农村城镇型公共服务体制构建：问题与建议

○郝国庆

农村城镇型公共服务体制构建：问题与建议

○郝国庆

一、农村快速发展迫切需求城镇型公共服务

在科学发展观的指导下，税费改革的实施、新农村建设的推进，使中国农村出现了全面加速发展的欣喜局面。党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，也对农村改革发展做出了新的战略部署，它将推动农村改革发展从新的历史起点出发，开启城乡一体化发展的新时代。

农村经济发展的市场化、生活方式的现代化、社区建设的城镇化如热浪扑面而来，发展变化之快往往超出人们的预料，随之而来的对农村公共治理提出的新需求、新挑战也超出许多人的想象。例如，市场化、现代化的生活方式致使长期节约化生活的农村也产生了大量垃圾和污水，带来了垃圾处理和公共卫生问题；农村工矿企业的发展和随意建厂布局，带来了村庄规划布局、工业污染防治和人居环境保护问题；中心集镇商贸繁华、人员聚集带来了交通通讯、供排水、供气和住房等问题；农民的职业变化和人员流动带来了农村新型社区重建问题；小集镇上的乱搭乱建、占道经营带来了城市管理问题；以及相伴而来的诸如治安消防、道路照明、公园与休闲广场建设、房屋拆迁等一系列公共管理和服务问题，这些问题不仅在农村中心集镇表现突出，就是稍具规模的聚集生活的村庄也普遍存在。

农村出现的城镇型公共服务需求当前多是采取突击的方式或者特殊的路径解决，如借助承办大型活动机遇，或者争取为改革试点和典型，向上级部门申请项目建设资金并采取运动方式推进，这可以起到立竿见影的效果，但不一定能持久和深入，更不具普遍性价值，因为缺乏统一的机制安排和稳定的公共服务资源供给。例如，在新农村建设中，农村街道安装路灯并不难，但无法维持光明，因为没有解决电费谁来掏的问题。作为典型和样板的某些小城镇可以在短期内呈现农村都市化新气象——宽马路、大广场、绿化带、临街新房子等，依靠上级政府的重视和关照，政策性投入使乡镇一夜间焕然一新，但却让乡镇干部骑虎难下，因为维持长期运转需要更大量的资金和较高的人员队伍成本。果皮箱安放和保护、垃圾处理、街道整治、广场绿化、街道洒水、花草浇灌、消防、路灯安装和供电以及相关人员队伍建设等都是一项系统工程，这又让乡村干部为难，因为并没有体制性安排，既缺乏经费又缺乏专业人才，只有少数富裕的乡镇和村庄才能自行解决和维持。县市里的一些服务机构并不愿意主动下乡服务。我们在实际调查中切实看到了乡村中日益显现的“城镇型公共服务缺乏症”表现，更真切地听到了基层干部的呼声，感受到了基层群众对加强城镇型公共服务的迫切需求。如何具体构建农村城镇型公共服务体系，适应和促进城乡一体化进程？如何才能促使保障县（市）的公共服务体系下乡入村？乡镇在综合配套改革落实不久的情况下，乡镇政府相关的管理体制和服务机制又该如何创新和定位？诸如此类的问题非常现实和紧迫。

二、农村城镇型公共服务供给薄弱的制约因素

农村公共服务体系包括多个方面：一是农业生产型公共服务，如农田水利建设、农技、农机、畜牧兽医等；二是社会生活类公共服务，如社会治安、农村合作医疗、社会保障和救济等；三是文化教育类公共服务，如义务教育、技术培训、广播电视文化等；四是公共设施类服务，如交通、通讯、供水、供电、垃圾处理、路灯照明、绿化、建设规划、消防等公共服务。前三类的公共服务体系已经初步建立并逐步完善，或者靠中央的政策支持和支付保障，或者有地方政府的不同形式的组织机构、人员和经费安排。但是，对于农村越来越迫切需求的城镇型公共服务却普遍缺乏体制性安排，主要表现为：

一是缺乏组织载体。乡镇综合配套改革后，取消了原来的“村镇建设规划站”，相关职能并入乡镇政府的“社会事务办公室”。但是实际上“社会事务办公室”的主要工作是社会保障、救济、民政等事务，对于垃圾处理、路灯照明、绿化、建设规划、下水道排水、供水、供电等服务并没有明确的职责规定，也没有相应的工作机构和人员。例如，建设规划站撤掉后，乡村建设规划控制几乎没人管，没有规划引导，农村做房子各自为政，布局混乱，相互还闹矛盾。

二是缺乏专业人才。随着乡镇“七站八所”的撤销和改制，人员变成了“社会人”，社会地位和工资待遇急剧下降，大量专业人才流失，相关专业大学生更难于下乡，整个乡镇都出现人手短缺，青黄不接现象。留在乡镇政府里的专业人才不仅很少，而且年龄普遍偏大，无法承担有效服务的职责。我们调查了一个乡镇，乡镇社会事务办公室共有8个人，其中7人是搞计划生育的，只有1人是负责规划建设的。多数服务中心的专业人员只有1—2人，平均年龄都在50岁以上。

三是缺乏财政经费安排。乡村的多数公共服务，如农田水利建设、农技、农机、畜牧、农村合作医疗、社会保障、义务教育、广播电视等，从国家到地方都有不同比例的财政经费安排，但是，有关垃圾处理、排水、供水、路灯照明、绿化、活动广场、建设规划等在乡村一级并没有财政经费的统一安排，基本上全靠人为地争取上级专项活动经费，或者靠乡镇和村里自筹。这些费用并不是一个小数目。例如，湖北省某中心镇路灯电费、绿化、垃圾处理近年的投入就多达300万元，2008年在镇上安装路灯一次性投入就120多万，电费一年要近4万元，每年的垃圾处理聘请7名临时工，每月每人工资600元，一年也要5万元。而乡镇自身财政收入全年只有500多万元。这算是比较富裕的镇，可以勉强维持运行。而另一个一般的镇，区里实行的是税收财政统管，除乡镇干部工资由区里统一发放外，整个镇的包干办公经费只有23万元，维持正常办公都捉襟见肘，更不用说来搞绿化、亮化、美化服务了。全镇4.7万人口，在镇区上就有2万多人，但路灯每天晚上只能开1—2小时，垃圾处理只能聘请4个临时工，粗放打扫，许多街道路面尘土飞扬，路边垃圾到处堆放，严重影响居民的生活质量。

四是缺乏执法管理手段。乡镇站所撤销后，县（市）执法机构收回县（市），一些职能虽然转移到乡镇政府，但乡镇政府的这些内设机构“三办一所”部门（党政综合办公室、社会事务办公室、经济发展办公室）并没有执法权力和执法机构，一些由“七站八所”改制后的“服务中心”更不具备执法管理权。而在基层由于传统习惯和农民素质有限，常常会出现许多光靠教育无济于事，管理无法推进的情况。如大街上沙石乱堆放、占道经营、垃圾乱丢、房子乱搭乱建等，面对这些不文明或者违规现象，乡镇政府自己建立的、由聘请人员构成的组织缺乏执法权和整治手段，就是一些诸如卫生费等收费项目也有些名不正言不顺。

五是市场化运作条件有限。除了城关镇和一些中心镇（如工矿镇、口子镇、旅游名镇）外，中西部地区的多数乡镇政府所在地只是行政中心，市场发育程度不高，除了一些商业消费小店和小型乡镇民营企业外，很少有实力雄厚的大型工商企业在一般乡镇落户，投资吸引力不大，因而很难靠市场运作来推进全乡镇的城镇型公共服务。村民取消“三提”后，除了每人每年15元的“一事一议”费用外，一般不再缴纳其他费用，农村集资要靠强有力的动员以及项目是否符合群众意愿，收费难度大，许多村庄几乎无法收取其他费用，因而这些方面的投入和运作主要还靠乡镇政府。

三、加强农村城镇型公共服务体系构建的建议

一是高度重视乡村建设规划，由县（市）负责制定统一规划。县（市）政府要高度重视统一规划的重要性和必要性。推动城乡一体化，减少走弯路和浪费，必须要提前统一规划。国家有十一五、十二五规划，基层也应有规划。有关农田水利建设、教育文化、交通、社会保障、基础设施建设、城镇社区型公共服务等都要有规划，对不同的地区、不同的部门都应有不同的要求。这些规划不应该由乡村自己承担，而且乡村也不一定有能力做好，应是全县（市）的重要工作，由县（市）政府统一规划。

二是重新设计乡镇公共服务组织载体。要加强新农村建设，促进城乡一体化，需要在基层乡镇设立一定的管理和服务组织，要有阵地和人员。乡镇综合配套改革后，原来的“七站八所”基本上都撤销或者转制，变成“服务中心”，实行“以钱养事”。在靠“三提五统”收费运行的背景下，当初改革的目的是减少成本，减轻农民负担，加强竞争，提高服务效率，具有现实的针对性和合理性，收到明显的效果。但是，随着农村改革形势的变化，农业税费的全部取消，新农村建设、城乡统筹、城乡一体化等政策的提出，农村社会和乡镇管理也发生了巨大的变化。首先是改革的目标变化——“由减到增”，即从取消农业税，减轻农民负担，精简机构，减少冗员，降低成本，到增加补助、增加扶持、增加公共服务、增加优惠政策、增加财政、资金、人才、技术等。其次是管理行为变化——“从无到有”，即从“无为而治”到“积极有为”，要通过改革，积极主动，落实新农村政策，大展宏图，体现乡镇的重要地位和作用。再次是乡镇机构变化——由撤到建、“由破到立”，即根据农村社会发展趋势和公共服务需求，重构农村公共服务体系。当前，农村的专业人才和服务组织不是多了，而是少了。原来的一些管理体制不够科学合理，需要改革，但职能、组织和人才不能没有。改革目标主要不再是卸掉“七站八所”的负担，而在于人员结构是否合理，管理是否到位。不能是“一减了之”、“一换了之”，而应该重新设计具有行政或者事业性质的公共服务组织体系。建议将当前的一些“服务中心”恢复行政或者事业单位性质，属于乡镇政府的二级管理机构。

三是延伸县（市）公共服务体系。当前乡村与县城（市区）之间的交通、通讯联系越来越便捷，县（市）职能部门的队伍越来越扩大，经费也充足，完全可以做到公共服务向乡村延伸。如消防、环卫、绿化、交通、通讯、自来水、排水、城管等部门可以在乡镇布点，打破乡镇行政区划限制，设立若干中心服务站点（或者分局），人财物统一管理，由县（市）政府职能部门统一管理，减少乡镇政府的负担。

四是吸引和稳定专业人才队伍。当前乡镇专业技术人才非常缺乏。主要原因有：（1）乡镇基层工资待遇和工作条件差。许多地方大学生在乡镇工作每月工资只有一千多块钱，而在城市随便找个工作都要比此高得多；（2）“服务中心”人员身份既不是公务员，也不是事业单位人员，缺乏保障；（3）许多招录的选调生和公务员往往把乡镇工作当作跳板，干两三年就会通过干部招考回到市里或者省里。大多数乡镇都没法靠自己吸引和稳定专业人才队伍，还需要国家政策的调整和上级政府的有力措施。如大幅度提高基层工作人员的工资待遇；保障在乡镇“服务中心”的专业人才的干部身份；从农村干部中培养人才，他们作为本土人往往更加稳定；加大力度推进城市专业人才下乡支援活动等等。

五是建立长效的财政支持政策。公共服务投入光靠乡镇政府不行，还要靠国家政策倾斜和转移支付，靠省市县各级上级政府的实际支持。一些省区只是对全国名镇，或者全省区的示范镇（名镇）给予特殊专项经费。现在应该放开，一律平等对待。在地方政府财力有限的情况下，可以结合市场和财政，放宽一些领域，这样才能有财力推动。例如，土地出让金没有启动，都收到县以上政府财政，或者减免掉了，而完全没有留一点给乡镇。湖北某乡镇现在的土地一亩出让金是7万，如果能够按比例留给镇里，一年至少几百万元。另外，还要大力开发市场和社会潜力，现在农民手里还是有钱的，只要建设项目符合农民的意愿，并且资金管理透明，加上政府的引导和补贴，完全可以启动社会投资。如安全饮水工程、公共健身场所、路灯照明等项目在许多乡村集资建设推行得很顺利。

六是建立监督评价机制。当前政府政绩评价考核内容，包括几项“一票否决”项目还主要是经济发展、招商引资、财政收入、社会稳定、计划生育等，基本没有涉及公共服务的内容和评价标准，县（市）里只有提法，还没有考核。因而积极推进公共服务主要靠乡村干部的自觉和群众的强烈需求呼声。显然，加强包括城镇型在内的公共服务应该纳入各级政府的目标考核。

（作者单位 湖北省委党校）

（责任编辑 崔光胜）