新加坡地铁建设决策的过程与启示

◎ [澳]韩笋生

新加坡地铁建设决策的过程与启示

◎ [澳]韩笋生

新加坡政府在对建设地铁这样的大型基础设施做出决策时，采取了科学慎重的态度和方法，为其经济发展和社会稳定奠定了牢固的基础。本文讨论新加坡公共政策决策中的一个经典案例，即轨道交通系统的建设决策，以此引起大家的思考。

公共政策 地铁建设 新加坡

地铁在城市运营管理中，以其运量大、速度快的特点成为解决城市通勤问题的重要交通工具。一个城市有没有地铁，也是衡量其经济发展水平和现代化程度的标志之一。但地铁建设投资巨大，其决策不仅涉及国家和地区的近远期利益，还关系到行业之间的利益。决策错误往往导致社会经济发展的不良后果，甚至带来政治上的动荡。新加坡政府在对建设地铁这样的大型基础设施做出决策时，采取了科学慎重的态度和方法，为其经济发展和社会稳定奠定了牢固的基础。本文讨论新加坡公共政策决策中的一个经典案例，即轨道交通系统的建设决策，以此引起大家的思考。

一、轨道交通发展的背景

新加坡1959年脱离英殖民统治，成立自治政府，并于1963年加入马来西亚联邦。其后因政治派系的角力，1965年新加坡脱离马来西亚联邦，成为一个独立的国家。

建国之初的新加坡，人口不足两百万，土地面积不到六百平方公里。国家生存和发展的两个首要问题是住房和就业①。以李光耀为总理的人民行动党政府，借助其国际上的人脉关系，通盘规划，从长计议，很快建立了以制造业为龙头的经济基础，其公屋建设也大力改善了新加坡的民生。至20世纪70年代，新加坡已成为与韩国、香港、台湾并列的亚洲高速经济发展的四小龙之一。

随着经济的发展和人民生活水平的提高，新加坡的“汽车问题”逐步显现出来。有限的土地使新加坡必须抑制汽车数量的无序增长，而发展有效的公共交通系统成为新加坡解决交通问题的必行之路。从1967年开始，建设“大运量快速交通”系统的想法便出现在媒体报道中②。尽管“大运量快速交通”以何种方式（如轨道交通、全巴士系统）实现还没有详尽的定义，但其作用毫无疑义是能够有效缓解城市的交通拥堵，并为人们提供方便的交通手段③。

建设什么形式的“大运量快速交通”随即成为新加坡政府决策的一个难题。从1967年有关“大运量快速交通”的想法浮出水面到1982年拍板决定建设轨道交通系统整整用了15年时间，其间政府、民间、学界、企业的互动堪称公共政策决策中的典型案例。

二、有关轨道交通的十年论剑

从1972年至1982年，新加坡政府围绕“建设大运量快速交通”组织了一系列的可行性研究，这主要包括：1980年以前分三个阶段进行的可行性研究、1980年的电视大辩论以及其后进一步的综合性交通研究。在这期间，对于“建设大运量快速交通”这一课题，各方意见相互交锋，可谓“十年论剑”。

十年论剑的主要轮廓由两个主要的对立观点勾画出来：一方是由前财政部长，李光耀的左右手吴庆瑞博士领导的提倡以公共汽车为主导的观点；另一方则是由“道路交通行动委员会”秘书长Lim Leong Geok 为领导的提倡轨道交通的观点。支持公共汽车为主导的观点认为轨道交通花费太高，不适合新加坡；而支持轨道交通的团队则认为公共汽车为主的系统会造成新的交通拥堵，只有轨道交通才能解决新加坡的交通问题。

大运量公共交通研究的第一阶段在1972～1974年展开，由世行和联合国发展署协调，Wilbur Smith and Associate（以下简称韦伯·史密斯公司）承担具体研究工作，Lim Leong Geok领导的新加坡团队配合，耗资四百万。尽管世行的专家不赞成新加坡发展轨道交通，并对其研究中所用的参数持有异议，但研究报告仍得出了建议在新加坡发展由轨道交通和公共汽车相结合的综合交通系统的结论④。

研究的第二阶段于1975～1977年展开，耗资四百五十万新元，其重点是探讨实施大运量公共交通的细节问题，包括地基条件、隧道工程以及收支预测⑤。这一阶段的论证延续第一阶段的结论，即支持建设由轨道交通和公共汽车交通构成的综合道路交通系统⑥。

研究的第三阶段为时一年，由一家英国咨询公司耗资190万于1978～1979年完成，这期研究的重点放在轨道交通的运营上⑦。

在第三阶段研究完成的几个月之后，财政部安排了一个六人小组对研究报告进行独立评估⑧，主要任务是对研究中所使用的方法和假设做出评估。小组由哈佛大学教授肯奈斯·汉森（Kenneth Hansen）领导，其他成员也是哈佛大学和印第安纳大学的教授。该评估花费了五十万新元，用时四个月。小组评估报告对以前所使用的方法、参数提出质疑，并提出建设公共汽车为主的交通系统是否更为合适这一个老问题。

针对道路交通行动委员会配合的研究结果和汉森（Hansen）教授领导的评估小组的不同意见，新加坡广播电视公司在1980年10月6日组织了一场针对是否应该建设轨道交通的史无前例的电视大辩论，并请总理李光耀做裁判⑨。辩论中，双方引经据典，通过充分地对现状分析评估及对未来的预测，分析不同交通系统对社会经济各方面所产生的影响。双方在争辩中高潮迭起，各有占上风的时候，而最终结局则是支持建设轨道交通的一方获胜。

电视大辩论之后新加坡政府又委派交通部长王鼎昌率一个代表团参观了加拿大、美国和欧洲的十个城市，考察相关的轨道系统以及地铁给城市发展带来的影响⑩。同时政府又计划了两项相关的研究：一项是论证全巴士系统可实施性及其影响；另一项则是关于轨道交通系统的实施和影响，并将其与全巴士系统进行比较。

第一项研究历时九个月，如期完成，其结果显示全巴士系统不可取，从而确认了地铁系统为最佳方案。这样，计划中的第二项研究也就没有实施。1982年5月30日，新加坡政府正式宣布新加坡将投资50亿新元建设轨道交通系统 。

三、政府把稳方向

作为决策者，新加坡政府在轨道交通十年研究辩论中重点把握了以下方面的问题：（1）准确找出问题的关键，并让讨论的焦点集中在主要问题上；（2）组织不同方案的研究论证；（3）把握大型建设项目对新加坡全球战略布局的影响；（4）把握大型建设项目对新加坡经济秩序的影响。

应对新加坡的“汽车问题”，即找出治理交通拥堵的办法，从一开始就有各行各业的民众献计献策，新加坡政府及时处理了相关建议。如：关于使用拥堵税控制交通流量的建议在中心区得以实施，政府对该措施的实施进行监控，并及时评估其效力，让民众清楚拥堵税在多大程度上解决交通拥堵问题 ；新加坡汽车公会曾建议利用现有的铁路构成以火车和轮渡形成的交通系统，政府也及时回应，指出铁路属马来西亚所有，在政治上和技术上无法用作城市客运交通，而有关用轮渡联系市中心与东西部的设想也因缺少渡轮码头而不切实际 。针对解决交通问题的各种不同意见，新加坡政府一直把握着方向，保持讨论的重点聚焦在建设大运量公交系统上。

其实，新加坡政府对建设轨道交通系统的意向，从一开始就非常明确。但是新加坡政府并没有因为这种意向而对轨道交通建设项目盲目拍板，使其尽快上马，而是认真地对其进行科学审慎地研究。政府成立了“道路交通行动委员会”主持电视大辩论前的三个阶段的研究论证工作；随后又组织汉森领导的评估小组对前期研究结果进行评估，并由交通部长带队出国考察。时任总理李光耀更是亲自出马，每月听取研究论证的进展，并亲赴香港考察港铁的建设及其对香港城市发展带来的影响，又于1980年亲自主持电视大辩论。新加坡政府认真对待地铁建设的态度一目了然。

此外，新加坡政府对于地铁建设的决策并不仅仅以建设地铁解决交通问题为目标，而把它当做国家发展一盘棋中的一步。当时正值冷战时期，东西方阵营分明。时任驻新加坡大使的前苏联外交官尤里·热扎杜克霍夫曾表示愿意用苏联地铁建设的经验和技术帮助新加坡，花费不超过10亿新元 。然而，如果接受苏联的好意，必将给新加坡和美国的关系带来负面影响，为新加坡在国际关系中带来不利因素，新加坡政府权衡利弊，拒绝了苏联的建议。

新加坡政府对于地铁建设对新加坡整体经济的影响也进行了前瞻性的充分估计和考量。由于意识到地铁线的布局会给城市的地价带来极大的影响，因此在方案讨论过程中，地铁线路的走向虽然没有秘而不宣，但却不被具体化、也不作为讨论的话题，从而避免因地产投机活动产生对整体经济发展的干扰。

四、企业寻求商机

新加坡为解决交通问题所带来的商机使众多的企业也跃跃欲试，力争在大运量交通建设上分一杯羹。如早在1972年，便有一家美国公司建议铺设由计算机控制的单轨道交通系统；一家比利时的公司建议用电力机车，其好处是可以在地上或地下运行；瑞士的一家公司则试图说服新加坡政府使用它的“空巴系统”，据说它有造价低、运营成本低、可本地化生产和对环境影响最小等优点；另外还有法国、德国的公司带来的不同车型设计，试图签一单。

金融机构和工程咨询公司也看到这些巨大的商机，纷纷挺身而出。美国运通集团通过媒体宣示它愿意为新加坡地铁建设提供资金支持 。1978年，就有四十家具有国际经验的地铁设计、施工的公司申请投标还在酝酿中的新加坡地铁建设工程 。

有趣的是，这些公司的“积极”参与并没有引发像一些发展中国家常见的行贿受贿大潮。究其原因，新加坡廉政制度的建设实践功不可没。

新加坡廉政建设的经验被很多国家的政府机构所认可并引以借鉴 。简要地说，这些经验包括：完善的反腐败法律制度、严格的反腐败执法机构、清廉的公务员文化以及倡廉的全民教育。在法律制度方面，新加坡有《防止贪污法》和《没收贪污所得利益法》，贪污行贿受贿双向惩罚。此外，新加坡有明确的财产申报制度和收受礼品规定。执法方面，新加坡贪污调查局直接由内阁总理领导，可以行使刑法、刑诉法、防止贪污法赋予的一切权力。清廉的公务员文化以高薪和精英政策为基础，使公务员不敢贪，不想贪，也没必要贪。而公共教育则从基本的价值观入手，使通过努力工作获取所得，而非贪污受贿获取所得的观念深入人心。

五、专家科学论证

地铁建与不建，争论的焦点是它是否是解决新加坡交通问题的最佳方案。在十年论剑中，论战的双方各自请来交通规划工程领域的专家，力争以科学的论证来击败对方。

韦伯·史密斯公司是一家成立于1952年的美国交通咨询公司，在美国及世界各地的交通领域均有建树 。1972年新加坡政府委托该公司在道路交通执行委员会配合下承担新加坡交通研究的第一和第二期。咨询合同明确规定该公司重点研究新加坡地铁建设的可行性，并规定提交的报告中应至少包括四个不同方案的比较，其中两个方案应分别为以公共汽车为主的交通系统和以轨道交通为主的系统。具体的研究内容也作了详尽的规定，如测算现状交通需求，预测运营服务中可能出现的问题及其对策；分析交通关系以便为未来交通情况的预测奠定基础；预测未来交通设施的需求，特别是对大运量交通服务的需求；系统地分析和比较不同交通投资和政策所需的经济成本和效益，运营质量和环境影响；对未来交通系统提出建议，并提供一个从经济、工程方面均具有可行性的方案 。

按照以上合同的要求，韦伯·史密斯公司在第一阶段成果报告中对六种不同的城市交通系统作了比较分析，包括以现状系统为基础扩展出的全巴士系统的一号方案；以公共汽车和轨道交通混合形成的二号、三号和四号方案；以汽车快速交通（BRT）系统为特点的五号和六号方案。以1972年新元的价格水平，这些系统的投资在4.8亿至7个亿之间，以BRT系统最便宜，轨道交通系统最贵。但对效益/成本的分析表明最便宜的BRT系统的效益/成本值小于1，而以地铁-公共汽车混合的系统其效益/成本可达到1.67。该报告的最后得出结论：（1）地铁服务与限制私人汽车的拥有和使用相结合将会给新加坡带来巨大的经济效益；（2）在现有的技术条件下，轨道快速交通是解决所面临交通需求的最佳方案；（3）地铁系统应包括沿南岸的东西方向线路，和从中心区连接中北部地区的线路，并连接主要商业街走廊和中心区其他活动区。

世行的专家对韦伯·史密斯公司团队使用的预测参数表示异议，认为以不同的通胀率，经济发展水平以及劳工成本计算，建设地铁的效益/成本值将会大相径庭。但这些意见并没有改变研究报告的结论，世行只好在报告中加注，表明研究的结论不代表世行的观点 。

支持反对建设地铁的汉森团队，用不同的参数对公共汽车系统和地铁系统重新计算，指出地铁建设对新加坡的发展最多不过是带来微不足道的好处 。而一个全巴士系统，结合快车服务和对私人汽车控制的政策，完全能解决新加坡的交通问题，并且成本低。如果要建地铁的话，汉森报告认为一条地铁线（而不是韦伯·史密斯公司推荐的三条线）就足够了。

在韦伯·史密斯公司专家布如诺（Bruno Wildermuth）对汉森报告的评价中，重点放在了模型参数的选择和应用上 。如支撑汉森报告的全巴士系统的一个主要参数是高峰时间公共汽车的行驶速度，包括在中心区和郊区路面条件下的情形。显然，汉森报告中的车速被夸大了，乘客上下车的时间被忽略了，在交通路口遇到红灯的情况也没考虑在内。韦伯·史密斯公司的评估报告中用了好几张照片说明乘客上下车所占用的道路空间和造成的拥堵，给辩论中注入了有利的证据。

六、公众积极参与

虽然有关地铁建设的建议和想法在20世纪60年代末就见诸媒体，但并没有系统地安排公众参与相关的讨论，以至于在1980年，有公众写信给报纸抱怨没有把公众的意见反映出来。有公众说：“既然地铁建设影响到大众的生活方式，政府应该让公众有机会看到具体的研究报告和相关的调查详情，并鼓励公众参与到讨论中，把公众拒之门外是不对的。政府决策不能只听由专家垄断的意见，听听私人行业里的建筑师、规划师和工程师的意见会大有帮助。”

政府及时回应，肯定了增加公众对地铁项目了解的重要性。新加坡时报也积极响应，做了一个由四个部分组成的系列报道，介绍地铁建设的背景情况 。接下来，许多读者投信于报纸，踊跃提出自己对地铁建设的看法。李光耀在回忆录中说：“…在决定兴建地铁之前，我们用一年的时间，让民众针对地铁系统胜过过去用道路实施全巴士系统的论点进行辩论。”

电视大辩论之后，曾一度有人建议举行全民公投，以此决定是否兴建地铁。对此政府回应说：公众还在消化有关地铁建设的信息。其建设决策必须由深入了解这其中全部问题的相关人员做出 ，这不是一个全民公投中“是”或“不是”的问题 。

七、成效与启示

从20世纪80年代初政府决定修建地铁，并于1987年建成投入使用至今，新加坡的轨道交通总长度已达到109.4公里 。一流的硬件设施，再加上一流的管理，使其为新加坡经济的发展和人民生活水平的提高贡献良多。首先，轨道交通已成为新加坡交通网的脊梁。地铁线把遍布全岛的26个新镇连接在一起，从每个新镇中心都可以乘地铁直达市中心任何一个主要活动区（如乌节路购物中心，珊顿大道金融中心，唐人街商业旅游中心等）。居住在新镇边缘地区的居民则可以乘巴士到达地铁站。按照目前的交通线路布局，95%的地铁乘客可以不用或最多乘一次巴士就可到达地铁站。

面对城市交通拥堵的问题，新加坡政府一方面采取有效措施限制私人汽车的拥有和使用，另一方面则是发展以地铁为骨干的高质量公共交通网络。目前，新加坡60%以上的机动车出行由公共交通来完成，而约2/3进出市中心的客流由地铁运送。新加坡陆路交通管理机构已制定了新的目标，就是在未来若干年内，将公共交通出行率提高到75%。

值得一提的是，由于地铁把市中心和郊区连接起来，使地铁沿线土地大幅度增值。在新加坡，完善的税务制度（如房地产税、物业转让税）和土地开发管理制度（如用地功能变更费）保障了公共设施建设所带来的大部分土地增值不会流失到私人开发商的口袋里。前交通部次长严崇涛曾指出，地铁建设所带来的土地增值，足以提供地铁建设所需要的资金 。

新加坡的地铁也是游客观察新加坡的文明、秩序、效率的窗口，是国际竞争力评级机构评估一个城市的重要指标。新加坡能屡次在国际城市竞争力排名中取得好成绩，其地铁的贡献功不可没。

曾任新加坡财政部和总理办公室常任秘书、贸工部、国家发展部和交通部次长的严崇涛，参与了新加坡主要政策的制定和实施。他在最近对新加坡成功经验的总结中，把新加坡地铁建设的案例推荐为科学决策的经典之作 。从本文对该案例的介绍与讨论中，我们可以得出至少以下几点启示。

第一，政府的领导者、决策者对大型的基础设施建设项目要事必躬亲。亲自到第一线了解情况，掌握第一手资料，以把握决策的大方向。

第二，大型基础设施的决策不能就事论事。其建设投资往往涉及国家、地区的发展格局，以及近远期和不同经济团体之间的利益，需通盘考虑。

第三，大型基础设施建设是百年大计，其决策绝不是应急事件，决策和建设过程都不是一朝一夕完成的。大型基础设施所要解决的问题，可以通过其他的方法在一定程度上得以缓解。合理有效地利用各种方法可以为大型基础设施决策和建设所需的时间提供保障。

第四，大型基础设施的建设需要私人企业的参与，其巨大商机必会吸引大量的商家在不同阶段积极介入。政府有责任营造一个有利参与合作的环境，并以法律保障企业不会因为寻求利益最大化而带来行贿受贿等不法行为。

第五，科学的决策要依靠专家进行深入细致的分析研究。政府有必要营造一个对立面，让专家团队以事实和数据为基础，相互挑战对方，最大程度的减少决策失衡的可能性。

第六，决策过程要保证公众的知情权，鼓励公众参与，但又不以民众情绪决定大型基础设施的建设决策。

在新加坡地铁争论尘埃落定，建设运营大功告成后，曾有人问前财政部长吴庆瑞博士，当初他为什么如此坚决地反对地铁建设。吴博士说他不愿意把几十亿元资金砸到一个心中不是太有底的项目上 。确实，当时有不少人说轨道交通已经是一个过时的技术了（有意思的是，说这话的人也包括了当时瑞士富豪汽车的高管）。另外，投资效益比也无法肯定。作为新加坡的财政部长，他宁愿把钱袋捂紧一些。2010年吴博士过世，新加坡总理李显龙称赞他“生性节俭谨慎，为行动党政府定下基调，坚定地维持财政纪律和谨慎的财政政策”。新加坡地铁建设决策的过程，正是体现了这种谨慎的投资理财观念。

注释：

①Han S S 2005. Global city making in Singapore: a real estate perspective. Progress in Planning, 64 (2): 69-175.

②海峡时报 （The Straits Times）1970年6月24日；1971年1月26日，4月1日。

③1972年3月10日海峡时报刊登的一篇题为‘大运量交通是解决新加坡未来交通拥堵的最佳办法’的文章总结了当时各种意见的主要观点。

④Wilbur Smith and Associates 1974. Report in brief: Singapore mass transit study - Phase I. Unpublished report.

⑤海峡时报1975年11月28日。

⑥Wilbur Smith and Associates 1977. Report in brief: mass transit study Phase II. Unpublished report.

⑦海峡时报1979年4月28日。

⑧海峡时报1980年6月6日、6月13日、6月28日、7月25日。

⑨Land Transport Authority 2005. The Journey: Singapore’s land transport story. Singapore: SNP International Publishing Pte Ltd. P 92.

⑩海峡时报1980年10月8日。

⑪海峡时报1980年11月1日。

⑫Land Transport Authority 2005. The Journey: Singapore’s land transport story. Singapore: SNP International Publishing Pte Ltd. P 97.

⑬Land Transport Authority 2005. The Journey: Singapore’s land transport story. Singapore: SNP International Publishing Pte Ltd. Pp 76-77.

⑭海峡时报1974年4月19日、5月2日。

⑮海峡时报1976年1月22日。

⑯海峡时报1978年5 月31日；Ngiam Tong Dow 2006. A Mandarin and the making of public policy. Singapore: NUS Press. P. 150.

⑰海峡时报1979年2月15日、17日。

⑱海峡时报1976年6月19日。

⑲海峡时报1978年5月17日。

⑳唐海歌.新加坡廉政建设及其启示.河北青年管理干部学院学报,2009年第3 期.

㉑http://www.wilbursmith.com/index.htm

㉒Wilbur Smith and Associates 1974. Report in brief: Singapore mass transit study - Phase I. Unpublished report.

㉓Land Transport Authority 2005. The Journey: Singapore’s Land Transport Story. Singapore: SNP International Publishing Pte Ltd. P 84.

㉔MRT Review Team 1980. Singapore’s Transport and Urban Development Options. Unpublished report from the Hansen Team. 海峡时报1980年7月25日。

㉕Bruno Wildermuth 1980. An assessment of the Hansen review team’s report on ‘Singapore’s transport & urban development options’. Unpublished report.

㉖海峡时报1980年8月13日。

㉗海峡时报1980年8月23日。

㉘李光耀.李光耀回忆录1965-2000.新加坡联合早报,第235页.

㉙海峡时报1980年10月27日。

㉚Land Transport Authority 2005. The Journey: Singapore’s Land Transport Story. Singapore: SNP International Publishing Pte Ltd. P 169.

㉛Land Transport Authority 2008. Land Transport Masterplan. Singapore: LTA.

㉜Ngiam Tong Dow 2006. A Mandarin and the making of public policy. Singapore: NUS Press. P. 151.

㉝Ngiam Tong Dow 2006. A Mandarin and the making of public policy. Singapore: NUS Press.

㉞Ngiam Tong Dow 2006. A Mandarin and the making of public policy. Singapore: NUS Press. P. 150.

㉟海峡时报1978年11月30日。

㊱‘李显龙总理悼文，小国也有巨人’。联合早报2010年5月24日。

The Decision-Making Process and Lessons Learnt from Metro Construction in Singapore

Han Sunsheng

In its major infrastructural decision to construct a metro system, the Singapore Government has adopted a prudent attitude and a careful approach, hence laying a solid foundation for the country’s economic development and social stability. This paper provides insights into a classic case in public policy formulation through exploring the decision-making process of Singapore’s metro development.

public policy; metro construction; Singapore

F573

韩笋生，加拿大西蒙弗雷泽大学城市与区域规划专业博士，国际城市规划领域资深专家，现任澳大利亚墨尔本大学建筑与规划学院城市规划学教授。他的主要研究与教学领域包括亚太城市的发展规划、全球大都市区的规划管理、城市战略规划制定以及GIS在城市研究中的应用。主要研究成果包括亚太地区大城市（如北京，上海，重庆，新加坡，雅加达等）的发展与空间结构特点；EMAPS在公房管理中的应用；中国的城市化与区域发展中的问题。

（责任编辑：李钧）