强化农村基层党组织的服务功能

○朱正平

强化农村基层党组织的服务功能

○朱正平

一、强化农村基层党组织服务功能的动力分析

1.基层党组织可控资源减少，过去依靠行政命令的方式已经过时，迫切需要党组织强化服务功能

在计划经济时代，绝大多数农村基层党组织，在体制上实际属于农村各级基层行政权力的有机组成部分，党政高度合一，党组织拥有人、财、物等方面的决策权和支配权，掌握很多资源。农村基层党组织在农村政权系统中起到决定性的作用，包揽一切事务，其领导核心作用，往往是在权力的运作中得到实现的，他们通过权力来体现自己的政策意图，通过权力来调动一切可以利用的社会资源来实施党的方针政策。党组织凭借制度赋予的权利和资源，很容易地拥有了对群众的绝对权威性和非常有效的政治动员能力。

随着改革开放的深入，计划经济向社会主义市场经济的转型直接冲击着党的基层组织所赖以掌握的行政资源。基层党组织实现功能转换的需求越来越紧迫，这种紧迫性就在于社会转型时期基层党组织可掌控的社会资源日益减少，在农村市场经济条件下，政府行政权力的行使是有边界的，特别是随着经济体制和政治体制的改革，农村基层党组织并不拥有实际的强制性权力。农村基层党组织过分依赖行政权力运作体现党的领导方式已经过时，应该及时转换到通过党组织的优良服务，以非权力的魅力来吸引群众、团结群众，通过自己的服务得人心，通过对农村、为农民服务来获得影响力。尤其是在大量的农村新经济组织和自治组织中，只有加强农村基层党组织的服务功能，提高其服务能力，为农村的民生、民情、民意服务，才能增强凝聚力和号召力。

2.农村基层党组织的地位决定其必须强化服务功能

强化农村基层党组织的服务功能，是由其地位所决定的。从整个党的组织体系来看，虽然各级党组织都具有服务功能，但由于地位不同，中央组织、地方组织更多地通过制定路线、方针、政策来体现服务。这种服务，具有间接性。而基层党组织处于农村一线末梢，与群众直接相处，是党与农村群众联系的桥梁和纽带。基层党组织摆脱以往过分依赖行政权力的领导方式，而以非权力的影响力吸引群众、团结群众，实现在引导中带领群众、在示范中组织群众、在服务中凝聚群众，这将不仅是尊重群众的主体价值和首创精神，获得源源不断的动力与民心的强大来源，更是执政党立于不败之地的根本之策。

另外，农村党组织的领导权并不是与生俱来的，从本质上来说也不是上级党委赋予的，没有农民群众的拥护、支持和信赖，农村党组织的政治领导行为也是无法实现的。农民是看实际的，只有急民之所急、忧民之所忧、干民之所需，通过一件件具体的实事来为群众服务，群众才会跟党走，这就要求基层党组织更加强化服务功能。

3.目前农村的矛盾突出，农民对基层党组织的向心力不断下降，亟需基层党组织强化服务功能

随着改革的深化，农村不稳定的因素也在逐步增加，目前我国农村既处于“黄金发展期”，又处于“矛盾凸显期”，新农村建设的实践中存在诸多矛盾：政治层面，农村基层干群矛盾激化，村镇党员干部腐败蔓延，村级直选中群体冲突；经济层面，征地补偿带来的村民群体上访，行政指令规模经营带来的利益冲突；社会管理层面，工作方法简单、不尊重农民意愿招致的不满。如果这些矛盾过于冲突，就会波及整个社会主义新农村建设的进程，因此，如何协调农村各种利益关系，维护农村社会稳定，形成农民群众各尽所能、各得其所而又和谐相处的农村社区，是摆在广大农村党支部面前的一项直接而又紧迫的任务。在转型期的背景下，利益关系和社会矛盾在基层汇集，这对基层党组织化解矛盾的能力提出了新的挑战。要协调解决基层社会中间的很多问题和矛盾，都需要在基层党建中强化服务意识、提高服务能力。通过富民强村、美化环境、维护稳定、协调利益等各类服务，不断加强农村党支部对构建和谐农村社会的广泛而深刻的影响。实践证明，在新的历史条件下，农村党支部只有扮演好农村经济社会发展的服务者角色，通过整合资源、协调利益、化解矛盾、排忧解难，密切党同人民群众的血肉联系，才能有利于构建管理有序、服务完善、文明和谐的新型农村社区，打牢党在农村的执政基础。

二、创建农村基层党组织“一体四点”服务模式

（一）构建党员干部、党员志愿者、普通党员“三位一体”的服务主体

1.优化班子队伍的结构

要不断优化农村党组织领导班子的结构，一是以基层班子换届选举为契机，积极推行村党组织换届选举“公推直选”，选择具有为人民服务的思想、带领群众致富的本领、能做好各项工作的干部，在坚持党性观念强、思想政治素质好、群众威信高等基本条件的同时，应把带领群众面向市场、调整结构、发展特色产业、增加农民收入的能力作为硬指标突出出来，把服务意识好、服务能力强的人推上村党支部书记岗位。二是要通过扶持培育、锻炼和选拔，优化整合两委班子结构，以更好地发挥村党支部在服务群众中的作用。首先，鼓励长期从事农业科技工作的党员下田头，支持他们创办农场、组建农业专业合作社，充分发挥带头示范作用，培育他们成为“致富专家”，成为农民致富的领头羊。其次，选派年纪轻、学历高、肯钻研的优秀同志到村任职锻炼，深入到农户家中和田头，帮助农户解决实际的困难，帮助农民增收致富。最后，通过大范围、多渠道、宽领域、不拘一格地选拔人才，在那些有能力、有思路、文化程度高、能带领群众致富和带头致富的年轻党员中选拔基层干部，充分发挥榜样的示范带头作用。

2.组建党员志愿者队伍

为实现“服务党员、服务农民、服务农村”的工作目标，组建农村党员志愿者队伍，党员志愿者开展的各类便民利民活动，在农村基层以最直接的轰动效应和示范效果，体现了共产党员的作用。可以在党员家门口的固定位置统一悬挂“共产党员志愿者”牌子，不仅增强党员志愿者自身的身份意识，而且通过党员志愿者的模范行为，带动家人、邻居向党员看齐，可以对周围群众起到良好的示范引导作用。

党员志愿者开展“结对帮扶”活动，对年老体弱、身残多病、丧失劳动能力以及特别困难的家庭，由党员志愿者结对，进行重点帮扶；同时通过捐款捐物、科技扶贫、提供信息、引进资金、联系项目等方法，帮助群众解决生活、生产困难，不断提高他们的自我发展能力。

这种志愿者帮扶活动方式通过鼓励和支持有知识、有技能、有特长的党员志愿者积极进入农村各类民间团体或自治性组织，并依靠党员的个人素质和个人魅力去影响群众、带动群众、凝聚群众，实现服务群众的目标，为党员志愿者展示才华，实现人生价值提供了广阔的舞台。党员志愿者以参与社会公益活动的方式，协调农村各层次群体之间的利益差距，满足了农民群体的不同需求，也使传统的单向式的“送温暖”活动向着尊重个人隐私空间和双向互助式的人格平等发展，使党的服务如春雨般润物细无声，在农民心中逐渐树立乐于助人的党员形象。

3.给普通党员设岗定责

设岗定责，指农村党组织为在村里或党内没有担任职务的党员提供岗位，规定责任，为群众办事。农村党组织以组织的名义为党员搭建服务群众的平台，通过组织压力的形式，要求无职党员履行党员义务。比如，党员在村民议事理财小组、公益事业协会、农村专业组织、村道德促进会等各类组织中承担一定的任务，或者宣传党的政策，或者调解家庭纠纷，或者带领群众学农业技术等等。农村是一个熟人社会，党员的自我荣誉感很强，通过设岗定责，提供公开的载体，能够增强党员的自豪感。设岗定责之所以受到群众的好评，就在于党员岗位责任区的设置符合群众的实际需求，并激活了无职党员潜在的党员意识，农村党组织通过这些岗位职责，把党组织对党员的要求与群众对党员的期盼连接起来。设岗定责，意味着选择了一个岗位，就选择了一份责任，使党员责任刚性化，目标任务具体化，构建起操作性强的服务群众平台。通过无职党员的无私奉献，使困难农民“生活宽裕”的愿望成为现实，设岗定责也因此成为党组织、党员与农村群众的连心桥。

（二）找准结合点：创建服务群众的平台

1.建立“片组户”民情联系网络

在农村设立基层党组织联片到户，村支部书记为片长，组级支部为基础，全体党员为骨干，覆盖全体村民的“片组户”民情联系服务网络，努力实现“联系无遗漏、管理无盲点、服务无缝隙”的服务目标。一是合理划分片组。以村50到100户左右、社区200-300户左右为宜划片，片内再细分若干个组，覆盖了所有乡镇村。二是党员干部到片入户。每个片、组有1名以上乡镇干部包干，每月到片、组走访不少于4次，入户不少于10家；担任片长的村党支部书记每月入户不少于15家。三是党员结对联系。除年老体弱的党员外，每名党员就近就便联系5至10户本村民小组家庭，负责收集村情民意，并对困难家庭、空巢老人、病残人员等进行结对帮扶。四是发放民情联系卡。把联系片组的乡镇、村党员干部名单、联系方式、服务内容、监督电话等，以民情联系卡的形式发放到每户每家，保证群众的求助信息和意见建议随时都能得到回应。建立健全的服务网络，以实现服务无盲点的全面服务。

2.灵活机动设置党支部

创新农村基层党组织设置的优化调整机制，为农村基层党组织发挥服务作用提供组织保障。着眼于剔除传统农村基层党组织设置单一化、封闭化、固定化的弊端，根据农村经济社会结构的新变化，按照“有利于经济发展、有利于优化资源配置、有利于发挥党组织政治优势”的原则，对村级党组织设置进行优化调整。适应农村经济规模化的需要，把地域相邻、产业相近的村划为一片，成立“联村片总支”；适应党员活动多样化的需要，在村辖范围较大、党员数量较多的党支部中，根据地域相连、从业相同、兴趣相近等因素，建立各类特色党小组；适应农业经济产业化发展的需要，将基层党组织设置向农村新经济组织领域延伸，把基层党组织建立在专业协会、专业合作社中。通过构建“以村党支部为主体、特色党小组为基础、新经济组织党组织和‘联村片总支’为补充的新型组织体系，使基层党组织找准在农村改革发展中发挥引导作用的结合点。

（三）突出着力点：服务内容聚焦“民生，民情，民意”

1.关注民生，提高农民生活水平

在新农村建设过程中，农村基层党组织的重要功能就是领导农民发展经济，用发展来提高农民的生活水平和生存质量，组织实施本地经济发展规划，调整完善本地产业结构，实现可持续发展，为建设新农村奠定物质基础。当前农业组织化结构和农产品结构不合理、农村劳动力整体素质不高、农业土地资源和政策缺陷带来的问题，使得农产品价格提升空间有限，农村劳动力闲置，农民隐形经济负担过重，传统农业增收的空间越来越小，这些问题是实现农民增收致富目标所面对的不容回避的现实难题。农村基层党组织处在农村工作的第一线，在新形势下，基层党组织必须带领广大农民“增收致富”。基层党组织不断创新工作思路，依托社会各方力量，在党员群众中大力开展“带领农民富、引领农民种、推动农民动”等活动，找到基层党建和农民增收的结合点，免费为农民提供各种信息咨询服务，有计划开展农村党员和群众学习培训、农村劳动力转移培训等，着力提高农民的素质和致富本领，找到农民长期得实惠的好方法，引导好、保护好、发挥好群众发展经济的积极性，对增强党组织的凝聚力和战斗力起积极的推动作用。

2.了解民情，解决农民实际困难

创建民情档案，建立健全党员联系群众、服务群众的有效载体，着力解决好群众所想、所盼、所忧问题。首先，做好“民情档案”信息采集和整理。基层党组织采取分片包干形式，进村入户，走一户，建一户，边建档案、边及时梳理和解决群众遇到的困难、问题。其次，对采集的档案，由专人进行全面核查、补缺，录入电脑，建立电子档案进行动态管理。“民情档案”主要内容为：各村基本概况，村党支部情况，村务公开情况，困难户、特困户、五保户生活情况，不稳定因素、民间纠纷情况，计划生育情况，群众反映的热、难、疑点问题等。走访过程中，认真填写《民情日志》，细致记录走访的时间、地点、走访对象和走访中了解到的情况、群众反映的问题等。最后，在走访基础上，村党支部每月召开一次民情分析会，对在走访过程中收集到的社情民意进行专题研究，做出安排部署，从而及时了解农民的情况，发现农民反映的问题，将矛盾化解在萌芽时期。

3.体恤民意，满足农民利益诉求

在新农村建设过程中，各个社会阶层和利益主体在占用农村资源、争夺基层政治权力的过程中不可避免地产生了种种问题和矛盾，所以，农村基层党组织需要真正的关心群众疾苦、尊重群众意见、维护群众利益，最大限度地解决好人们群众的实际问题。这就要求他们能体恤民意，拓宽利益表达渠道，让村民有表达意见的自由，有参与基层党组织决策的权利。为了全面准确地反映社会各方面的利益，可以采取公开设置意见箱、热线电话、举报电话和举报专门网站等方法，利用电子政务等信息网络，方便农民群众反映问题、发表意见，帮助党员做好联系服务群众工作。在实践中，认真倾听群众的呼声，与群众之间建立平等对话机制，着力解决群众反映强烈的热点难点问题，切实满足农民群众的利益诉求。建立农村社会各阶层和群众的表达机制，如民主议政、民主听证、民主评议党员干部制。建立社情民意反映制度，让广大农民有反映问题的渠道，建立决策项目的预告制度和重大事项社会公示制度。不断探索和创建村民事务代理制、基层决策公示会、民意咨询会等一些基层党组织干部为民服务的新载体，尊重和保障人民群众的利益表达。

（四）开拓创新点：服务方式不断更新

1.拓展服务渠道和载体

不断拓展服务渠道，通过多种形式和载体，调动党员积极性、主动性，使党员的主体作用得到充分发挥。首先，不断丰富基层党组织服务群众的工作载体。农村基层党组织进行大胆探索，创建不同形式的工作平台，如“党员与群众结对帮扶活动”、“党员中心户建设”、“五星党员”、“党员责任区建设”等。一方面，党员立足本职工作岗位，提高工作效率，争创一流业绩；另一方面，通过“党员承诺制”、“服务积分制”、“党员义工制”等途径，积极服务社会。其次，农村基层党组织在服务农村群众创新创业中，尽量发挥“主心骨”作用。他们不仅把农村党组织建到农业产业链上，还把党组织建在基地和产业园上，整合各类服务资源，满足基层党员群众创业创新的需求。把为民办实事作为“创先争优”活动的着眼点和落脚点，强化服务功能，遵循“行业相近、地域相邻、活动便利”的原则，加大在农民专业合作社、专业协会、产业链、流动党员集聚区组建党组织的力度，推进创业园区建立党组织工作。

2.创新为民服务工作方式

强化基层党组织的服务功能，必须创新为民服务工作方式。一是建设农民的放心超市。为农民开设放心超市，提供安全放心、方便实惠的生活消费品和货真价实的化肥、农药等农资商品，增设“便民药柜”、“放心粮”专柜，开设预约订购大件商品、高档耐用商品等服务项目，切断劣质商品进军农村市场的渠道。二是全面实施“一站式”服务。专门开设便民服务室，把医疗、警务、邮政等各项服务资源纷纷汇集到这个平台上，把户口迁移、婚姻登记、计划生育等公共服务项目集中到这个平台上，方便农民群众的生产生活。三是建设农村劳务输出人员家庭儿童、老人和妇女的幸福家园。在新农村服务中心建立“留守儿童爱心驿站”，设置爱心书屋，组织镇村老专家、老教师举办“隔代教育家长学校”，引导隔代家长正确教育抚养“留守儿童”。建立“妇女、老人服务站”，全面推行代理服务制，帮助劳务输出人员家庭老人、妇女解决生产生活难题。四是拓宽农民群众致富渠道。在中心设置致富经“咨询台”和农产品收购点，积极开展农产品收购、提供农产品供求信息和科技咨询等服务，努力为本地农产品找出路、找市场，充分发挥新农村服务中心在连农户、活流通、富农民等方面的重要作用。

（五）抓住关键点：服务机制常态化

1.提供强大的物质保障

加大对农村基层党建工作的政策支持，切实解决好基层党组织活动阵地、活动经费等问题。采取财政补贴、党费支持、包村部门支援等方法，多渠道筹措资金，从根本上解决部分村活动场所不足的问题。建立健全各项管理制度，发挥好村级组织活动场所的作用和功能，使其成为党员群众提高致富能力的“培训中心”、便民利民的“服务中心”、丰富群众精神生活的“文化中心”。建立群众工作物资保障机制。上级党组织应从党费中拨出一定的经费或从财政中划拨出专项工作经费，为基层党组织和广大党员开展服务群众工作提供必要的资金保证。对经济特别困难村的党员干部和群众工作者的补贴报酬，可以探索财政统一发放等途径予以解决。要积极开展各种党内互助活动、组织共建活动，对村级组织开展群众工作给予各方面的有力支持。

2.建立完善的服务制度

建设服务型农村党支部离不开服务机制和制度的创新。为使服务制度化、经常化，应把服务内容、服务对象、服务程序、服务时效、服务责任人等通过法定形式，形成规范化制度，张贴在村便民服务机构，并汇编成册，发放到每个农户家庭，从而使办事透明公开，程序更为规范，职责更为明确。为进一步鼓励党员干部积极投身到为民服务的事业中去，应推行党员村干部创业承诺制和党员服务承诺制，党员村干部应围绕富民强村目标，确定任期创业和年度创业目标，全体党员应根据自己的能力、年龄和身体等情况作出为民服务办事的公开承诺。同时还需要民主评议党员的制度，村务公开和民主管理的制度，党员目标管理制度，村党支部“两推一选”制度以及村党员干部民情恳谈、党员联户制度等，从而保证党支部服务功能的持久有效运转，并在此基础上深入探索和健全党员经常受教育、农民经常得实惠的长效机制。

3.建立健全的考核激励机制

健全考评和激励办法，把党员联系和服务群众的情况作为民主评议党员、党性分析评议和考核评议的重要内容，引导党员牢固树立群众观念，在联系、服务群众的实践中不断加强党性锻炼，提高自身素质，努力形成以群众为主体、以群众满意度为标准、以多种评价形式为手段的综合运用评价和考核结果。通过奖优罚劣，调动广大党员干部密切联系群众的积极性、主动性和创造性。基层组织要制定切实可行的考评办法。每季度或每半年组织一次检查，并适时对联系对象进行调整和增补；每年组织以此考评，考评结果作为民主评议党员的重要依据，对联系群众不到位、服务水平不高、服务意识不强的党员干部提出批评和整改要求，对成绩显著的要给予表彰奖励。

（作者单位：台州职业技术学院）

（责任编辑 谭 力）