社区居民参与公共危机治理的外部保障与能力建设※

○陈安娜

社区居民参与公共危机治理的外部保障与能力建设※

○陈安娜

现代化和社会转型使我们生活在一个公共危机事件频发的风险社会之中，随着公共危机事件日益复杂和多元化，以政府为核心的公共管理系统在控制和消解危机上显现出存在一定程度的疲软，传统的经验处理模式、缺乏统一的协调指挥、与民众信息沟通不及时等方面的先天缺陷已经暴露，因此，各界对调动社会力量广泛参与、建立多元化的公共危机治理网络的呼声越来越高，社区居民则是其中的一支不可忽视的重要力量。

一、完善社区居民参与公共危机治理的外部保障

要调动社区居民参与公共危机治理的积极性，必须以居民的需要为本，从外部赋予社区民众参与的权利，提供参与的途径，让其可以自由选择是否参与和参与的方式，同时，根据居民的特性、态度、想法来为居民增权，让居民看到参与公共危机治理的实效，进而积极参与到公共危机治理中来。

（一）参与的自由保障

民主和参与是不可分割的，民主的体现是以自愿参与的体制和文化为基础的。有学者根据自主性将居民的社区参与划分为他组织和自组织参与两种方式，认为前者是政府在政府及其代理者安排和动员下的社区参与，居民更多的是被动地参与和执行社区公共事务，而自组织参与则体现在居民参与时自觉自愿的，其根本就是“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，而我国目前的社区居民参与主要是他组织参与，居民对社区公共权力缺乏决策和监督，整体缺乏参与的主动性，自组织参与的公共性不够。一项关于灾后农村社区建设中村民社区参与现状的研究发现，由于村民大都参与自己的切身利益问题，所以“私参与”的积极性远远高于“公参与”。公共危机治理是一项公共事务，社区居民虽感受到自身生命和财产安全受到威胁而有参与公共危机管理的强烈诉求，但居民在选择是否参与公共危机事件时会衡量参与所付出的代价及收获，考虑参与的金钱、精力和时间限制。政府和其他社会组织在动员社区居民参与公共危机治理时在尊重居民自由选择权、容许居民选择作出不同程度参与的基础上，注重从正向引导，注重激发居民参与的内部动机，鼓励居民通过协商讨论达成共识，让居民自由选择行动方案，避免自上而下地干预到居民的参与和决策过程中，有利于了解和消除居民参与公共危机治理的后顾之忧，增强居民自主参与的积极性。

（二）参与的权利保障

社区居民的自主参与是社区发展的重要原动力，赋予居民参与的权利，意味着居民可以在不违背现有法律法规的前提下以各种方式参加公共危机治理，对居民参与进行赋权，需要一个清晰的制度环境，政府必须对自身、社区组织的权力进行定位，特别是对社区居民委员会的性质进行明确界定，让居民在公共危机的宣传与预警、准备与预防、控制与回应、恢复与重建的整个治理过程中都有参与的机会。在赋予居民参与权的同时，还需要制度化、规范化的机制作保障，要通过立法和司法，建立一个包括以政府、社会和居民为主体的完整的监督体系，避免居民的无序参与可能引起的混乱。

（三）参与的渠道保障

居民只有参与到公共危机治理的过程中，提出解决问题所需的援助和方法，政府提供的政策和服务才能有效反应和回应社区的愿望和实际情况。要让社区居民走向自助参与的发展目标，就必须把社区的一切组织和地方事物交由来自社区的人士担当。参与的渠道可以由社区居民自发地组织，透过一些非正式途径来缓解公共危机，也可以由政府、社会组织推动及赞助。然而在社区实践中，参与机制面临的最大问题是行政化和市场化的矛盾，即行政性的政府组织和自发性的群众组织之间利益的协调问题，要解决这个问题无论是自上而下还是自下而上的两个维度都难以解决，因此我们需要大力推介中间力量，即社区中介组织。政府在公共危机发生后，往往会成立紧急的公共危机治理小组，这种小组在进入社区时往往并不熟悉社区的情况，难以在危机管理上作出周全的考虑，因此常常是通过召开居民会议，倾听并回应居民的意愿，扩大居民对决策的影响力。而街道办事处、居委会、业主委员会等也可以发挥传统基层组织的作用，号召居民参与，在社区居民共同关心的问题上，畅通居民参与的利益表达渠道，开拓参与的渠道，让居民知道如何参与，有具体的可选择途径。其他各类非营利组织、专业应急管理部门则可以在工作范围内充实和加强危机治理志愿服务，把有相关专业知识和技能的居民进行培训，纳入到应急救援队之中，而地方政府应创造条件对居民参与危机治理给予适当支持。

二、社区居民参与公共危机治理的能力建设

培育社区居民参与公共危机治理的能力，可以根据公共危机的状态、居民在公共危机中的处境、居民对公共危机的参与层次来培育居民小组，或者把三者进行结合，系统地、有针对性地培育社区居民参与公共危机治理的自身能力。

（一）协助居民对公共危机的状态进行界定

公共危机的状态包括公共危机的成因、范围、危害和发展阶段。在人类生存环境不断恶化的今天，公共危机是自然因素造成还是社会因素造成的已经很难区分，公共危机是一个包括宣传与预警、准备与预防、控制与回应和恢复与重建的动态过程，其危害和影响的范围也可能是一个动态扩大或缩小的过程。由于危机具有客观存在的真实性，也有一种主观建构的层面，居民的参与意愿是否强烈，能否把参与的意愿转化为参与的行动，真正参加到公共危机的治理中，这取决于居民如何定位自己在公共危机中的角色和作用，而居民对自己的角色定位首先与其对公共危机状态的理解有关。除了政府要及时披露公共危机的真相以外，还需要居民参与到界定公共危机状态的过程之中，从而对公共危机状态达成共识以便在行动的过程中达成相互理解和协作。协助居民对公共危机的状态界定，社区可以运用各种渠道和机制，对社区居民普及危机知识，进行危机能力的教育、宣传、培训和演习。

（二）根据居民在公共危机中的处境培育不同的关注小组

公共危机是动态变化的，同一社区的居民在公共危机中也会有不同的处境。可以将居民大体区分为处在公共危机中的居民、处于公共危机边缘的居民和与公共危机没有直接关联的居民。居民越是卷入到公共危机之中，越是感受到生活受到威胁，其参与公共危机治理的意愿就越是强烈。居民卷入到公共危机中的程度也会影响到他们对自身在公共危机治理中的角色定位，因此，有针对性地培育不同的关注小组，对处在公共危机中、处于公共危机边缘、与危机没有直接关联的居民提供他们需要的不同资源，帮助同一处境下的居民建立联系，达成相互理解和支持，让不同危机处境中的居民小组之间相互分享信息和资源，支持这些关注小组在充分沟通并达成共识的前提下，发展民主及理性的集体行动形式，达到解决公共危机的目的，从而补充政府和其他社会组织公共危机治理的不足。

（三）根据不同参与层次因材施教培养居民的参与能力

根据居民的不同参与层次，可以把居民区分为领袖（如居民委员会委员）、组员（积极参与者）、旁观者（响应参与者）和冷漠居民（不响应、不参加的居民），目标是将大部分表现冷漠又不愿意参与的居民，提升为旁观者，进而将旁观者吸引成为工作小组成员，使他们积极参与为危机治理工作，最后将组员组织成为居民委员会，有系统地建立长期的公共危机治理机制。具体来说，就是培养居民领袖，对以居民利益为己任的人进行领袖技巧和才能的培养，为他们提供策划的机会，增加社区居民对领袖的认同和支持，协助他们动员居民、组织和领导集体行动；对公共危机中的积极参加者，建立长期的居民小组，开展系统的服务鼓励他们主动发表意见和参加具体行动，提供参与危机治理的机会和扩宽生活领域的机会，培养对小组和社区的归属感；对公共危机中的旁观者，给他们提供机会相互认识，把他们吸纳为短期的义工、联络人和咨询对象，根据他们的切身利益提供所需服务，让他们在条件许可的情况下参与集体行动，及时处理他们对事件发展的意见和建议；对那些对公共危机不响应、不参加的居民，明白他们的兴趣，为他们提供开放式的参与方式，吸引他们的注意力，为他们提供详细的参加资料，留下他们的联络方式，鼓励他们留心宣传活动的内容并发表个人意见。总之，无论是处于哪个参与层次的居民，都要明白他们的真实需求和现有能力，用丰富的活动形式使他们在参与公共危机治理中看到成效，得到能力感和社区归属感。

※本文系湖北省社科基金项目《公共危机管理中政府与社区的合作机制研究》（项目编号：09BZZ039）的阶段性成果。

（作者单位 中山大学社会工作系）

（责任编辑 崔光胜）