府关注的新目标。但是，现行征地制度对农地的补偿标准由政府统一定价，农地被征收后依旧以原用途补偿，与土地转用后的价值相差甚大。在这种巨大价差带来的利益驱动下，农村土地被政府以“合法”方式强征强占，大量农地转变为非农用地。不谈及政府本身对农地减少的损害而过分担忧未正式开启的农村产权抵押制度对农地性质的改变，是一种“避重就轻”的表现。

3.发展农村产权抵押融资应立足于促进现代农业战略式发展的宏观视角，通过各渠道为农村产权抵押融资提供广阔的运行空间。为此，政府应积极引导组建农村土地合作社，促进农地规模化、专业化、民主化管理，成为实现农地由资产向资本转变的“加速器”与“孵化器”；推动农村城镇化建设，转移剩余劳动力，逐渐弱化农民对土地的依赖性；完善农业保险制度，减少自然灾害损失，吸引农业合作社与种粮大户进入农村产权抵押市场，扩大对流转农地的需求；加快社会保障体系建设，建立失地农民的再培训、再就业等保障机制，解除失地农户的后顾之忧。

四、农村产权抵押制度发展中的财政支持重点

1.针对土地财政不断侵占农地的严峻现实，要从根本上平衡地方财权与事权关系，规范土地征收行为，开拓地方政府新的财源。从制度上，要打破政府垄断土地一级市场的局面，转变地方政府在土地市场中的主导者角色，使之成为土地市场的管理者与服务者；从政策上，要不断缩小地方政府的征地范围，提高征地补偿标准，推进多方参与的土地市场化定价改革；从资金管理上，将土地出让的收支纳入地方预算，实现“收支两条线”管理，即土地收入全额缴归地方国库，土地支出通过地方预算基金从土地出让收入中安排；从财源拓展上，继续扩大使用财政部代理地方发债弥补预算赤字的办法，加快房产税试点改革，变“卖地”收入为稳定的税收。

2.政府要重点组建土地风险基金，执行类似于国外土地银行的职能。从国外发展土地金融的经验看，国家会建立一个政府主导的专业化金融机构，即土地银行。其主要业务是以土地信用为抵押发放中长期信贷，提供土地中介服务，接收农民转出的土地，转租或转卖给其他农户。结合目前我国实际情况，各级政府要利用国家支持地方农业发展的专项转移支付资金、地方农业发展基金、储蓄基金等建立土地风险基金，在条件不成熟时可以先由各地区政策性农业担保公司代理经营。农户以承包土地作为抵押向金融机构贷款，当抵押期届满借款人无力清偿时，经农户与金融机构协商，向当地政策性担保公司申请，由土地风险基金收购抵押的农地。收购款项用于清还债务，农户资产过户给政策性担保公司。

3.着力培育农村产权流转中介机构，实现农村产权的顺畅流转。农村产权抵押运行的关键在于健全的流转中介组织。外生型农业金融的发展是由政府一手推动的，一系列中介组织机构的建立、运行都需要政府的支持。具体思路是：由政府成立农村产权交易中心，提供流转平台。通过此平台，吸引农地使用评估机构、农村产权确权机构、保险公司、法律咨询机构等中介组织加入，形成符合市场规律的土地流转权交易市场。在中心内部，要严格区分政策性中介与商业性介机构的关系，避免出现中介组织的行政化倾向。发挥财政监督职能，对财政投入中心的各项资金使用情况严格把关，对财政资金的运行效率，政策性中介机构的创收情况科学统计，实现国有资产的的保值增值。

〔1〕 孟全省.我国农户房屋抵押贷款融资方式的探讨[J].农业经济问题，2006（11）.

〔2〕 史卫民.土地承包经营权抵押制度探析[J].经济体制改革，2009（05）.

〔3〕 邓纲.我国农村产权抵押融资制度改革的问题与前景[J].农业经济问题，2010（12）.