我国行政裁决制度陷入困境的成因分析

卢护锋

我国行政裁决制度陷入困境的成因分析

卢护锋

作为替代性纠纷解决机制的重要内容,我国行政裁决制度并没有发挥其特有的优势,反而呈现出式微之态,陷入了发展中的瓶颈,其原因可以归结于制度建构的缺失和理念的错位。制度建构的缺失则体现为范围界限模糊、适用程序混乱以及救济途径不清晰,理念的错位体现为误将行政裁决视为行政管理而非纠纷解决手段。

行政裁决制度;现实困境;制度缺失;理念错位

一、问题的提出

实施社会管理创新,提高政府机关化解纠纷、回应社会需求的能力是当下中国法学研究的一个重要课题。行政裁决作为替代性纠纷解决机制(ADR)的构成要素在解决冲突和化解矛盾过程中扮演着重要角色,这一点已为发达国家的行政法发展史所证明。但在我国,由于各种原因行政裁决的优势并没有得到充分体现,反而呈现出式微之势,陷入了发展中的瓶颈。于是,学界开始了以实现纠纷解决效能最大化为目的的行政裁决制度的构建。然而,在重构行政裁决制度过程中,我们首先应当确定的是,已有的行政裁决制度陷入困境的成因是什么?试想,如果没有准确地找到问题的症结所在,那么何来科学的制度重构呢?而这正是笔者写作本文的学术旨趣。在笔者看来,行政裁决陷入困境的直接原因是制度构建的缺失,而其根本原因却在于行政裁决理念和目标定位的偏差。

二、行政裁决制度构建的主要缺失

从现代行政裁决制度产生和发展的历史路径上看,其并非脱胎于某种先验的理论,而是政治国家立基于社会现实的需要主动进行的制度构建。由于我国特殊时期对于法制建设的破坏,致使法治化进程起步较晚,因而,在行政裁决的制度建设过程中出现了整体性规划意识欠缺,制度设计不合理等问题。择其要者,有如下三个方面：

其一,行政裁决的适用范围不清。作为解决民事纠纷的重要行政解决手段,行政裁决的实质是公权力对私权利的介入,在某种意义上也可视为行政权向司法权领域的延伸,虽然这种干预与渗透是不可避免的,但却不应无休止地扩大和深入,鉴于行政机关自我约束能力的局限性,规制行政裁决权的尺度理应交由立法机关而非行政机关自己来把握。目前,我国关于行政裁决的立法用语是比较混乱的,对于现行法律法规所确定的行政裁决的适用范围,人们的看法也并不一致。目前学界较为统一的观点是“与行政管理活动密切相关”这一说法。“行政管理”这一概念内涵宽泛,而“密切相关”则更是表意模糊,因而二者的结合仅仅是一种含混的限定。在缺乏理论指导的实务界,行政机关根据自身对法律规范的单向度理解、工作的需要、部门的利益,或者积极包揽,甚至将与己无关的民事纠纷纳入裁决范围,过度干涉私人权利;或者消极推诿,甚至将职责范围内的裁决工作推脱殆尽,增加司法机关的办案难度与压力。

其二,行政裁决的程序设定混乱。程序是法律制度的生命形式。“离开了程序,就没有法律制度可言。”[1]行政裁决作为一种纠纷解决手段,其基本功能的发挥也当然地依赖于设计良好的程序。直至当下,我国仍然没有专门的行政程序法和行政裁决法,这直接导致多数涉及行政裁决行为的法律规范或者对裁判程序仅作概括性规定,或者只授权裁决不规定程序。因而,行政机关只好或是自行创设一套行政裁决程序,或是参照行政程序,或是根本没有程序规则,呈现极端混乱状态。

其三,行政裁决的诉讼救济途径不明。司法终局裁决是法治国家的一个基本要求,除了具备正当性理由之外,任何争议的裁断和行为合法性的判断法院都有最终的决定权。在我国,无论是理论界还是实务界,行政裁决行为应当经受法院的审查是不存在任何异议的,但是,由于行政裁决性质的不确定性以及行政裁决事项的多样性,致使人们在对行政裁决司法救济途径上形成了迥异的观点,而这直接反映到了当事人因行政裁决提起的诉讼中。以《城市房屋拆迁管理条例》第16条为例,虽然法条中规定当事人对裁决不服的,可在一定期限内向人民法院提起诉讼,但却未指明提起行政诉讼还是民事诉讼,更为要害的是,此类现象并非个案,而是一种普遍现象,如在《土地管理法》等其他法律中均存在着类似不确定性的立法表达。

任何法律制度总是负载着一定的目标和理念的。目标和理念既构成了法律制度的灵魂,也是实践中进行法律解释与推理的最重要依据。因此,如果某一制度的理念错位了,那么其具体操作机制的设定也必然会朝着这个错位了的方向发展。在一般意义上,制度理念的确定既是人的主观选择的结果,也是现实客观情况的体现。之所以说是主观选择的结果,是因为人在制度目标确定的过程中具有相当的主观能动性,可以在各种可供选择的理念中进行甄别、比较和筛选;之所以说是现实客观情况的体现,是因为特定历史时期的物质和文化生活条件是某一特定制度的理念得以确立并支撑该理念通过具体机制设计得到充分实现的基础性条件。在上述二者的关系上,后者更为根本性,更具有决定性意义。从理想层面说,制度理念的确定与选择应当设计者在充分认识和准确把握现实客观情况的前提下发挥其主观能动性的结果,但这仅仅是一种理想状态,实际情形可能并非如此。

正如有的学者所指出的那样,我国行政裁决的制度化进程大约发生在上个世纪80年代,这一时期正是继农村改革之后,城市改革开始,社会关系急剧分化和复杂化的年代,许多新的社会关系开始形成,与之相对应的纠纷大量呈现,司法在效率和效果上开始不堪重负,要求行政机关承担一部分纠纷解决职能,于是,国家立法机关开始将某些领域的纠纷解决权授予给行政机关[2]135。但是一个毋庸忽视的事实是,尽管当时社会结构和经济关系发生了某些改变,但这种变化并没有反映到国家权力与公民权利的关系中来,因而也就从根本上改变行政权与公民之间的关系属性和从根本上动摇行政法的价值理念与目标追求,即行政权与公民权之间仍然处于一个失衡的关系状态,行政法制度的最直接目标亦在于最大限度地便利于行政机关实现行政管理任务。这种理念具体体现为：“在行政法律关系中,一方当事人常常被赋予国家政权权限：它可以作出管理决定,可以对另一方当事人的行动实行国家监督,在法律规定的场合,可以对另一方当事人适用强制措施”,因而,行政法规范“大都是命令性的,即包含必须做一定行为的命令,违反这种规范的要求将直接导致适用国家责任措施,这种责任的一定形式也由行政法规范规

三、行政裁决制度的理念错位

定”[3]。行政法的这种理念必将反映到作为行政法制度内容之一的行政裁决制度之中。从行政裁决的规范结构上看,它们都基本上属于授予管理权力,进行行政秩序的监督,而不是控制和规范行政权力的法律规范,缺乏独立的具有现代法治意义的程序规定;强调行政相对方的法律义务,关于行政裁决机构的义务性规定较少,有的甚至排斥行政相对方的司法救济途径[2]135。

上述论证说明,在我国行政裁决制度化的开始阶段,就没有对其基本目标作出准确定位,即把本应作为解纷手段的行政裁决制度误作为了实现行政管理的手段。由于存在着目标定位上的偏差,行政裁决制度在具体制度构建和实践运作过程陷入困境之中就是自然而然的了。在当下,支持原有行政裁决制度目标定位的社会场域也已经发生了深刻的变化。随着经济体制改革的进一步深化和政治体制改革的逐渐推进,政府与公民之间、行政主体与行政相对方之间关系重新得到了理顺,“公民与政府之间的关系不再停留在政治层面上的主仆关系,而是具体顾客与商家的关系,即公民既是政府的管理对象,但更是政府的服务对象;政府行为以公民为中心展开,政府行为的意义与价值以公民的满足程度为评判标准;政府权力尤其是强制性公权力的范围受到了法律的严格限制,相反公民个人的权利要求被充分彰显,凡是法律没有明文禁止的则意味着自由,且义务的承担以权利的享有为前提和归依;强制和命令已退缩,协商、鼓励和建议等非强制行政成为政府提供公共产品和实现行政目标的最有效方式。”[4]这就意味着,政府行使权力的一切行为包括其解决纠纷的行为,都应当在最大限度地尊重行政相对方意志的前提下进行,在大多场合尽量避免采取强制手段,淡化权力色彩。事实上,在现代社会,国家之所以将处理某些纠纷的权力交由行政机关行使,就是要寄希望于利用行政机关在相关领域的专长知识,及时、迅捷、公正地处理有关争议,以实现社会的稳定和良好秩序的维持,而非其他。当然,这并不否定行政机关在解决纠纷的过程中实现了一定的管理目的,但这应当只是附带性的,而不是其根本目标。

四、余 论

任何一个制度都是一定思维意识的展现,而任何思维意识均有其核心的目标指向,因而,不同的目标定位无疑能够决定某一制度的设计蓝图和发展方向。当下,行政裁决制度陷入困境的直接原因虽然外显为制度短缺,但理念的错位恐怕更为根本。这就决定了在重构中国行政裁决制度过程中,既需要制度的合理安排,更需要理念的及时更新。

[1]郑成良.论法律理念与法律思维[J].吉林大学社会科学学报,2000(4)：9.

[2]张树义.纠纷的行政解决机制研究[M].北京：中国政法大学出版社,2006.

[3]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社,高等教育出版社,2007：106.

[4]崔卓兰,卢护锋.非强制行政的价值分析[J].社会科学战线,2006(3)：247.

(作者单位：广东金融学院法律系)

D920.0

A

1001-6201(2011)04-0247-03

2011-03-28

2010年中国法学会部级研究项目(CLS-Y1004)

[责任编辑：秦卫波]