农田水利:从路径依赖走向路径创造

童 洁，魏奇锋，李宏伟

(1.四川大学 公共管理学院，四川 成都 610064;2.四川大学 工商管理学院，四川 成都 610064)

一、引 言

2011年，中央一号文件对农田水利事业给予重新定位，凸显出问题的严重性和紧迫性，也引起了人们的关注:目前中国的农田水利到底是什么状况?根据全国第二次农业普查结果显示，全国耕地面积为121 775.9千公顷，其中旱地面积占55.1%，水田和水浇地面积占18.9%［1］。此外，目前全国已建成的大、中、小 (10万m3以上)水库共有87 085座，其中1979年前30年建设86 258座，1979年后30年建设827座，这些水库本身病险严重，完好率低［2］。通过这两组数据可以清晰地把我国农田水利的现状呈现出来。为什么在实施改革开放前后我国农田水利会显现出如此巨大的变化?是什么原因导致这种“糟糕”的状况会在1979年后持续恶化?

根据路径依赖 (Path Dependence)理论和制度变迁理论，通过对改革开放前后我国农田水利制度变迁的路径分析，发现中国农田水利事业的发展呈现明显的路径依赖特性。因此，要摆脱目前的农田水利困境，避免农田水利发展继续恶性循环，造成更恶劣的影响，必须要进行路径创造 (Path Creation)，打破原有的路径依赖，并且还需要预防新的路径对未来产生新的路径依赖。

二、农田水利的路径依赖

目前对路径依赖的研究在国外处于前沿领域，路径依赖的思想也被广泛应用在技术、经济、社会等众多领域当中。本文通过引入路径依赖的概念，试图从制度层面揭示当前农田水利制度的变迁路径，帮助人们更加清晰地认识农田水利的发展历史，认识当前农田水利困局的原因。

1.制度变迁的路径依赖理论

路径依赖概念最早是由生物学家Gould提出，用来描述生物演化路径。David通过研究打字机键盘的历史变化，把路径依赖的概念引入到技术变迁中，认为QWERTY键盘之所以能在市场上占统治地位，不是因为它是最高效的技术，而是因为技术的相关性、规模经济和投资的准不可逆性 (Quasi－Irreversibility)排斥了更好的技术［3］。North根据技术演进的自我强化机制提出了制度变迁的路径依赖理论［4］，认为历史演化与特定的制度演化之间存在着紧密联系，他用“路径依赖”理论成功地阐释了经济制度的演进，他还因此获得了1993年的诺贝尔经济学奖。国内对于制度变迁研究影响比较大的有林毅夫，他将制度变迁的方式划分为:诱导性制度变迁与强制性制度变迁，林毅夫所谓的诱导性制度变迁是现行制度安排的变更或替代，或是新制度安排创造，由一群 (个)人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁，强制性制度变迁是指由政府法令引起的变迁［5］。

2.农田水利制度变迁中的路径依赖和路径创造现象

改革开放前后30年间，我国农田水利制度变迁受两种经济体制的影响呈现明显的路径依赖特征。如果把1956年三大社会改造看做高度集中的计划经济体制的实施起点，那么1978年的十一届三中全会就是破除计划经济体制实施社会主义市场经济体制的起点。市场经济体制的实施，可以看做是对计划经济体制的终极否定，也可以看做是对旧经济体制进行的一次创新。鉴于此，本文对改革开放前后30年间农田水利制度变迁中的路径依赖分别进行探析。

(1)改革开放前30年，计划经济时期的路径依赖

在计划经济时期，农田水利变迁方式主要是强制性变迁，路径依赖现象客观存在并起着重要作用，主要体现在以下几个方面:

其一，“左”倾错误思想认识。在第一个五年计划提前完成的背景下，1958年5月，中共八大二次会议正式通过了“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的总路线，试图在探索我国建设社会主义的道路上打开一个新局面，却由此滋生了“左”倾错误思想。在后来愈演愈烈的一系列“左”倾错误思想指引下，农田水利成为受害对象之一。八大二次会议之后，“大跃进”迅速在全国发动起来，紧接着在一个月之内全国基本实现“人民公社”制度。“人民公社”是改革开放之前我国农村的唯一所有制形式，由于权力过分集中和平均主义，成为加剧1959—1961年“三年自然灾害”的主要原因。为摆脱农业灾害危机，1964年毛泽东又提出了“工业学大庆，农业学大寨，全国学解放军”，便又开始大兴农田水利。虽然在“农业学大寨”中农田水利得到了较快发展，但是根本原因在于弥补前期“大跃进”产生的恶劣后果。

其二，农田水利的发展与政治运动紧密联系在一起。在高度集中的计划经济时期，农田水利获得发展的几个阶段都与当时的政治运动紧密相连。无论是“大跃进”、“农业学大寨”还是后来的“十年文革”期间，农民参与农田水利的建设都是为了响应国家号召，在高度平均和公有制背景下，农民即便一穷二白，也会“积极”参加农田水利建设。新中国成立以前，列强的掠夺和多年的战乱造成了解放前中国社会经济凋敝，人民流离失所，在这样一个背景下推行高度集中的计划经济，国家掌握一切资源，“集中力量办大事”，对中国的经济发展确实起到了不可小觑的作用，农田水利的发展也正是在这样一个背景下取得的。

由此可以看出，计划经济时期严重的“左”倾错误思想和靠发动政治运动来带动农田水利发展已经不能适应时代发展的需要。高度集中的计划经济体制也已经不能适应农田水利的发展，经济体制亟待创新，这从客观上呼唤了市场经济的出现。

(2)改革开放后30年，市场经济时期的路径依赖与路径创造

根据路径创造理论的观点，人们可以充分发挥主观能动性，有意识地偏离现有的路径，进行解锁，从而创造出新的路径。以党的十一届三中全会召开为标志，我国开始尝试进行经济体制改革，积极探索新的发展道路。社会主义市场经济体制正是突破旧的路径依赖进行的一次路径创造，同时，也暗示着进入了一条新的发展路径。路径创造仅仅一时，而路径依赖却是永久的，它们唯一的区别在于新的路径依赖是积极的还是消极的。制度变迁中的路径不会消失也不会停止，它只会从一个路径转入另一个路径，新制度在突破旧制度时终究会进入一个新的路径依赖中。

如果以此看做是改革开放后农田水利制度变迁的逻辑起点，那么当前的农田水利的困局正是新的路径依赖所产生的锁定效应。在市场经济时期，农田水利的制度变迁方式主要是诱导性变迁和强制性变迁并行，路径依赖现象同样客观存在并发挥着重要作用，主要体现在以下几个方面:

其一，家庭联产承包责任制。农民对待农田水利事业的热情度下降最早可以追溯到家庭联产承包责任制。1982年1月1日，中央批转了《全国农村工作会议纪要》，家庭联产承包责任制开始在中国推行。实行家庭联产承包制是农村经济体制的一项重大改革，这项制度对农田水利建设产生了深刻影响，它改变了过去集体建设农田水利的做法，极大地调动了农民群众的积极性，却因此产生了诸多新问题:分散经营、无人投资建设、无人监管等等。原本是为改变土地所有制的一项土地政策，却由此对农田水利发展产生了消极影响，并在后期逐步得到强化，农民个人的责任与意识逐渐降低，对农田水利的管理、监督、维护保养也随之弱化，从而使消极影响逐步强化，加剧农田水利设施老化和病险率升高，并最终产生路径依赖效应。虽然1993年新制度“两工”的实施在20世纪90年代又一次掀起了农田水利建设的高潮，但是随着2006年“两工”的取消，取而代之的“一事一议”和“农民用水者协会”都没有发挥出预期效果，农民在农田水利建设中的积极性并没有被激发出来。

其二，分税体制改革。政府在农田水利中的投入和管理主体角色的退化最早可以追溯到分税体制改革。由于过去财政包干体制日益暴露出种种弊端，1994年我国开始实施分税制财政体制改革，充分运用财政手段对经济实行宏观调控。2000年3月《关于进行农村税费改革试点工作的通知》开始推行，2004年中央决定免征除烟叶税外的农业特产税，2005年12月十届人大通过自2006年1月1日起废止《农业税条例》。税费体制的改革，从组织管理和经济投入两个方面影响农田水利，乡村行政组织的退出和“农民用水者协会”的诞生，“两工”取消和“一事一议”制度的实施，彻底地改变了以往农田水利的建设模式。分税制改革原本是为了理顺中央与地方之间的税收分配关系，调动中央与地方两方面的积极性，加强税收征管力度，保证财政收入并增强宏观调控能力。在这场制度变迁过程中，国家是既得利益者，却因此把农田水利的投资与管理重担推向市场。由于过分强调市场的作用，国家投资越来越少，监管也不到位，农田水利公益性的特点曾一度被忽视。同时，在市场经济利益驱使下，过分重视那些投资回报率高的大型水利设施，忽略小型农田水利的基础作用，在种种因素相互影响下，最终导致了农田水利在改革开放之后畸形发展。

三、摆脱农田水利路径依赖的困局，走向路径创新

根据路径创造理论的观点，基于前文对改革开放后30年间路径依赖的分析结论，要摆脱目前的路径依赖，必须从当前“三权”制度层面上寻找出路，创造新的发展路径，同时也要避免新的路径可能对未来产生新的路径依赖。

1.从现有的制度层面寻找出路

第一，产权制度。在市场经济体制下，原来计划经济体制下的集体所有、国家所有的产权制度逐渐暴露出缺陷。集体所有制下，不能充分调动农民和投资的积极性，不能按照市场机制进行资源配置，产权制度是破解当前农田水利制度的根本。前文提到改革开放前农田水利在“大跃进”和“三年自然灾害”中获得繁荣发展，其根本原因在于国家政权占主导作用，而在“解放思想，实事求是”的改革开放时期，在于市场机制占主导作用，因此在新时期必须重视产权制度改革对于农田水利的重要性。同时，也要避免过分强调产权制度的重要性而忽视农田水利的公益性，从而避免可能产生的更加严重的后果。水权、经营权、维护管理权等权利需要得到清晰界定，国家可以尝试采用股份制形式，约束农田水利发展，从而有效避免引发类似“贺吕湖”［6］这样典型的纠纷案。

第二，事权制度。这里所提到的事权是指对于农田水利建设施工的组织、管理和决策领导权。由于在农村税费改革前，农村基层行政组织负责组织、管理农田水利设施，这在一定程度上能做到“事事有人负责、事事有人管理”，从而大大提高农田水利的效率。乡村行政组织退出农村共同生产事务，是农村税费改革对农村带来的巨大变化之一，而“一事一议”制度在实践中往往流于形式，“农民用水者协会”尚不能破解农田水利在管理方面的难题。与此相反，正是在税费改革推动下，一大批农村社会精英流失，并由此引发恶性的“连锁反应”。鉴于此，首先，重新考察现行两种制度的可行性;其次，在条件允许的情况下，可以考虑在每个村设置一名农田水利负责人，负责基层的组织、管理、协调、养护、维修等工作;最后，政府应加大引导，在引入社会资本的同时，积极放权，让农民成为农田水利事业的主角，充分实现农民自主治理。

第三，财权制度。市场经济最大的特点就是充分发挥资源的市场配置优势。农业是一个国家生存发展的基石，而农田水利又是农业发展的根本，它不仅影响着当年的粮食产量，更重要的是将影响到一个国家的宏观发展战略。由于市场机制存在市场失灵，因此对于农田水利的建设不能仅仅依靠市场去完成，而应该回归公益性。刘岳和刘燕舞认为农田水利本身就具有极强的公益性与公共性，因此，制度设计最重要的是“责任”的“平衡机制”［7］。完全由农民负担或者完全由市场负担都将导致农田水利的畸形发展。

2.预防新路径对未来农田水利发展产生新的路径依赖

根据权变理论，制度的有效性是指制度在特定外界环境中才能发挥出效益，一旦外界环境发生变化， “新”制度就成为一种阻碍因素。此外，根据生命周期理论，制度同样存在类似“生命周期”的期限，形成一个从萌芽、发展、顶峰到衰落的四阶段过程。基于这样一个理论视角，现在的路径创新对于未来也可能还会产生新的路径依赖，因此，预防新路径对未来农田水利发展产生新的路径依赖也同样重要。

首先，要从系统的角度进行科学安排，合理统筹农田水利发展。农田水利是社会领域中一个重要环节，它的健康有序发展与整个社会系统紧密相连。以分税制改革为例，在撤销农村基层行政组织同时，农村原来的一些具有一定号召力和管理能力的农村精英会因此流失，从而使农田水利缺乏有效的管理、监督和养护。

其次，开源与节流并行，更加注重节约。我国是世界上人均淡水资源严重缺乏的国家之一，随着经济的快速增长，我国工业用水和城市居民用水量不断增长，这在一定程度上挤占了农业用水。同时，因工业、农业和城镇生活用水污染在逐年恶化，也在一定程度上影响到了可利用的水资源量。在开源利用水资源的同时，必须注重节约用水，积极发展节水灌溉技术，提高水利用率。中国21世纪的水利改革与发展战略重点就在于节水［8］。

最后，要积极发展低碳农田水利。低碳农田水利是发展低碳农业的一种形式，必将成为日后主要的发展途径。徐玖平和卢毅认为低碳农业的原则为:低耗能、低污染、低排放［9］。在农业生产经营中排放最少的温室气体，同时获得最大的社会和经济收益。具体而言，应该大力引进高科技农田水利设施，培育抗旱抗涝抗病虫害作物，深挖塘巧筑坝，增加自然抗旱抗涝能力。

四、结 语

农田水利是国家繁荣稳定、人民幸福生活的基石，因此，要特别重视发展农田水利事业，尤其是在全球气候日益变暖的情况下，更要从战略高度来研究农田水利问题。通过考察改革开放前后我国农田水利制度的变迁轨迹，从路径依赖的分析视角，探讨了当前农田水利困局的成因，这正是引入路径依赖和路径创造两个概念的意义所在。因此，展望未来，积极稳妥地进行路径创造，是应对现有路径对未来产生新的路径依赖的根本出路。

［1］第二次全国农业普查主要数据公报(第六号)［DB/OL］. 中国国家统计局网站，2008－02－29.

［2］张广修.大旱反思:完善农田水利设施建设及旱灾应急管理法律体制［J］.农村经济，2009，(11):43－44.

［3］David，P.A.Clio and the Economics of QWERTY［J］.The American Economic Review，1985，75(2):332－337.

［4］North，D.C.Institutions，Institutional Change and Economic Performance ［M］. London: Cambridge University Press，1990.

［5］林毅夫.关于制度变迁的经济学理论:诱致性变迁与强制性变迁［M］.上海:上海三联书店，上海人民出版社，1994.

［6］罗兴佐.税费改革后的农田水利困境——湖北省荆门市五村调查［J］.调研世界，2005，(11):37－39.

［7］刘岳，刘燕舞.当前农田水利的双重困境［J］.探索与争鸣，2010，(5):42－45.

［8］张岳.中国水利发展战略问题(1996—2004)［M］.北京:中国水利水电出版社，2004.

［9］徐玖平，卢毅.低碳经济引论［M］.北京:科学出版社，2011.