论新加坡模式与新加坡式民主

◎ 吕元礼

论新加坡模式与新加坡式民主

◎ 吕元礼

从历史传承角度来理解，新加坡模式≈英国的制度+东方的传统+中国共产党的作风。源于英国的制度，新加坡政治制度大体继承了议会民主，从而表现出一定程度的让民做主；继承东方的传统，新加坡政府积极发展托管民主，从而表现出绩效显著的为民做主；学习中国共产党的作风，新加坡行动党注意贯彻群众路线，弘扬群众民主，从而表现出着力坚持的认民做主。

新加坡模式 民主 民本

新加坡的经济成就，使得新加坡模式成为世人关注的焦点；新加坡的政治特色，也使新加坡民主成为富有争议的课题。改革开放三十年来，中国政府一直注重借鉴新加坡。为此，首先要弄清新加坡模式，了解新加坡民主。笔者认为，从历史传承角度来理解，新加坡模式≈英国的制度+东方的传统+中国共产党的作风。与此相联系，源于英国的制度，新加坡大体继承了议会民主，其精神是让民做主；继承东方的传统，新加坡有效发展为托管民主，其精神是为民做主；学习中国共产党的作风，新加坡注意坚持着群众民主，其精神是认民做主。根据上述理解，新加坡民主≈一定程度的让民做主+绩效显著的为民做主+着力坚持的认民做主。

一、源于英国制度：一定程度的让民做主

新加坡曾有一百多年的时间是英国殖民地。1965年独立建国后，其政治制度大体继承了英国的议会民主。新加坡议会民主的运作方式，是由年满21岁的以上的公民采用一人一票选出国会议员，并由国会中获得多数议席的政党执政。执政党的议员推选其领袖为总理，再由总理委任执政党的议员出任内阁部长，组成内阁。内阁提出新的议案或修正现有法律，在得到国会的三读通过后，成为国家法律，也就成为执法和司法的根据。执政党以外的其他政党便成为反对党。反对党议员可在国会参加辩论与质询，负起监督执政党的任务。当然，长期执政的新加坡人民行动党对源于英国的议会民主进行了一些有利于该党一党独大的改变。

新加坡的议会民主之所以能够一定程度地实现让民做主，首先是因为其国会选举实行一人一票的秘密投票。新加坡选民投票时的具体程序大体如下：第一名投票书记会轻轻念出该投票选民的个人资料，以确定其身份。第二名投票书记会在选民登记册上注明该选民已前来投票。第三名书记会把一张打过孔的选票交给该选民。一拿到选票，选民应该立即走到投票隔间，在选票上选出自己要选的那个候选人或那组候选人。当选民作好选择时，须在自己所要投选的候选人那排的空格上，画上一个“×”。画好“×”后，须按照让画“×”的那面向内的方式将选票折成一半，然后走出投票隔间，把选票投入票箱里。为了确保投票站行走方便，选民在投完票后，应立即离开投票站。此外，根据国会选举法令，所有装有选票的投票箱和与大选相关的文件，都必须密封并收藏在高等法庭的保险库内，直到大选投票日过后六个月才能销毁。例如，新加坡选民在1997年1月2日投票日投下选票的投票箱与相关文件，就是在当年的7月5日由选举局人员从高庭保险库取出，在选举局官员、反对党代表、候选人与媒体记者的见证下，在警方的护送下，由环境发展部的货车载往圣诺哥垃圾焚化场销毁。上述程序之所以重要，是因为民主不仅是抽象理论，更应该是细节程序。实际上，在推翻旧的专制统治的时候，民主的抽象理论也许具有鼓舞斗志的旗帜作用；在建设新的民主体制的时候，民主的具体程序或细节就具有落实民主的切实意义。遗漏程序，忽略细节，民主就会沦为空谈，赢得选举的政党也将失去程序的合法性。

新加坡的议会民主之所以能够一定程度地实现让民做主，其次是因为其政党制度体现为一党优势下的多党并存竞争。新加坡的政党制度虽然不同于典型的两党制或多党制，但也不同于典型的一党制或一党专政制：其一，愿意在宪制范围内活动的一切政党均享有合法地位，各种政治派别均享有依法组织政党的自由；其二，宪法并未规定人民行动党为唯一执政党，各个政党可以参加竞选，执政党的执政地位是由选民通过秘密投票选举决定的，而不是依靠宪法规定或其他形式的垄断所决定；其三，执政党的执政地位有可能随着国内各派政治力量的变化而变化。由于有了多党并存竞争，新加坡民众就可以通过自己的选票投选自己中意的政党及其候选人，从而一定程度地实现让民做主。需要指出的是，多党并存竞争虽然是让民做主的一种方式，却不是唯一方式。一党领导下的多党协商合作，也可以通过党内竞争、差额选举等方式，不断建立健全让民做主的机制。更要强调的是，就像社会主义必须吸收包括资本主义在内的人类文明的共同成果才能发展一样，一党长期执政必须吸收包括两党轮流执政在内的各种模式的合理因素，才有前途。

之所以说新加坡只是一定程度地实现了让民做主，是因为行动党主导的国会往往制定出有利于该党一党独大的选举规则。例如，在行动党主导下设置的集选区制度，要求各个政党必须在集选区派出一组多个候选人参选。只要这组候选人赢得了51%以上的选票，则该组所有候选人100%当选。由于赢家通吃，在最近二、三十年来，行动党在国会选举中的得票率虽然只有60-70%，但其在国会中却占据了95%以上的议席。当然，这种选举规则也可以说是一把双刃剑，即当反对党赢得了集选区中的51%以上的选票，也可以100%地赢得该选区的所有议席。但是，由于新加坡执政党强大，反对党弱小，所以，这种本该是双刃剑的选举规则，客观上往往是单方面地有利于执政的行动党。新加坡最近实行的政治改革，其内容就包括减少集选区的数量和规模，从而有利于实现民主的健康发展。

二、继承东方传统：绩效显著的为民做主

新加坡华族占总人口的76%，马来族占13-14%，印度族占7-8%。新加坡作为具有中华文化背景的东方国家，在实践中发展出具有东方特色的“托管式民主”，即“政府像人民的信托人，一旦在选举中受委托以负责看管人民的长期福利时，它就以独立的判断力来决定人民的长远利益，并以此作为它的政治行动的根据。实际上，新加坡政府的政策从来就不是由民意调查或人民投票来决定的，因此，在执行正确的长期政策时，有时难免会收到‘良药苦口’的反应。但是，正因为新加坡采取了这种‘托管式民主’模式，它才能成功地推行一些虽不讨好但有利于经济长远发展的政策”①。这里，“托”是指政府必须受到人民委托，其精神是让民做主；“管”是指政府必须代表人民管理，其精神是为民做主。由于托管民主的重点和特色是代表人民管理，所以，其精神主要体现为为民做主。

美国文化更多体现让民做主，新加坡政府更为强调为民做主。李光耀说，以下事例“包涵着美国和新加坡之间的全部差异”：美国解决可怕的毒品问题的方法是跑到世界其他地区，帮助别国的反毒品机构尽力制止毒品供应。它提供直升机，打击贩毒集团，如此等等。当它遭到挑战，他就逮捕巴拿马总统，并把他押解到佛罗里达接受审判。新加坡不可能作出这样的选择。它不可能去缅甸把那里的军阀抓起来。新加坡所能做到的是通过一条法律，规定在新加坡的任何海关官员或警察，当他发现任何人行为可疑，有理由认为是处于吸毒状态时，就可以要求此人进行尿检。一旦尿样中发现有毒品，此人立即被送入医院。而在美国，如果某人这样做了，那就是对个人权利的侵犯，他也将遭到起诉②。让民做主与为民做主的差异，也可以溯源为二者体现的不同政府观。让民做主意味着将政府视为“必要的恶”，为民做主意味着将政府视为“必要的善”。因视政府为恶，所以，让民做主追求的目标是限权政府，其理念是“最好的政府，最少的干预”，其角色是守夜警察。因为视政府为善，所以，为民做主追求的目标是强大政府，其理念是“最好的政府，最多的关爱”，其角色是操心父母。新加坡的强政府现象与政府领导的家长式作风，表现的正是为民做主的精神。

新加坡政府强制改变分族聚居状况的举措也体现了为民做主的精神。过去，新加坡不同族群分族聚居。一方面，这种分族聚居的状态造成种族之间的隔膜，不利于不同族群的交流沟通；另一方面，分族聚居致使马来族群众被孤立，并产生不满情绪，因为这类聚落大部分是萧条地带，长年下来变成了贫民窟。为了改变这种状况，新加坡政府在拆除旧房、建设新房之后，规定用抽签的方式选择组屋，以便把各族居民打散。否则，要是问甘榜景万岸的老百姓，愿不愿意迁居到别处，他们一定会说不。即使非迁居不可，他们也宁可找同族人聚居一起。到大成巷去问那儿的海南岛人：你愿意跟马来人做邻居吗？答案一定是不。为了立国建国，不能每隔一阵子就爆发种族暴动，不能让大家根据服饰猜测别人的种族归属，决定是否杀死他们。因此，新加坡政府决定：住的楼层要抽签决定。当然，抽签选房的措施也未能根本解决问题。一旦屋主把现有的组屋卖掉，能够购买任由自己选择的转售组屋时，同一族群的居民要不了多久便开始重新聚居。为此，新加坡政府采取进一步的措施，于1989年为同座组屋各种族居民的比例设限：马来族25%、印度族和其他少数种族13%。一旦达到顶限，少数种族家庭就不能再申请购买同个邻里的组屋单位。

上述举措有效地遏止了种族分族聚居的态势。可以设想，如果当年新加坡政府没有重新调整新加坡人口分布情况，而是让人民根据自己的意愿聚居，那么，今天将出现许多不同的贫民窟。当人们进入该区，就能马上感觉到那里的贫穷落后。但是，由于新加坡政府要求每一个选区都分担贫富人口，因此，不管人们进入哪个选区，都没有明显的不同。当初决定要实行重新分布新加坡人口时，新加坡政府领袖并没有要求人民投票表决。李光耀说：“人民无法决定，而领袖必须作出决定。如果我们没有进行这些工作，我们会有今天吗？”③有人指责李光耀“干涉人民的个人生活”。李光耀回答是，假如自己不这样做，今天就不会达到这个成就，而会继续停留杂旧的新加坡。当然，随着时代的变迁，新加坡政府的管理模式也在发生变化。例如，第一任总理李光耀的管理方式倾向于家长式，第二任总理吴作栋的管理方式倾向于兄长式，第三任总理李显龙的管理方式倾向于朋友式。

三、学习中共作风：着力坚持的认民做主

为了赶走英国殖民统治者这一共同敌人，新加坡人民行动党建党之初党内包含着非左派和左派两股力量。非左派主要是受英文教育者出身，如李光耀、吴庆瑞、杜进才等人；左派主要是受华文教育出身，如林清祥、方水双等人。按照李光耀的说法，非左派是非共派，左派是亲共派，其中也许有的就是共产党人，只是由于英国殖民统治者镇压共产党，所以，他们不敢以共产党人的身份公开亮相。我们不必讨论行动党中的左派人士是否亲共或是否真的是共产党人，但是，毫无疑问，这些左派人士表现出与早期共产党作风非常相似的一面。实际上，他们也阅读中国的革命读物和毛主席著作，并向李光耀热心推荐甚至具体指导他读这些著作。李光耀承认，在应对共产党人的过程中，自己学到了很多东西。

通过历史研究可以获知，李光耀等人向共产党人所学包括两个层面：一为精神层面。李光耀说，由于最终目标的不同，党内的“非共派”与“亲共派”最后分道扬镳，但是，他对“亲共派”人士如林清祥“个人的清廉和他全心全意为理想奉献的精神表示敬意”。李光耀记述说：“林清祥、方水双整天东奔西跑，发表演说，同刻薄的雇主进行谈判，晚上就在工会总部的桌子上睡觉。……他们穿着朴素，三餐在小贩摊位解决，所得薪水很少，因为他们向资方争取到的一切都归工人了。我可不知道他们挪用多少钱来供养更多的革命分子，但我却没看过他们私下拿过一分一毫，从他们的生活方式上就可以肯定这一点。”“亲共派”的清廉、奉献品质，对“非共派”人士可以是一种榜样，至少是一种鞭策。李光耀承认，人民行动党之所以有较高的道德水准，与建党之初党内存在“亲共派”有关。为了经得住“亲共派”的攻击，“非共派”也必须提高、保持自己的道德水准。进一步说，“非共派”也切实学到了“亲共派”的精神。李光耀当年捏起裤脚过河下乡、打着雨伞走访选民的做法，体现的正是从“亲共派”那里学到的中国共产党的作风。二为技术层面。李光耀说，自己是看着“亲共派”“变戏法”，只不过自己不是在台下看，而是在幕后看，所以，他也学会了。李光耀所说的“戏法”，具体是指发动群众、联系群众以及建设基层组织、开展群众运动等方法。举例来说，新加坡政府也喜欢通过运动方式开展工作，并具体开展过说华语运动、植树运动、清洁运动等等。所谓运动的方式，就必然包括领导以身作则、广泛发动群众等做法。李光耀说，既然中国共产党人能够通过运动的方式消灭老鼠、苍蝇等“四害”，为什么我们不能通过这种方式去除旧有陋习、建设新社会呢？

概括地说，李光耀所学的两个方面，其实就是中国共产党的群众路线。其具体内容是一切为了群众，一切依靠群众；从群众中来，到群众中去，等等。群众路线表现为民主方式，既可以叫群众民主，也有人叫逆向民主。其所以称为逆向，是因为它不是表现为领导干部坐等群众走上来参与决策（这可以叫顺向民主），而是表现为领导干部主动走下去，实行“三进”、“三同”，即进村庄、进基层、进农户，同吃、同住、同劳动。它要求领导干部拜群众为师，先做群众的学生，再做群众的先生；深入群众，联系群众，发动群众，与群众打成一片。中国共产党群众路线所体现的群众民主，其精神是认民做主，即认民众是自己的主人，百姓是天，人民最大。

行动党从中国共产党人那里学到的群众路线，最为典型地体现在其执政50多年来一直坚持的国会议员走访、接见民众的做法之中。其具体特征包括：第一，主动下访而不是等待上访。按照规定，新加坡国会议员必须在两年内要挨家挨户地遍访自己选区的选民。一般来说，每个议员在4年一届的任期内要对本选区居民挨家挨户地走访两次。新加坡有364万多公民和永久居民，新加坡国会有84个议员。平均每个议员要负责走访44000多公民和永久居民。如果按平均每户4.4个人计算，44000多公民和永久居民正好10000户。新加坡议员一般是在周末走访选民。两年大约100周。如果两年内要遍访10000户人家，则平均每个周末需要走访100户人家。如果每个议员在任期内必须挨家挨户走访所在选区两遍，则第二个两年同样必须平均每个周末走访100户人家。走访时，如果选民不在家，就留下一张印有英文、中文、马来文、印度文等四种文字的短信。信中说，刚刚到贵户进行常例访问，刚巧不在，如有事，请找本人帮助，可以在每星期接见选民的时间（一般在晚上）前来与他会谈。另外，大选期间的大约10天内，每个议员候选人还要突击性地对本选区居民挨家挨户地走访一遍。因此，新加坡有人开玩笑说，普通人通过登山锻炼身体，国会议员通过登楼（走访选民）锻炼身体。新加坡议员说：“中国有上访制度，我们有的是下访制度。”

第二，联系群众而不是脱离群众。根据规定，国会议员必须每周一次接见选民，为民排忧解难。接见选民的时间一般是在晚上8点开始，往往要到深夜才能结束。其程序主要包括四个环节：（1）求见登记，即求见议员的选民到议员接见选民的处所进行登记。求见者进门后须交上身份证给工作人员，填一张表格，领取一个号码，然后在外厅等候；（2）求见者向工作人员详谈所要反映的问题。该环节由5至7个志愿者分别接谈，并做详细记录；（3）打印谈话内容，即由接谈者将记录下来的情况交打印室统一打印到印有“人民行动党”标志的专用信纸上；（4）议员按顺序接见来访民众。由一位工作人员负责将打印好的情况交给议员，并将求见者引见给议员。议员和来访民众见面，进一步核实情况，能够当场解决的问题当场予以解决，不能当场解决的问题，便在打印好书信内容的专用信纸上签上自己的名字（该信件被称为议员的“请愿信”），将其传真给政府有关部门和机构。政府部门和机构则必须在一个星期内直接回复给当事人。

第三，打成一片而不是高高在上。新加坡国会议员接见选民的场所不是设在庄严的国会大厅，也不是设在高档的楼堂馆所，而是设在价格最为低廉、普通民众居住的政府组屋。一般来说，新加坡组屋的一楼都是空地，以便为群众提供活动场所。接见选民的场所，就是在该选区原本空着的组屋一楼用砖垒砌出几间简陋的房间。2007年8月，笔者走进了碧山—大巴窑集选区杨莉明议员接见选民的屋子。杨莉明告诉我们，这间屋子白天是行动党幼儿园园长办公室，晚上则用于议员接见选民。原来，就像中共将支部建在连队，行动党是将支部建在选区。每个选区一个支部，每个支部开办一个行动党幼儿园。行动党幼儿园收费便宜，为民众提供价格低廉的服务。行动党幼儿园并不教唱爱党的歌，也不教读爱党的课文。但是，这些在行动党幼儿园长大的孩子，一定与行动党多有一份情感。等他们长大后有了投票权的时候，在同等条件下，可能会倾向于投行动党的票。中国《南方日报》的一篇报道曾对新加坡李显龙总理接见选民的场所进行了细致的描述：“这是一间称得上简陋的小屋，约十平方米，除了一张颇为平常的桌子和几张半新的折叠椅外，没有其他摆设。墙上的电风扇来回摆着头，屋里有些热，李显龙不时拿出手帕擦汗。”作为总理的李显龙接见民众的场所之所以不装空调，是因为要刻意营造一个平民化的场景，以便与群众打成一片。特别值得一提的是，反对党议员刘程强、詹时中接见选民的场所，比行动党议员接见选民的场所更为简陋。他们甚至没有自己的房子，就在组屋一楼的空地上放上一张桌子、两把椅子，就算是自己这个国会议员接见选民的场所。有新加坡民众评价说，新加坡反对党议员是用心听民众讲话。反之，行动党政策论坛所举办的工作坊兼对话会上，普通党员对本党议员的表现往往有所微词。例如，在一个讨论会上，当协调员问到“你们当中有多少人认为你的议员表现杰出”的问题时，在场的80人当中，只有大约十来个人举手。一位与会者指出，议员以特别嘉宾的身份出席选区活动时，来也匆匆，去也匆匆，好像是好莱坞明星。他说：“他们应该是为民服务，但这个角色好像对调了似的。有时，我想议员们是否觉得，他们能抽空出席活动是我们的荣幸。”另一名与会者则说，一些议员“只有在大选时才出现”，导致居民觉得他们不够诚恳。还有人说，党风自上而下，令人们感到不自在——毕竟他们也是党的代表。

让民做主、为民做主和认民做主并不绝然对立，而是可以相辅相成，和谐地统一。就相辅相成而言，例如，“认民做主”的精神要靠“让民做主”的制度安排来保证。否则，当革命党转型为执政党，在没有竞争、压力的状态下，在人民没有发言权的情况下，“认民做主”难免会沦落为“做民之主”。就和谐统一而言，例如，在政治制度的安排上，应该强调让民做主，从而设置出权力分立制衡的制度；在行政管理的过程中，又需要为民做主，从而为民主办好事，办实事。新加坡国会议员走访、接见选民的制度和做法，一定程度地将让民做主、为民做主和认民做主和谐统一起来。首先，议员由公民投票产生，体现的是让民做主。其次，议员走访、接见选民，是要为民众解决问题，体现的是为民做主。最后，走访、接见选民所体现的与民众打成一片的作风，体现的是认民做主。新加坡国会议员走访、接见选民的做法之所以能够几十年坚持不懈，是因为谁松懈，谁就可能在下届国会选举中落选。这就使得认民做主精神和为民做主的举措，在让民做主的制度中得到了切实有效的保障。

（新加坡原国会议员白振华先生对本文提出了宝贵意见，特此致谢）

注释：

①吴作栋:新加坡政治是托管式民主模式.联合早报,1995-9-18.

②法里德·扎卡里亚:文化决定命运——李光耀访谈录.转引自刘军宁：经济民主与经济自由.第193—194页,三联书店,1997.

③李光耀:最美好的前景指日可待.联合早报,1996-6-8.

On the Mode of Singapore and Its Democracy

Lv Yuanli

From a historical perspective, the political mode of Singapore equals approximately to UK political institution plus oriental tradition and CPC style. UK political institution introduces parliamentary democracy; oriental tradition brings managed democracy; and CPC style presents the admirable style of putting people first for the People's Action Party to learn from.

the mode of Singapore; democracy; putting people first

D733

吕元礼，现为深圳大学新加坡研究中心主任、深圳大学管理学院教授、深圳大学当代中国政治研究所研究员,重点研究新加坡政治与行政，其独立撰写的《新加坡为什么能》一书受到新加坡高层关注和中国政府官员推荐。

（责任编辑：李钧）