公共租赁住房：建设和管理问题探讨

○姜焕叶

公共租赁住房：建设和管理问题探讨

○姜焕叶

所谓公共租赁住房，是指在政府政策引导下，由政府、企业或社会团体兴建或筹集的，满足在城市刚就业的无住房人员或住房困难家庭基本居住需求，并以较为优惠的价格向他们提供租赁的住房。其承租对象主要包括以下四种：一是毕业刚到城市工作的大中专学生；二是城市退伍军人和户口转入城市的退伍军人；三是在城市打工的农民工；四是家庭收入较低且住房困难的家庭。笔者认为，大规模的建设公共租赁住房是一个很好的解决问题的思路。

一、公共租赁住房的配租方式及房屋来源

为城市劳动者提供基本住房保障是全社会的责任，仅靠政府一家提供租赁住房是远远不够的。就目前公共租赁住房的配租方式看，主要有两种模式：一是货币配租方式，二是实物配租方式。货币配租方式是指政府向符合公共租赁住房申请条件的居民发放货币补贴，由其到市场上租赁住房；实物配租方式是指政府向符合公共租赁住房申请条件的居民直接提供公共租赁住房，并按照公共租赁住房租金标准收取租金。但这两种方式各有其优缺点。采取何种方式为宜？笔者认为要实行两种方式并行，但应以实物配租方式为主。具体操作方式可以由各市区住房保障机构组建公共住房租赁公司，由该公司负责收集本区市场上待出租的户型较小的住房，向符合公共租赁住房承租条件的家庭或个人出租，政府补贴只补给在该公司承租住房的对象，或者将该房屋收租与出租的价差直接补给该公司。

为了解决由政府一家提供实物配租存在的弊端，充分发挥全社会参与公共租赁住房建设和管理的积极性，建议公共租赁住房的实物配租可以包括以下三种：

其一，政府公共租赁住房，由市区政府兴建或筹集的，用于解决城市低收入住房困难家庭的住房，类似于目前全国正在建设的廉租房。

其二，单位公共租赁住房，由规模较大、用人较多且有生活用地或资金较充足的单位兴建或购买，满足本单位无房职工基本居住需求（含刚毕业的大学生、农民工）的住房，相当于以往的单位职工住房。比如大中专院校可建老师公寓和学生公寓（宿舍），有生活用地的企业可利用生活用地兴建职工公寓（宿舍）、农民工公寓（宿舍）。

其三，社会公共租赁住房，主要包括两种类型：一是由房地产开发企业按照城市规划的要求，在旧城改造（含城市棚户区改造和“城中村”改造）项目中配建的用于向拆迁户中住房困难的家庭出租的住房；二是各开发区根据城市规划和产业布局的要求，在各类产业园区建设及升级改造中，在人数较集中的产业园区集中配套的公寓、宿舍，用于满足开发区无条件建房的中小企业职工的住房需求。

二、公共租赁住房建设的资金来源

政府要向居民提供公共租赁住房，资金来源是非常重要的方面。有保证的资金来源是公共租赁住房制度建立和维持的必要条件。公共租赁住房的资金途径主要有：

1.中央政府和各级地方政府的财政拨款。由于保障性住房的公益性质，政府投资是保障性住房建设的主体，财政资金应起主导作用。应在各级政府年度财政预算中安排专门的公共租赁住房保障资金，并且专项资金应规定一个最低比例，所占比例及额度应逐年增加。而且应该纳入地方政府的年度政绩考核内容。

2.住房公积金增值收益余额。地方政府可以考虑在住房公积金增值收益余额中提取贷款风险准备金和管理费用后，划出一部分用作公共租赁住房保障资金。

3.土地出让收益。政府应在土地出让净收益中安排一部分用作公共租赁住房保障资金。按照住建部的明确要求，各地土地出让净收益中不低于10%的收益要用于保障性住房的建设，但由于净收益的计算相对复杂，可能用土地出让收益较易掌握。而且，10%的指标有些偏低，为给保障性住房建设提供有力的资金支持，地方政府应将其土地出让金18%—20%的比例用于保障性住房建设。有些地方政府可能感觉资金压力大，主要是由于在经济建设的其它方面投入过大，可以压缩这方面的支出，以保证公共租赁住房保障资金的来源。

4.公共租赁住房租金收入。公共租赁住房体系建立起来以后，每年都会有相应的租金收入，租金收入可全部用于公共租赁住房保障资金。

5.房地产开发商的公租房配建资金。由于公共租赁住房的建设周期长，利润较低，房地产开发商的投资动力不足。为了解决公共租赁住房建设资金的大量缺口问题，政府应该硬性规定，今后无论是国有、民营、外资房地产开发商，只要是投资于本地商品房开发，都应无条件地接受政府关于商品房开发项目中应投入一定比例资金建公租房的规定，如按建设规模的8%—10%的比例配建公共租赁住房等，10年或更长的时间后政府有权以略高于其成本价收购。由于各地每年房地产开发商投资的项目多，规模相当大，投资增长快，这样可相当大程度地解决公共租赁住房建设的资金来源，并将开发商的个人利益与社会公益很好地结合起来。

6.房地产投资信托基金。它是一种以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金，由专门投资机构进行房地产投资经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者的一种信托基金。它可投资一项或多项房地产，基金可在证交所上市，是一种资产证券的方式。在我国，出于安全、信用、收益等方面的考虑，房地产投资信托基金应主要属于公募，即由政府来组织。

7.各种商业银行贷款。国家银监会应制定相应的措施，鼓励各商业银行逐渐加大对地方公共租赁住房建设的支持。由于公共租赁住房建设的周期较长、收益又远低于商业地产，各商业银行贷款的积极性不是很高，但考虑到其收益稳定，应该是选择的途径之一。

8.社会保险基金。国家应该准许和鼓励社会保险基金用于公共租赁住房的建设。由于安全、收益的需要，社会保险基金应该注意几点：一是保险企业要设立投资保障性住房建设的专项基金，按照“政府主导、商业化运作”的模式，建立高效、透明的运作机制；二是政府对参与公共租赁住房建设的保险企业要像其他相关企业一样，给予一定的税收支持政策，减免相关税负；三是准许保险基金通过基金、股权、债权等多种方式投资。

9.社会及其他方式筹集的资金。在和城市规划相结合的情况下，政府应该鼓励开发区、工业园区、企业、机关事业单位等利用自有土地建设公租房。有土地的企业、机关事业单位可以既建员工宿舍，又建公共租赁住房，两者很好地结合起来，以调动他们的积极性。也应该鼓励国际发展援助机构将资金投入于公共租赁住房体系的建设和发展，同时公共租赁住房运行中的处罚收入等也可用作公共租赁住房保障资金。

三、公共租赁住房的管理机制

由于公共租赁住房带有保障住房性质，与完全市场化的商品房不同，它的建设管理模式与商品房的建设管理不同。其管理可分为三个层次：

一是公共租赁住房的行政管理机构。各地市住房保障和房屋管理部门是全市公共租赁住房的行政管理部门，负责制定全市公共租赁住房的政策、制度、发展规划和年度工作计划等重大事项的决策和协调，并对各区租赁住房建设管理实现监督。各区住房保障和房管部门具体负责各区公共租赁住房的管理工作，包括对承租对象的审核、补贴资金的发放。市区发展改革、建设、国土、规划、环保、民政、财政、监察、公安、价格、残联等部门根据各自职责，配合做好公共租赁住房管理有关工作。

二是公共租赁住房的开发建设部门。公共租赁住房按其类型分为四种，除了收购或收租存量住房外，另外三种是正在兴建：一种是政府公共租赁住房，由市区政府兴建或筹集，建议市区成立市区公共租赁住房开发公司或者由市区政府市区国有开发公司投资建设；另一种是单位公共租赁住房，由各单位自建或委托开发企业代建；还有一种是社会化公共租赁住房，属于旧城改造项目中配建，由各开发项目的房地产开发公司负责配建，属于在开发区中集中建设的公共租赁住房，由开发区管委会委托国有开发企业建设。

三是公共租赁住房租赁公司。各区成立公共租赁住房租赁公司，由该公司负责本区公共租赁住房的租赁管理工作。公共租赁住房租赁公司负责筹集房源，向符合条件的对象配房租赁，收取租金，发放补贴。

因此，对公共租赁住房的建设和管理实行住房建设与租赁经营分离、租赁经营与行政管理分家，三者各司其职，相互合作。

四、公共租赁住房的政策支持

由于公共租赁住房属于保障性质的住房，必须给予政策支持。

1.土地政策。建设公共租赁住房，必须有相应的建设用地。一是实行行政划拨。市规划国土部门应将公共租赁住房建设用地纳入规划，并对公共租赁住房的建设用地实行行政划拨。公共租赁住房的建设用地应多在市区中心地带，因为交通发达，方便租住人员的工作和生活，降低生活成本。二是准许单位自建。鼓励工业园区、企业、机关事业单位利用自有土地建设公共租赁住房。这样既方便相关人员的生活，又调动相关单位的积极性。

2.税费政策。公共租赁住房的建设项目在建设时享受经济适用住房政策优惠，免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府基金，公共住房租赁公司向符合条件的对象出租公共租赁住房时免收租赁环节的各项费用。

3.投融资政策。除政府的财政资金外，其它的资金来源特别是银行的信贷资金等，能够减低利率的，尽量降低利率，以做到公共租赁房建设尽可能低成本，取得较好的效果。

（作者单位 武汉市行政学院）

（责任编辑 崔光胜）