行政机关解决纠纷行为之性质辨析

王 欢

(广州大学人权研究中心,广东广州510006)

行政机关解决纠纷行为之性质辨析

王 欢

(广州大学人权研究中心,广东广州510006)

行政机关解决纠纷机制的构建是近年来我国学界和政府部门普遍关注的问题,行政机关解决纠纷行为性质之判定无疑是其中的一个重要问题。行政机关解决纠纷行为既包含着行政的某些属性,又具有司法的某些特质,因此不宜对其采用一种非此即彼的认识方法。

行政机关解决纠纷行为;行政性;司法性;委任司法

一、引言

行政机关解决纠纷机制的构建是近年来我国学界和政府部门普遍关注的问题,这一点在各级别的社科项目中得到了充分体现。在笔者看来,行政机关解决纠纷行为性质的判定是人们研究行政机关解纷行为的基础,并在很大程度上决定着纠纷解决机制的构建。然而,对此问题,学界采取了一种非此即彼的简单化处理方法,这使得具体制度的构建与行政机关解决纠纷行为的实践产生了较大的偏离,从而制约了制度效能的发挥。在本文中,笔者以过程分析为方法,试图对行政机关解决纠纷行为的性质作一相对全面的剖析,从而为行政机关解决纠纷机制之构建提供必要的理论支撑。

二、行政性抑或司法性

对于行政机关解决纠纷行为性质的认定,从不同的分析视角入手就必定会得出不同的结论。例如,如果采用形式标准来界定行为性质,即凡是行政机关作出的行为都是行政行为,包括行政机关运用行政权所作的事实行为和非运用行政权所作的私法行为都包括在内,那么,行政机关解决纠纷行为就应当属于行政行为;如果采用实质标准来界定行为性质,即行政机关运用行政权所为之行为才是行政行为,那么,行政机关解决纠纷行为性质如何就该重新予以认定了。这是因为行政机关解决纠纷行为是行政机关依照法定的权限和程序,运用专业知识和法律知识裁判案件的专门活动,这种活动无论是从权力属性还是具体程序来看,均具有很强的司法属性,因此,从这个角度来说,将行政机关解决纠纷行为认定为是一种司法行为似乎更合情理。但在笔者看来,行政机关解决纠纷行为是一种特殊的行为形态,它既具有行政行为的某些特征,又与司法行为存在着属性上的诸多相似,但同时它既不同于典型的行政行为,又与一般的司法行为存在着重大的差别,因此无论是把行政解决纠纷行为简单地定性为行政行为抑或司法行为都不能在理论上形成自恰的逻辑。

无论是采用形式标准还是采用实质标准,其都有一个基本的理论前设,即行政行为、司法行为以及立法行为之间是存在着一条泾渭分明的界限的,通过一定的学术分析和理论阐释可以在诸种行为之间划出一个各自相对独立的空间。然而,一个不可忽视的事实是行政机关获得了一定程度的司法权和司法机关拥有了一定程度的行政权,行政与司法之间呈现出一种若即若离的状态。在现代社会,欲想对行政权和司法权的内涵给出一个为人们所广泛接受的界定,并非易事,这种困难并非源自于辞语的有限性和语意的模糊性,而是在功能意义上的行政权、司法权乃至立法权的区分已变得越来越模糊,甚至在某种程度上说,它们之间根本就不存在一条泾渭分明的界线,[1](P194)而行政机关解决纠纷行为则正是这一趋势的体现。

从我国现实情况来看,对于行政机关解决纠纷的行为而言,具有或者说应当具有很强的司法属性。国家立法授予行政机关纠纷裁判权的目的主要出于解决纠纷的考虑,而裁判纠纷的权力在本质上属于司法性权力,其行使必须遵循司法的某些规律,至少应当遵循如下要求:第一,行政解纷主体的相对独立性。适当的独立性是确保行政解纷机构或个人裁判纠纷活动能得以进行的基本条件。独立性既体现在组织上,如英国的行政裁判所、美国行政法官以及我国的行政复议机构,其相对于行政机关而言,都具有一定程度的独立性,又要体现在具体案件的运作上,如独立适用法律、独立作出裁决,而无需向其他行政机关请示。然而,独立性的实现,离不开一定的保障机制,如我国《行政复议法实施条例》第二条规定,各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责,领导并支持本机关负责法制工作的机构(以下简称行政复议机构)依法办理行政复议事项,并依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员,保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。而《海关行政复议办法》第三条则进一步明确规定,各级海关行政复议机关应当认真履行行政复议职责,领导并且支持本海关负责法制工作的机构(以下简称海关行政复议机构)依法办理行政复议事项,依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员,为行政复议工作提供财政保障,保证海关行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。这些规定为行政复议机构处理行政纠纷提供了人员和经费上的保障。第二,解纷立场的适度中立性。在行政机关运用行政权的过程中,其活动的方式是经验式的,它更多的关注的是行政效率和行政目标的实现。[2](P51)但行政机关解决纠纷行为则不同,它是一种对利益冲突各方作出裁判的活动,既然行政机关在此时的身份是裁判者,那么就必须保持一定程度的中立,公正听取纠纷双方当事人的意见,否则就无法实现案件公正处理的结果。根据法哲学家戈尔丁的解释,中立至少应当包涵如下三个标准,即与自身有关的人不应当成为裁判者、结果中不应含纠纷解决者个人利益、纠纷解决者不应有支持或者反对某一方的偏见。[3](P240)中立性的实现需要纠纷裁判者有一个正确的观念,这是因为纠纷的裁判者是行政官员,如果行政官员以一种纯粹的行政思维来对待纠纷以及纠纷双方的当事人,那么其在纠纷处理过程中就难以有一个中立的心态,其所导致的结果也难免会产生偏差。第三,解纷过程的交涉性。一般而言,“政权运行方式总是以行政主体为中心,行政程序中不具有角色分工,行政主体仍然是行政主体,相对人仍然是相对人,其原先社会角色不变,行政程序中一般不实行意见交涉,而是行政单向命令,强制主导。”尽管现代行政法中引入体现民主精神的交涉性听证程序,但该程序的运用也是从司法程序中借鉴而来的,而且其适用范围也受到了法律的限制。但司法性活动则不同,它通过程序的角色分化功能,保障每个以符号形式存在的参与主体在相互交涉的过程中达致一种各方都应接受的结果。行政机关解决纠纷行为亦是如此,其程序设计虽不能要求司法程序那么严格和复杂,但它仍应满足纠纷双方之间进行适当交涉的要求,而不能由作为裁判者的行政机关以“一言堂”的方式来强制促使纠纷的解决,否则,如果当时人不能参与到裁判活动中来的话,就必然会使裁判的内在品格受到破坏。正因为行政机关解决纠纷行为的如此属性,韦德在论述英国裁判所时如此指出,“裁判所必须在查明事实的基础上公正地实施法律规则,而不是执行行政政策,从这个意义来说,大多数裁判所所作的裁决实际上是司法性质而不是行政性质的。”[2](P624)

尽管行政机关解决纠纷行为具有明显的司法属性,但其行政属性亦是显而易见的。例如,行政机关解决纠纷行为的主体是行政机关,尽管在将来的制度建构中应当适当强化行政解纷机关的独立性,但该主体仍属于行政机关范畴这一点恐怕不会改变;在启动行政解纷程序上,亦与司法程序存在重大差别。在我国存在着两种形式,即当事人申请启动和相关行政机关主动依职权启动,如《铁路法》第46条规定,“在铁路线路和铁路桥梁、涵洞两侧一定距离内,修建山塘、水库、堤坝,开挖河道、干渠,采石挖沙,打井取水,影响铁路路基稳定或者危害铁路桥梁、涵洞安全的,由县级以上人民政府责令停止建设或者采挖、打井等活动,限期恢复原状或者责令采取必要的安全防护措施……违反前三款的规定,给铁路运输企业造成损失的单位或者个人,应当赔偿损失。”这一规定说明,行政机关为了维护公共利益的需要,可以不以当事人的申请直接责令行为人限期恢复原状,并承担对铁路公司的损失。这显然是与司法程序的被动性特征不相符合的。除此之外,行政机关解决纠纷行为还是实现行政管理的一种手段,尽管这不是行政机关解决纠纷行为的主要目标,但这种功能是现实存在的,特别是当行政机关解决纠纷个案时,能够将某些领域中的那些突出问题反馈到行政立法部门和行政执法部门,便于不同的机构针对具体问题采取对策性措施,减少可能发生的同类纠纷,全面缓和并及时解决社会矛盾。

行政机关解决纠纷行为具有司法行为的某些属性和行政行为的特征的特殊性,决定了它既不可能是纯粹的行政行为抑或司法行为,而是二者的结合,即司法性行政行为。在此,作者之所以不采用行政司法行为的说法是因为尽管“行政司法是指行政机关充当争议裁决人,对争议作出裁决的制度”已经成为主流观点,但该概念的争议仍是五花八门,有的甚至是大相径庭。据笔者考察,学界关于行政司法的含义主要有如下几种:将行政司法等同于行政诉讼,认为行政司法是审理行政争议案件的专门活动;认为行政司法的范围包括“对行政法的实施状况进行监督和对在实施中产生的行政案件进行审判和仲裁的活动”的总称”;也有学者将行政司法称之为“行政裁决”,等等。为了避免不必要的争议,笔者在此采用司法性行政行为这一描述性概念作为对行政机关解决纠纷行为的概括。

三、准司法抑或委任司法

对于行政机关解决纠纷行为的司法属性的认定有准司法和委任司法之说。[4]根据《牛津法律大辞典》的解释,“准司法”是指在实体上或程序上与司法相类似,常常用来指那些并非严格意义上的法院或法官的人和团体的职权与行为,这些人和团体在审理涉及行使特许司法权的案件中,享有与法院或法官相类似的职权和自由裁量权。[5](P741)从准司法这一权威性概念来看,某一行为是否为准司法行为的主要标准在于,该行为是否具有与司法相类似的实体或者程序,如果具有即可认定为准司法行为。在我国学术研究中,将行政机关解决纠纷行为的司法属性认为是准司法的学者正是从这个角度来判断的。委任司法与法院所固有的司法权不同,则意指行使纠纷裁断权的机关的司法权并不是固有的,而是来源于立法机关的专门授权或者委任,即如果没有立法机关的专门授权便没有相应的司法权。

尽管准司法与委任司法都是对行政机关解决纠纷行为的理论概括,但二者的侧重点与着眼点是不同的,从上述关于这两个概念的描述来看,前者侧重的是解纷行为与普通司法的共性,后者则既关注了解纷行为与普通司法行为的共性,又关注了解纷行为与普通司法行为的差异性,因此,笔者以为对于行政机关解决纠纷行为司法属性的认定,委任司法理论更为适宜。其具体理由如下:

首先,委任司法清楚地表明了行政机关解决纠纷行为的权力来源。在现代宪政国家,立法、行政与司法是必须存在分工与制约关系的,正如《人权宣言》所指称的那样,人权没有保障和分权未被确立的社会就没有宪法。这就意味着在原初意义上,行政机关是不具有或者不应当具有裁断纠纷的司法性权力的,即司法权存在于法院独有的审判权内,行政机关行使司法权的任何做法都是与之相抵牾的。但随着社会政治经济的发展变化,产生了行政机关解决一定范围纠纷的现实需求,国家立法机关把相应的司法权授予给行政机关也就顺势而生了。委任司法理论则正是此种现象的抽象概括,即行政机关不具有纠纷尤其是民事纠纷的裁断权,但由于立法机关的委任取得了相应的司法权。

其次,委任司法恰当地表明了行政机关解决纠纷行为的权力范围。司法机关解决纠纷是其固有的职权,有权受理案件并作出裁断是原则,无权受理是例外,因此,它无需立法机关通过法律的形式规定哪些纠纷属于司法机关的受理范围,而只需规定哪些案件不属于司法机关的受理范围。委任司法则与之相反,由于行政机关并无固有的裁断纠纷的权力,而是后天地来源于权力机关的委任,那就意味着哪些纠纷可以由行政机关裁断是由委任机关设定的。而且,从根本上说,行政机关裁断纠纷是行政权向司法权的渗透和扩张,这种渗透与扩张直接关涉到司法权与行政权之间的关系,为了能在满足现实需要以授予行政机关裁断纠纷权力的同时,又不至于导致对分权原则这一近现代政治原则根基的破坏,必须把行政机关行使司法权的范围限定在一个合理的范围内。这个范围应当由立法机关而不是行政机关来确定。在这个意义上说,委任司法是一种有限司法,是立法机关制约之下的司法。

最后,委任司法能有效地涵盖准司法概念中所欲强调的“司法”属性。在理论上或实践中之所以采用“准司法”的概念,那是因为试图强调和说明,尽管该行为的实施主体是行政机关,但该行为在诸多方面不同于行政而类似于司法。应当说,对于行政机关解决纠纷行为而言,这一点是至关重要的。如果行政机关完全按照行政权运行的价值准则、行为模式与目标追求来裁断纠纷的话,其裁决结论的正当性和实际效果的发挥都是要大打折扣的。但是,不采用准司法理论而采用委任司法理论在这一问题上并不会导致不同的结论。委任司法同准司法一样,蕴涵着行政机关司法权的运用,既然行政机关运用的是司法权就必须遵循司法权运作的基本规律。因此,从这一点上来说,准司法抑或委任司法并无差别。

四、结语

剖析行政机关解决纠纷行为性质并不是要形成理论上的论争与分歧,而是旨在通过这种分析对行政机关解决纠纷行为的基本属性形成一个较为客观真实的认识,从而为制度设计提供反思框架。更进一步而言,行政机关解决纠纷行为是司法与行政的结合,其作为行政机关行使司法权的行为既要注重对当事人权益的保护,为当事人提供一个较为公平的解决纠纷的制度平台,其作为行政机关所实施的行为又要注重行政的效率,因此,它既不可能过度的司法化,又不应当抹杀司法性而片面地追求行政性。这表明我们行政解纷机制的构建要在司法性与行政性之间的形成一个大致平衡,以实现授予行政机关纠纷裁断权多重目的的需要。

[1]胡夏冰.司法权:性质与构成的分析[M].北京:人民法院出版社,2003.

[2]〔英〕威廉·韦德.行政法[M].徐炳等,译.北京:中国大百科全书出版社,1997.

[3]〔美〕戈尔丁.法律哲学[M].齐海滨,译.北京:北京三联书店,1987.

[4]沈开举.委任司法初探——从行政机关解决纠纷行为的性质谈起[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2007,(1).

[5]〔英〕沃克.牛津法律大辞典[M].邓正来等,译.北京:光明日报出版社,1989.

国家社科基金重大招标项目“构建和谐社会的法律制度保障”(编号:05&ZD043)。

王欢(1976-),女,法学博士,广州大学人权研究中心助理研究员,主要从事行政法学和人权法学研究。