中美儿童福利制度比较研究

◎董小苹 王丛彦

儿童福利是国家社会福利体系的重要组成部分，即社会福利在儿童这个特殊群体中的体现。1959年联合国《儿童权利宣言》指出：“凡是以促进儿童身心健全发展与正常生活为目的的各种努力、事业及制度等均称之为儿童福利。”广义儿童福利是指由国家和社会为针对全体儿童的普遍需求所提供的，旨在保证儿童正常生活，促进其身心全面、健康发展的资金与服务；狭义儿童福利则是指政府和社会为有特殊需要的儿童（如孤儿、残障儿童、贫困儿童、被虐待或者被忽视的儿童、行为偏差或情绪困扰的儿童等）及其家庭提供的各种支持、保护和补偿性服务。中国目前的儿童福利政策更趋向狭义儿童福利，主要是政府和社会为残疾儿童、孤儿、弃婴和其他处于特殊困境下的儿童提供的福利项目、设施和服务。①与中国相似，美国儿童福利政策针对的群体亦多为遭遇各种不幸情景的儿童或其家庭，针对个别问题需求予以救助、保护、矫正、辅导，或养护等措施，有效改善其所面临的问题。美国的儿童福利立法中，对真正没有对象身份背景限制的服务项目只有17项，占13.4%。②

一、中美儿童福利制度发展历史

（一）美国儿童福利制度沿革

美国儿童福利可分为前制度化阶段与制度化阶段。在前一阶段，儿童福利并无相关立法，缺乏稳定持续的制度安排，未能上升到政府责任的层面。儿童福利主要实施主体是宗教慈善组织和其他民间组织。在制度化阶段，美国政府开始承担起儿童救济和儿童福利主要责任，制定了一系列保障儿童权利的法律和福利政策，确立了稳定的制度安排。美国儿童福利在进入制度化阶段后，又可以分为形成时期、发展时期和改革时期三个发展阶段。

形成时期（1909-1935年）：1935年，美国颁布了《社会保障法》，该法案将起源于欧洲的社会保险制度、传统的公共救助制度以及新兴的公共健康和福利服务制度结合在一起，命名为“社会保障制度”。这是社会保障这一概念在世界上首次被提出。美国的《社会保障法》确立了美国社会福利体系的基础。其中与儿童福利直接相关有公共援助中的有依赖子女家庭救助（Aid to Families with Dependent Children，简称AFDC）及公共福利服务中的收养、看护、残疾儿童服务以及单亲家庭服务等。该法案其余各部分也均与儿童有所关联。

发展时期（1935-1975年）：该阶段内，美国先后通过了一系列儿童福利计划，其中最重要的是1974年国会通过的《儿童虐待预防法案》。该法案建立了儿童虐待与疏忽的全国性标准定义、创设了对疏忽与虐待的调查与通报制度并要求提供通报儿童虐待或疏忽个案者保密与安全保护的措施。

改革时期（1975年至今）：1975年，美国通过《社会保障法》第20条修正案，将过去联邦政府主导儿童福利的行政、规划与决策权，逐渐下放到州乃至郡政府的手中。1980年国会通过《收养补助与儿童福利改革法案》。美国在20世纪90年代进行了两项重要的儿童福利制度改革——贫困儿童救助制度改革和儿童虐待防治与家庭收养制度改革，它们分别代表美国在贫困儿童救助和危难儿童服务两个领域的改革，被视为美国儿童福利制度的根本转变。

（二）中国儿童福利制度演进

新中国成立后，我国的儿童福利制度建设伴随着经济与社会的发展变化，经历了若干不同的发展阶段，每一阶段因社会背景、主要关注问题、政府角色、儿童生存发展的福利需求状况以及儿童福利制度的指导思想与政策方针的差异，呈现出不同的特征。

萌芽起步（1949-1958年）：启动面向少数儿童的政策与福利服务，主要分散于法律保护、基础教育、妇幼保健、婚姻家庭、孤残儿童等领域。

初步发展（1958-1966年）：政治经济水平的提高及妇女解放运动的开展推动了儿童生存发展与福利状况的进展，儿童身心健康成长状况优于前一阶段。

中断停滞（1966-1978年）：1966年，文化大革命开始，许多儿童福利机构因此处于瘫痪状态，儿童福利事业的发展基本处于停滞状态。

恢复重建（1978-1990年）：1978年，中共十一届三中全会举行，中国进入了改革开放和社会主义现代化建设的新时期，随着民政部、团中央及全国妇联等组织拨乱反正、恢复机能，儿童福利工作逐步走上正轨并开始稳步发展。

迅速发展（1990-2010年）：1990年8月29日，中国常驻联合国大使代表中华人民共和国政府签署了《儿童权利公约》，我国儿童福利事业与国际儿童福利事业接轨，进入制度化建设时期，儿童福利服务范围拓展，社会对儿童的关注程度明显提高。

重大突破（2010年至今）：2010年11月，《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》出台，标志着国家对孤儿基本生活的保障真正从（福利）院内扩大到院外，从以实物救助为主转向以现金救助为主。在西方福利国家发展的历史上，院内福利向院外福利的扩展，是现代意义上社会福利制度的标志。

二、中美儿童福利制度现状

（一）美国儿童福利项目分析

1.收入保障。抚育未成年孩子的家庭援助计划（AFDC），该计划是对有孩子家庭的重要收入补贴项目，旨在帮助“父母一方丧失劳动能力、死亡、长期离家出走或事业家庭”里的孩子。该计划由联邦健康与人文服务部和各州的人文服务局共同管理；所得税信贷（EITC），这是为有孩子的低收入的家庭提供的现金资助，不包括失业或无业者，单身和无孩者亦不在补助之列；食品券项目是联邦政府的食品补助项目，其目的是保证贫困者能获得基本的食物需要。与其类似还有“全国午餐计划（NSLP）”、“全国学校早餐计划（NSBP）”和“暑期食品服务计划（SFSP）”。这些针对学龄儿童的营养计划旨在帮助各州“在一个适当的支出成本上为所有儿童提供足够的营养食品”。学校营养计划由联邦总税收收入资助，美国农业部食品营养司通过州教育部门管理。各州负担各自的管理费用；住房补贴，即对在租房、购房方面存在困难的家庭进行资助，该计划不仅限于有孩子的家庭；工作机会与基本技巧补贴，该津贴仅提供给“面临着只有依靠福利才能生存而无福利已无法负担儿童抚育问题”的家庭。

2.医疗保障。医疗援助计划是美国最大的为穷人提供的医疗保险计划，该计划主要是针对符合“抚养未成年子女家庭援助计划（AFDC）”或“补充收入保障（SSI）”的人群，该计划并非专门针对儿童，但仍在贫困儿童医疗保障方面发挥了重要作用；妇女、婴儿和儿童特别补充食品计划（WIC），每月为婴儿和5岁以下的儿童、孕妇和哺乳妇女提供营养食品，由美国农业部和食品营养服务处和州人文服务局共同管理。

3.教育。美国政府对儿童的基础教育资助非常大。美国的公立幼儿园是最大的政府资助项目，其功能主要是为儿童做学前准备，设有数学、体育和读写等课程。此外，美国还有一种专为贫困家庭孩子设立的幼儿园，教育孩子学习一些基础的知识和技巧。除了直接资助和开办公立学校外，美国政府还采用教育券帮助贫困学生购买他们所选择的学校教育。

（二）中国儿童福利政策现状

1.儿童医疗卫生政策。妇幼保健与儿童营养改善：全国各地县以上普遍建立了妇幼保健院和爱婴医院；普遍实现了婚前检查和婚前保健制度；建立了孕妇的孕产期和围产期保健制度和档案，实行了0-14岁儿童的计划免疫措施和办法，极大地提高了儿童的健康水平，使儿童的生存有了保障。2000年开始，“降低孕产妇死亡和消除新生儿破伤风”项目在降低儿童死亡率方面也起到了积极的促进作用。2008年12月，卫生部发布了《新生儿疾病筛查管理办法》。2009年，卫生部又印发了《农村孕产妇住院分娩补助项目管理方案》。同时，卫生部决定从2009年起开始实施“增补叶酸预防神经管缺陷”项目，计划每年为全国1200万名准备怀孕的农村妇女免费增补叶酸。在儿童营养改善方面，我国政府为保护、促进和支持母乳喂养做了大量的工作。1995年6月，《母乳代用品销售管理办法》颁布，对母乳代用品生产者及销售者不正当的推销行为做出了严格的规定。2007年，卫生部颁布《婴幼儿喂养策略》。2010年，卫生部和国家标准化管理委员会颁布了《辅食营养补充品通用标准》；大病儿童医疗保障：近年来，儿童已被纳入城镇居民医疗保险与农村合作医疗范围。此外，我国地方政府、相关社会组织针对儿童大病救助制定了少儿住院互助基金、少儿医保政策及社会组织专项基金等措施，但尚未形成全国统一政策；残疾儿童康复保障：我国针对残疾儿童康复的政策主要为政府部门短期性康复项目与社会组织自发项目。

2.儿童生存救助与基本生活保障。早在1956年，我国就形成了农村五保供养制度。2006年3月1日，国务院颁布实施新的《农村五保供养工作条例》，规定对未满16周岁的农村五保对象的生活、教育、居住、医疗等方面实施补贴。1993年上海市在全国率先建立城市居民最低生活保障制度；1999年国务院又发布了《城市居民最低生活保障条例》，全面推进这一制度；孤残儿童生活保障：我国早期没有专门针对孤儿的救助政策，而是通过农村五保、城市低保等制度将孤儿涵盖，且救助水平偏低。近年来，我国政府在保障孤残儿童基本生活等方面做出了较大的努力，尤其是民政部先后出台了《关于制定社会散居孤儿最低养育标准的通知》和《关于制定福利机构儿童最低养育标准的指导意见》两个重要文件，标志着制度型孤儿福利的建立。2003年，民政部出台了《家庭寄养管理暂行办法》，将民政部门监护儿童委托在家庭中养育的照料模式加以规范化，为他们回归家庭与社会创造条件；孤残儿童福利设施建设：针对儿童福利设施严重不足的问题，2006年起，民政部开始实施“儿童福利机构建设蓝天计划”，资助地级以上大中城市新建、改建和扩建一批儿童福利机构。2007年，我国将“蓝天计划”纳入国家“十一五”规划，民政部与国家发改委联合编制了《“十一五”儿童福利机构建设规划》。目前，我国基本实现了“地级市都拥有福利院”的目标。

3.儿童教育保障。1986年，《中华人民共和国义务教育法》通过，规定国家实行九年制义务教育，这标志着我国正式确立了义务教育制度。2002年，经国务院批准下发了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，全面免除农村义务教育阶段学生的学杂费和书本费。2008年，国务院规定在全国范围内免除城市义务教育阶段学生学杂费。2010年，流动人口子女平等接受义务教育以及参加升学考试被纳入教育改革重点工作内容；儿童教育救助政策：2004，民政部、教育部印发了 《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》，主要针对农村五保对象和城市“三无”对象的未成年人。2010年，流动儿童平等接受义务教育等议题纳入了国家教育改革重点工作内容，意味着流动人口子女未来将能得到更公平的机会。针对残疾儿童的教育扶持，1994年，中国残联与教育部共同颁布了《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法》，要求各地积极开展落实随班就读工作。但由于家庭贫困、身体残疾等原因，许多学龄儿童仍未能享受正常的教育。此外，我国早期教育、特殊教育等领域还存在较大的福利政策空白。

4.儿童保护。打击拐卖儿童现象：2000年公安部出台《关于打击拐卖妇女儿童犯罪适用法律和政策有关问题的意见》，2007年国务院办公厅印发《中国反对拐卖妇女儿童行动计划（2008—2012年）》；预防和救助弃婴：我国残疾儿童遗弃问题严重，但弃婴救助政策还停留在由儿童福利机构收治与供养阶段，未出台以预防为主的有效政策；流浪儿童保护：2007年，民政部等相关部门出台了《关于加强流浪未成年人工作的意见》，加强了对流浪儿童的保护工作；儿童安全保障：儿童作为特殊弱势群体，面临着各种伤害的威胁。在5-14岁年龄段的儿童死亡案例中，超过60%是伤害和事故造成的。近年来，我国在儿童安全保障问题方面，通过开展专题教育等形式作了大量预防工作，意外伤害保险等补救性措施也日益受到重视。

5.儿童发展性支持。儿童发展性福利需求以所有儿童全面发展为界定标准，倾向于广义儿童福利概念，使政府的儿童福利政策适度惠及全体儿童，采取避免儿童陷入困境的上游干预模式，保障所有儿童身心健康发展。单亲困难家庭儿童支持：我国针对困难单亲家庭子女的相关福利服务暂未有明显改善迹象；犯罪未成年人援助：针对犯罪未成年人，我国除采取教养与管教措施外，部分地区引入了专业社会工作服务，开展了颇具特色的社区矫正项目。

三、中美儿童福利制度的发展趋势

（一）美国儿童福利发展趋势

1.美国近年的儿童福利改革，体现了“回归家庭”的趋势。美国儿童福利制度建设在20世纪60、70年代取得了长足的进步。但至70年代后半期，“福利病”愈益明显。人们指责过于慷慨的儿童福利导致父母和家长失去了责任心，更导致婚外生育和单亲家庭的增多，进一步恶化了儿童的生存状态，使政府背上了沉重的负担。20世纪90年代以来主要的两项儿童福利制度改革的方向就是“回归家庭”。比如“贫困家庭临时援助计划（TANF）”明确规定，领取补助金的非婚生育少数民族裔子女必须和一位负责的成人或监护人住在一起，必须指认孩子的父亲身份。该项改革的目的是在政府退出的同时，培育和提升家庭和个人在儿童养育方面的能力，迫使原来依赖福利的家庭通过努力工作实现比在福利体制下更好的生活。

2.福利改革努力在减少家长福利依赖的同时，保障儿童利益。儿童福利和受益相关人，即其家长的就业是密不可分的，完善的福利制度必须在促使成人减少福利依赖、增进就业的同时，确保不影响到孩子的福利。美国1996年通过的《个人责任与工作计划折衷法案》在将AFDC转化为TANF的同时，专门设计了一个儿童照料与发展基金 （Child Care and Development Fund，简称CCDF），用于发放低收入家庭儿童照料补助。AFDC转换为TANF以后，为了防止对儿童形成冲击，规定按照TANF生效前夕的AFDC标准来裁定申请家庭是否具备该资格。转换期儿童照料计划为从福利转向就业的家庭提供儿童照料补贴。处境危险儿童照料计划则资助各州向那些收不到儿童照料补助就会陷入AFDC受益人群的人提供补助。儿童照料和发展固定拨款是由联邦向各州拨款，使之为低收入家庭提供补助，并资助旨在提升儿童照料质量和供给的活动，这些活动不局限于低收入家庭，而是针对所有家庭。

3.由“残补模式”逐渐向“为全体儿童提供支持和服务”转变。美国的福利体制一贯奉行残补模式。据统计，截至2006年底，全美18岁以下儿童没有医疗保险的人数上升到870万人，比2005年增加11.7%，儿童没有保险的比率达19.3%。④形成这一局面的原因在于美国坚持残补模式的儿童医疗保险计划。美国从1997年开始实行联邦儿童医疗保险计划，旨在为中低收入家庭的儿童提供医疗保险，目前该计划已覆盖了约660万名儿童。此外，残补模式无形中将整个社会划分为两类人：应得帮助的人和不应得帮助的人。“应得帮助家庭的孩子”的标签会造成儿童的生活环境对他们的排斥，儿童本人也可能产生对自己和家庭的不认同。这将对贫困儿童的成长产生相当大的负面影响，不利于他们融入社会，改变命运。

（二）中国儿童福利制度的发展趋势

1.由补缺型福利向适度普惠型发展性福利转变。在新颁布的儿童发展纲要中，拓展了儿童福利范围，完善了儿童医疗保障体系、提高儿童基本医疗保障覆盖率和保障水平；建立贫困家庭儿童和残疾儿童生活津贴制度；满足孤儿生活、教育、医疗和就业等方面基本需求；保障16岁以上残疾儿童平等就业等民众热切关注的问题被纳入政府努力的目标与方向。

2.政府的公共服务能力将进一步提高。在未来的十年中，增加财政对儿童福利投资的预算、实现儿童公共服务的均等化，提高面向儿童的公共服务的供给能力和水平，完善公共服务体系和机制，已被纳入政府关注的视野与范畴。

3.儿童福利支出由家庭责任向国家责任转化。在过去的几十年中，与儿童福利制度紧密相关的理论前提是，人口增加将对经济发展产生负面影响，对相关的儿童福利支出，是私人领域的问题，应尽量由家庭承担。但是，随着人口老龄化与人力资本增值的加速，劳动力日益成为经济发展进程中的稀缺要素。在未来，儿童是中国发展最重要、最宝贵、最稀缺的资源已成为国民共识。为此，儿童福利支出由家庭责任向国家责任转化已提上政府的议事日程。

4.政府的管理职能将进一步强化。2010年，中国的儿童福利制度虽然有了重大突破，但反观儿童发展现状，不难发现，重大制度缺口依然存在，儿童权利无法完全实现，儿童发展受到重重阻碍。校园杀童和家庭虐童事件时有发生。严酷的事实提示人们，建立国家层面的儿童福利事务机构，各级政府配备专职的儿童事务工作者、鼓励非政府儿童福利服务机构的参与，是增强管理绩效，推进儿童福利事业发展的当务之急。

四、借鉴与启示

当前，中国在儿童福利提供方面取得了一定进展，在儿童福利的各个方面，都有了基本的服务项目。然而仍存在以下问题：第一，缺乏权威性和统一性，形式上不够明确。较之美国的“立法先行”，我国就严格意义而言尚无专门的“儿童福利政策”，在任何法规中都没有专门有关儿童福利方面的明确政策，实际操作中也多以政府部门的具体行政法规或其他法律中的相关条文及带有时间性的党和国家的文件为准，缺乏严肃性、稳定性和权威性，不利于认知、掌握和执行。第二，结构性问题较为突出，内容不够完整。我国在大病儿童医疗保障、残疾儿童康复保障、受艾滋病影响儿童救助、预防和救助弃婴、早期教育、特殊教育等多个方面均缺乏有效政策，过于依赖临时性社会救助。此外，与特殊福利政策相比，对一般儿童的发展性福利的政策远远不够，尤以有关儿童个人辅导服务方面的政策为甚。第三，体制存在缺陷，影响执行效果。主要表现为不协调与部门分割，缺乏整体效应。儿童组织本身在有关儿童政策的制定与推进中地位不甚明确。相比之下，美国虽然实施地方分权制度，其行政权掌握在各州政府手中，但在联邦政府之下，各州大多设有儿童与家庭福利科具体负责管理儿童福利事务，且各州社会福利行政组织必须配合联邦体制，在卫生及人群服务部下设置儿童与家庭福利科，接受其规划、监管与督导。

基于中国儿童福利发展及儿童生存、发展、受保护和参与社会事务现状，根据中国儿童发展纲要中“儿童优先”及“保障儿童利益最大化”的基本原则，我们不仅亟需建立与经济发展水平及儿童需求相匹配的儿童福利制度，更应逐步建立超前于国家经济社会发展水平的儿童福利体系。（1）建立专门的儿童行政管理机构。我国儿童福利管理分散于民政部、教育部、司法及妇联等众多政府管理部门或群众组织中，尚未成立专门的全国统管儿童福利机构。从现阶段社会经济发展水平看，我国缺乏统一儿童福利管理机构的局面亟待改善。（2）普及儿童大病救助的福利制度。世界发达国家和许多发展中国家都有儿童医疗保险的成功经验，中国需要借鉴国际经验，总结北京、上海、天津等地做法，尽快制定有中国特色的儿童大病医疗救助的福利制度。（3）建立残障儿童福利津贴制度。残障儿童得到一定津贴，是国际社会的通行做法。我国有几百万残障儿童，建议根据不同的残障等级，向残障儿童特别是重残儿童发放一定的生活津贴，鼓励家庭养育，尽量避免出现抛弃残障儿童现象。（4）逐步推广对于单亲家庭乃至所有儿童的福利津贴制度。社会的发展进步首先需要把成果给予儿童。对于单亲家庭，应该发放一定的生活补贴。另外，在有条件的发达地区，也应该向所有儿童发放生活津贴，提升其生活质量。（5）建设专业化、职业化的儿童福利工作人员队伍。我国儿童福利工作整体上专业化程度低，职业体系建设滞后，儿童福利还停留在一般行政意义的、大众化的生活救助。随着经济的发展、社会的进步，儿童养育和服务水平将不断提高，而大量儿童福利工作岗位也将不断被创造出来，应加大培养儿童养护人员、儿童社会工作者和青少年社会工作者的力度。（6）健全儿童教育系统，开设更具针对性的儿童教育专业。国际社会的儿童教育类的学科与专业设置比较系统，仅仅早期儿童教育就细化到了0-2岁的专业甚至设立博士学位。建议在大学内完善儿童教育专业，依据儿童需求，借鉴国际经验，培养更多的专业人才。

注：

①陆士桢等.中国儿童政策概论[M].北京：社会科学文献出版社，2005：293.

②薛在兴.美国儿童福利政策的最新变革与评价[J].中国青年研究，2009（2）.

③周震欧.儿童福利[M].台北：巨流图书公司，2001：49.

④U.S.Census Bureau.2007.Income，Poverty and Health Insurance Coverage in the United States：2006.In：http：//www.census.gov.

1.姚建平，朱卫东.美国儿童福利制度简析[J].青少年犯罪问题，2005（5）.

2.Neil Gilbert，Paul Terrell.社会福利政策导论[M].上海：华东理工大学出版杜，2003.

3.张天雪.2008年度中国儿童政策研究述评[J].浙江师范大学学报，2009（5）.