民主政治：实现权力制约的根本途径

庞洪铸

（河南大学哲学与公共管理学院，河南开封 475000）

民主政治：实现权力制约的根本途径

庞洪铸

（河南大学哲学与公共管理学院，河南开封 475000）

尽管对权力的制约有不少模式和途径，但是，追根溯源，权力制约的根基，还在于民主政治。民主政治包含了权力制约的基本理念和制度。公共权力所有者与行使者分离的内在矛盾，决定了权力所有者应该对权力行使者进行制约。只有通过民主政治建设，才能从根本上实现对权力的制约。

民主政治；权力制约；根本途径

为实现对权力的监督和制约，人们提出了包括以权力制约权力在内的不同权力制约模式，试图解决权力滥用和腐败问题。但是，正如张康之教授在评价西方权力制约的政治学思路时所断言的，“长期以来，关于这一问题的思考及其实践方案的设计，都走上了一条用权力制约权力的思路，即试图在权力与权力之间找到防止权力滥用的有效途径。但是，这些方案都停留在权力运行的表面上做文章，而没有深入到权力的本质，因而这条道路是不成功的。”［1］66在马克思主义者看来，一切权力都是属于人民的，只有人民群众实现了对权力的监督，才是真正有效的制约。因此，追根溯源，权力制约的根基，还在于民主政治，只有通过民主政治建设，才可能从根本上实现对权力的制约。

一、通过民主实现对权力的制约是马克思主义一以贯之的思想

马克思主义创始人关于权力制约的思想，同资产阶级启蒙思想家提出的“以权力制约权力”的原则之间的根本区别在于，“以权力制约权力”不过是在资产阶级国家机器内部追求的一种权力平衡关系，以便能够稳定地维护资产阶级的整体利益；而马克思主义创始人则是主张以人民的民主权利来约束国家权力，从根本上确立社会对国家的制约关系。

马克思和恩格斯在总结巴黎公社政权建设的经验时，精辟地阐述了民主与权力监督之间的关系。他们认为，人民群众掌握监督权是实现人民群众当家作主的根本保证之一。巴黎公社创造的由民主选举直接产生的公社委员对选民负责、并且选民可以随时撤换他们的政权形式，得到了马克思的高度评价，称赞其是“真正无产阶级的政权”，它“彻底清除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的责任制来代替虚伪的责任制，因为这些勤务员总是在公众监督之下进行工作的”。［2］96恩格斯提出，巩固工人阶级统治的根本措施之一就是工人阶级真正掌握对国家工作人员的监督罢免权。巴黎公社对此进行了积极的探索，“公社采取了两个正确的办法。第一，它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。第二，它对所有公职人员，不论职位高低，都只付给跟其他工人同样的工资。这样，即使公社没有另外给各代议机构的代表规定限权委托书，也能可靠地防止人们去追求升官发财了。”［2］13马克思和恩格斯之所以对巴黎公社这两个措施给予高度的重视，是因为它们充分体现了社会决定国家和社会参与国家的原则，体现了无产阶级民主的实质，体现了人民自己实现的人民管理制的发展方向。马克思和恩格斯并不认为，无产阶级一旦建立了自己的政权以后，国家权力的来源问题就算彻底解决了，国家官员就可以忠实地为整个社会服务了；相反，他们认为，如果执掌这种权力的人不是经常处在人民的有效监督之下，并定期由人民加以重新选择的话，无产阶级通过暴力所取得的国家权力仍然存在着发生蜕变的可能性。因此，在无产阶级已经建立起自己的政治统治的前提下，人民参与国家的头等重要的意义仍然是要解决国家权力的来源问题。

列宁在领导苏联人民进行巩固苏维埃政权的斗争中，为防止权力滥用、权力腐败和克服官僚主义进行了不懈地努力。他认为，苏维埃一切权力属于人民，人民有选举、罢免和参政议政的权利。扩大民主权力，应当吸引绝大多数人民参与政权管理，充分调动人民的积极性实现对权力的监督，“应当使工人进入一切国家机关，使他们监督整个国家机构”［3］140，“使所有的人都来执行监督和监察的职能，使所有的人都暂时变成官僚，因而任何人都不能成为‘官僚’。”［4］210他要求从中央到地方都要建立监督机构，建立工农检察院，扩大他们的权力，以便同滥用职权者作斗争。列宁高度评价罢免权的作用，认为“罢免权，即真正的监督权”，是“直接、彻底和立即见效的民主原则”［5］100。

毛泽东1945年在延安回答黄炎培对中国共产党建国后能否跳出历代王朝“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期律的疑问时说道：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。”［6］149这充分体现了毛泽东对民主和权力监督之间相互关系的思考。邓小平同志在《共产党要接受监督》一文中说：“实行群众监督可以把群众的积极性调动起来，会提出很多好的意见。……如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”［7］270他尖锐指出了权力监督缺失与犯错误和脱离群众之间的因果关系。在《党和国家领导制度的改革》这篇纲领性文献中，邓小平把人民群众的监督具体化为专门的机构来实施的监督，指出：“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”［8］332

二、民主政治包含了权力制约的基本理念

民主政治并不是像西方所说的那样，它的实质应是“多数人统治”的政治或“人民主权”的政治，其精神就是主权在民，就是由人民来决定国家事务或公共事务。当人民能够真正决定国家事务或公共事务的时候，既表明民主政治得到了实现，也表明权力制约和监督得到了实现。从根本上讲，相对于封建社会的专制统治而言，由于民主政治贯彻人民主权原则，排斥一切政治专制和专断，从而使政治能够按照多数人的意志发展，能够防止权力滥用和政治腐败行为。

民主政治所包含的权力制约理念主要体现在两个方面：一方面，按照主权在民的理论，人民享有宪法和法律所赋予的各项权利，每个公民都有权依法直接行使这些权利。人民在把自己的权力委托出去的同时，又以自身所拥有的公民权利对委托出去的权力进行直接的控制，从而形成了对权力的直接制约。另一方面，在代议民主制的条件下，人民通过选举将其所拥有的主权委托给自己信任的代表，再由代表组成代议机关或权力机关，派生出执行机关。在这一过程中，人民作为公共权力的所有者只是暂时性地让渡了权力的使用权，而非所有权，他们有权继续以权力所有者的身份，通过代表及其代议机关，对执行机关进行监督和控制，以维护自己的利益，从而形成了对权力的间接制约。直接制约和间接制约是对权力行使者制约的两种形式，其目的都是为了保证国家权力的运行取向朝着人民复归，保证权力始终属于人民并被人民所掌控。

从上述分析中可以看出，民主政治的实质和核心在于人民对公共权力的制约，权力是否属于人民，人民是否拥有民主，是决定国家权力能否得到有效制约的基本条件。［9］22在社会主义社会，由于真正实现了人民当家作主，国家的一切权力为人民所有，决定了任何人，无论职位有多高、权力有多大，都是人民的公仆，都必须向人民负责、受人民监督；任何国家权力的行使一旦违背了人民的意志，损害了人民的利益，必然要受到人民的限制与约束。因此，只有社会主义民主才能从根本上实现对权力的制约。

三、公共权力所有者与行使者的分离要求所有者必须对行使者进行权力制约

公共权力产生于原始社会末期的氏族组织，从其诞生之时起，就蕴含着难以消除的内在矛盾，这就是公共权力被社会整体所有与被社会中少数人占有或行使之间的矛盾。国家产生以后，这种矛盾愈加突出。在被称为直接民主最典型的雅典社会，公共权力所有者与行使者也并未完全实现融合，公民仅仅保有了对重大事项的实际决策参与权。一定程度上，城邦中的执行机构逐渐开始孕育出现代代议制的因素。［10］142在专制社会，权力所有者与行使者分离的矛盾似乎一度销声匿迹，但是，它并不是通过全体人民共同行使权力的方式消灭的，而是将公共权力全部据为封建君主所有来消灭的，这其实是权力最为异化的状态。西方近代资产阶级革命胜利后，由于国家规模的扩大，直接民主制失去了载体，因此，采用何种统治形式成为摆着资产阶级面前的一个突出问题。资产阶级通过代议民主制成功实现了由古代的直接民主向现代民主的转型，并且使代议民主制成为资产阶级最好的统治形式。代议民主较好地体现了主权在民的思想，但却使公共权力的内在矛盾重新凸现出来。直到今天，现代国家也只能用间接民主的方式，通过选举人民的代表行使公共权力。

由于人民群众不可能直接全部管理国家事务，因此，在任何社会形态下，权力的所有者与权力的行使者都会有不同程度的分离，这一矛盾正是权力出现变异的社会基础。在现代民主国家，人民是公共权力的源泉和所有者，政府是人民委托的代理人。代理人只能按照委托人的意愿行事，不能违背委托人的意志，否则，委托人有权采取撤换代理人等行为来维护自己的利益。但是，在现实的政治生活中，权力无论抽象上是否属于人民或者某个大的公共团体，具体施行中总是由个体掌握和运作，因此，权力总是带有鲜明的个性印记。权力所具有的双刃性、不确定性、强制性和用益性等特点，决定了权力行使者未必都能按照所有者的意志在正确的轨道上行使权力，甚至可能出现背离和背叛，“有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”［11］154权力的滥用实际上就是权力所有者与行使者个体的具体利益的冲突。所以，权力所有者要维护自己的合法利益，防止权力行使者偏离正轨，就必须加强对权力行为的控制和引导，使其始终朝着保护自己利益的方向前进。权力所有者有权对一切用权行为实行必要监控，对此，经典作家曾明确指出，当公共职务不能由人民直接担任时，他们将“受到人民的特别监督，成为由人民选举，一经人民要求即可撤换的代表。”［4］20从而“把国家由一个站在社会之上的机关变成完全服从这个社会的机关。”［2］313这种“特别监督”，其实就是国家权力的所有者对权力行使者的制约。

揭开公共权力名义上的集体性甚至人民性的面纱，暴露出其个人性的真实面目，对于权力制约具有非常重要的意义。因此，从公共权力所有者与行使者分离的内在矛盾看，某种公共权力，无论其来源多么正当、目的多么高尚，都不能因此而放松对它的制约和监督。

四、民主政治通过相应的制度安排实现对权力的制约

民主政治既是一种理念，也是一套制度。民主政治的制度性建设是民主的基础性工作，包括民主制度的确立、民主制度的建设和完善、民主政治运行的规则化和规范化、民主政治过程的程序化。民主制度的确立是民主政治制度建设的首要任务，民主政治的发展过程，也是社会政治生活确立民主规则并且逐步按照这些规则制度化的过程，因此，没有民主制度的确立，民主政治是不可想象的。民主制度的建设和完善包括政治制度和法律制度的建设和完善；民主政治运行的规则化和规范化，要求对于民主政治运行规则的建设和规范，政治生活公开透明，以及政治生活按照法定规则运行；民主政治过程的程序化，要求设置权力运行的正当程序，政治权力对于社会公共利益的实现和不同利益的协调，都应该按照法定的程序进行，而政治决策和实施过程，都按照法定程序进行。这些制度的核心是对公共权力进行配置、整合和有效控制以及确保这一机制的有效运作，无不体现了对权力的制约。

实际上，古希腊时期的民主制度就考虑了权力制约的问题，公民大会、五百人议事会、十将军委员会、法院和法官，这些机构之间已经形成一定程度的制约。近代资产阶级革命以后建立的传统民主制，更是将权力制约作为首要问题之一。启蒙思想家在思索和建立民主制度时，都十分注重权力制约问题。“他们将对政府权力的制约作为民主的核心原则，制约的功能被看作是民主的主要功能，民主制度的设置也主要着眼于贯彻和实现权力制约的思想。在保护型民主理论的理论范式中，民主某种程度上就等同于权力制约。”［12］18

当代中国的民主政治主要通过以下几种制度实现对权力的制约。一是人民代表大会制度，这是中国式民主政治的最基本的制度载体，是人民当家作主和对国家权力制约的最重要的实现渠道。通过人民代表大会制度有助于把“一府两院”行使的权力纳入到制度化的监督过程中，有效地实现对行政权和司法权的监督。人大对执行机关权力的制约是基于人大作为代议机关和最高国家权力机关的地位而行使的，它通过权力规范、权力授予、权力控制和权力收回等制度途径实现对权力的制约。二是选举制度，这是权力所有者以投票的方式监督权力执掌者行使权力的制度。在主权在民的原则下，只有人民才能行使国家权力，但是，人民又不可能事事亲自行使国家权力，于是，必须通过选举，将属于全体人民的国家权力委托给人民选出的代表所组成的国家代议机关去直接行使，或委托给人民选出的立法机关、行政机关和司法机关等分别行使。从这一意义上说，选举是人民进行权力委托的行为，是国家机关获得合法性的途径，是现代代议民主政治的基础。没有选举，便没有代议制政府，便没有现代民主政治。在我国，民主政治的实现形式主要是人民群众通过直接或间接地选举各级人大代表组成各级人民代表大会，实现对国家的管理。因此，选举制度是人民代表大会制度的基础，是广大人民参与国家管理的基本途径，也是人民对权力进行制约的最基本、最重要的渠道。三是基层民主制度，包括基层群众自治制度和以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，基层民主是人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，也是对权力行使者实行民主监督的最直接、最有效、最广泛的途径。

权力制约和民主政治有着密切的关联度，实现对权力的根本制约有赖于民主政治的较高发展水平，“在民主政治尚未建立之前（或被颠覆之后），要想实现对公共权力的有效制约是不可想象的。”［13］59由于历史和现实的原因，目前我国的民主政治发展还不够完善，民主对权力的制约作用还比较有限。要按照十七大的部署，积极创造民主政治所需要的经济、政治、文化、社会等各方面条件，加快民主政治建设，促进社会主义民主的制度化、规范化、程序化，以民主政治水平的不断提高遏制权力过度集中、权力滥用以及权力腐败现象，实现对权力的根本制约。

［1］张康之.评政治学的权力制约思路［J］.中国人民大学学报，2000（2）.

［2］马克思恩格斯选集：第3卷［M］.北京：人民出版社，1995.

［3］列宁全集：第38卷［M］.北京：人民出版社，1986.

［4］列宁选集：第3卷［M］.北京：人民出版社，1995.

［5］列宁全集：第33卷［M］.北京：人民出版社，1985.

［6］黄炎培.延安归来［M］.北京：文史资料出版社，1982.

［7］邓小平文选：第1卷［M］.北京：人民出版社，1994.

［8］邓小平文选：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994.

［9］吕裕国，王寿林.社会主义权力制约的基本条件和途径［J］.社会主义研究，1993（3）.

［10］孙关宏，胡雨春.政治学［M］.上海：复旦大学出版社，2002.

［11］孟德斯鸿.论法的精神：上册［M］.张雁深，译.北京：商务印书馆，1982.

［12］赵成根.民主与公共决策研究［M］.哈尔滨：黑龙江人民出版社，2002.

［13］喻中.权力制约的中国语境［M］.济南：山东人民出版社，2007.

Democracy:the Fundamental Solution to the Realization of Power Restriction

PANG Hong-Zhu

(School of Philosophy and Public Administration,Henan University,Kaifeng 475001,China)

Although there are various models and solutions to impose restrictions on power,the fundamental solu⁃tion,by and large,is still democracy.Democracy contains the basic concepts and systems of power restriction.The inherent contradictions caused by the separation between the owners and the executors of public power decide the owners should restrict the executors.Only by the construction of democracy,the restriction on the power will be re⁃alized completely.

democracy;power restriction;fundamental solution

D62

A

1008-2794（2011）05-0021-04

（责任编辑：曹阳）

2011-04-12

庞洪铸（1963—），男，河南南阳人，河南大学哲学与公共管理学院副教授，主要研究方向为当代中国政治。