后发县域转变经济发展方式的机遇、制约与对策

王 环

(山东理工大学法学院,山东淄博 255049)

后发县域转变经济发展方式的机遇、制约与对策

王 环

(山东理工大学法学院,山东淄博 255049)

后发县域经济只有尽快转变发展方式,才能实现赶超。后发县域经济面临五大挑战,即总量小、增长慢,结构不合理、运行质量差,发展方式粗放、初级化特征明显,人才缺乏、科技落后,制约多、动力弱。建议采取五大对策,即研究后发优势理论,增强后发信心;优化产业布局,推动经济结构调整;加快城镇化建设,与新农村互动发展;改革科技教育体制,加强人力与科技支撑;统筹制度改革,推进城乡一体化。

县域经济;发展方式;后发优势

由于自然、历史和人为等原因,县域经济发展极不平衡,甚至呈现强县更强、弱县更弱的趋势。如果把经济已经比较发达的县域称为先发县域,那么可以把经济欠发达的县域称为后发县域。后发县域经济基础薄弱,资源性、初级化特征明显,面对机遇和挑战,如何摆脱后发困境、寻求后发优势、采取正确的转变经济发展方式策略,对于自身以及整个国民经济持续、快速、健康发展都十分重要。

一、后发县域转变经济发展方式面临的机遇

(一)国际国内产业转移的大好机遇

中共中央、国务院在《关于加大统筹城乡发展力度,进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》提出:“大力发展县域经济,抓住产业转移有利时机,促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚,提高城镇综合承载能力,吸纳农村人口加快向小城镇集中。①”一是抓住国际产业转移的机遇。经济全球化、区域经济一体化加速推进,国际产业资本加速向发展中国家转移,我国已成为全球吸引外资最具活力的国家之一。二是抓住东部沿海地区产业中、西部转移的机遇。经过多年发展,随着我国产业结构调整、升级和经济发展方式的转变,沿海地区产业结构调整势在必行,特别是在国家加强宏观调控的形势下,受要素供给紧缺和环境约束加剧的双重影响,调整的迫切性更加突显。国内一些地区特别是沿海部分省市一些企业正在蓄势待发,寻求新的扩张,并将转移重点放在了具备土地、电力、能源及劳动力优势的中、西部地区。后发县域要借助县域环境容量大,资源丰富,综合商务成本低的优势,抢抓这一战略机遇。

(二)中央的地方支农惠农的政策机遇

从全国经济发展来看,我国已经进入了“以城带乡、以工哺农”的发展过程。中央对县域经济的发展,尤其是对农村、农业经济的发展非常重视,中央财政的“三个倾斜”,各级政府和部门为县域经济发展“放权松绑”,还将研究制定一系列促进后发县域经济发展的政策措施。如 2007年以来,中央财政新增财力的 70%用于支持“三农”发展;以及近年来国家促进中、西部发展崛起的政策;还有各省市支持后发县域经济发展的政策。可以预见,制约后发县域经济发展的一些机制、体制的因素将会得到逐步的消除,县域经济发展的动能和活力将会得到进一步的增强。

(三)城乡统筹的内在机遇

2009年,全国人均 GDP已突破 3000美元,进入了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段。近几年来,我国逐步加大了统筹城乡发展的力度,在基础设施、工业园区、小城镇、新农村、现代农业等建设方面,给予农村越来越多的支持,加快县域经济发展的支撑条件日益改善。随着国家对基础设施建设投入的进一步加大,长期制约县域经济发展的交通、能源、基础设施等方面瓶颈将得到进一步的改善。随着“十二五”发展战略的实施,随着我国综合实力的不断增强,城市支持农村的力度将会更大,实现联动互动,就能形成城乡一体推动后发县域经济跨越式发展的强大合力。

二、后发县域经济发展的主要制约因素

(一)经济总量小,农民增收缓慢

后发县域农村人口多,农业比重大,绝大多数企业分布在劳动密集型、低技术产业中,深加工、精加工行业较少,产业结构层次较低。农业生产依赖传统农业生产模式,农业生产经营专业化、标准化、规模化、集约化程度较低,而县域工业不发达产业层次低、缺乏市场竞争力,阻滞了县域第三产业的发展,从而影响了整个县域经济实力的提升,经济总量、人均 GDP、人均财政收入和产业结构与全国和东部发达省、市县域相比,存在较大差距。由于县域二、三产业吸纳就业能力低,农产业发展滞后等因素,造成农民收入增长趋缓,与发达地区的差距不断扩大。

(二)产业结构不合理,经济运行质量差

由于历史和现实的原因,县域工业化进程很不平衡,中心城市工业化程度较高,而欠发达地区的工业发展明显滞后。从经济结构来看,许多欠发达地区的县域缺乏骨干型的工业企业,仍然停留在资源开发和初级产品加工上,工业化水平和城镇化水平极低;第三产业滞后,社会服务严重短缺,缺乏规模稍大的商贸物流等第三产业,巨大的资源优势难以转化为经济优势。从所有制的结构来看,许多欠发达地区的县域乡镇企业基数小,个体私营企业比重低,且多为小作坊加工。在此情况下,县域经济质量运行低,经济增长的启动难度较大。

(三)发展方式粗放,初级化特征明显

县域是自然资源蕴藏最集中的地区,不仅矿产资源主要集中于此,生物资源也主要集中在这些地区。长期以来,基于经济发展所处的历史阶段及整体技术水平的限制,许多县域经济增长主要依靠增加生产要素的投入和物质消耗来推动,经济的发展也因此一贯呈现出高投入、高增长、低效益、高污染的典型粗放式增长特征。由于后发县域环境条件的局限,人民群众的文化素质低下,难以接受新的技术和生产方式,工业技术、设备、工艺落后,为赶超发达地区,加快经济发展,尽快摆脱贫穷,大都忽视现代科学技术的发展和应用,实行粗放型经济增长模式,县域经济高投入、高增长、低效益、高污染特征更为突出。

(四)人才短缺,科技落后

人才短缺是制约后发县域经济加速发展的瓶颈。从人才流动的趋势看出,县域是人才流动的“末梢”,在吸附人才方面处于“弱势”地位。随着工业化进程的加快,后发县域对人才的需求也越来越大,而大专院校毕业生分配的市场化和各地人才市场的开放,大多大中专毕业生通常把城市地区、发达地区作为择业的选择目标,返回欠发达的后发县域发展的寥寥无几,人才短缺现象将愈加严重。人才难求,人才外流的严峻形势,对后发县域的经济已构成了新的制约因素,

(五)“瓶颈”多,动力不足

一是基础设施不配套,特别是重大基础设施建设滞后,水利等基础设施薄弱,农业生产受自然因素影响较大,这是后发县域的共性问题。二是交通路网建设滞后,高等级公路网不完善,农村公路,特别是山区公路建设任务十分艰巨;三是项目用地困难,产业园区建设滞后,园区水、电、路等配套建设不足,入园企业管理体制创新不够、企业聚集发展低、入园成本高。四是融资瓶颈困扰县域经济快速发展,是当前后发县域转变发展方式、调整产业结构的最大障碍。

三、后发县域转变经济发展方式的对策建议

“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期,是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期②。后发县域要坚持以科学发展观为指导,紧紧围绕转变发展方式这一主线,使经济规模、结构、质量、速度协调发展,推进县域新型工业化、农业产业化、城镇化、市场化和城乡经济社会一体化。

(一)优化产业布局,推动经济结构调整

1、加快推进现代农业发展。一是调整结构。坚持以市场需求为导向,结合后发县域的比较优势,下大力气改变过去单一的传统种植结构,在稳定粮食生产、保障粮食安全,做精做深拳头产品和主导产业的基础上,大力发展畅销适销对路的各具特色、优势突出的农产品。二是规模经营。创新农村土地流转机制,允许和鼓励农民按照依法自愿有偿原则,以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土地承包经营权,鼓励发展家庭农场和种粮大户,推进土地适度规模经营,形成专业化和多业并举相结合的产业结构,走规模经营的路子,加快发展集中连片的专业农产品生产基地。三是形成产业化。用工业化的理念来谋划农业,用产业化的要求来经营农业,将农产品的生产、加工、营销作为一个整体、一个系统工程来抓,引导农业生产由传统的粗放经营方式向现代集约经营方式转变,由重生产、弱加工、轻营销向以加工促营销、以营销带生产转变。重点是抓好龙头企业的培育和发展,扶持各类农副产品加工龙头企业扩大规模、提升档次、提高辐射带动能力。四是标准化生产。要以市场需求为导向,突出市场意识、质量意识和成本意识,坚持可持续发展的方向,形成本地区的特色和优势,以有核心竞争能力的产品开拓占领市场,形成长远的经济优势。要进一步加强农业标准化建设,加快各类农产品生产标准的制定和推广。

2、加快推进新型工业化进程。借鉴沿海发达县域的经验,强化工业主导地位,加快机制转换和体制创新,在巩固稳定存量基础上,积极调整增量,针对性地承接产业转移,走新型工业化道路。一是完善服务功能,引导和促进各类工业企业向园区集聚,发挥产业的聚集效应,从根本上改变企业布局分散和重复建设问题。二是围绕特色资源的开发和优势产业的发展,强化产业配套,细化产业分工,加快发展集群经济,着力打造一批高度集聚、高度专业化的产业集群,实现“芯”(核心产品)+“块”(经济规模)+“链”(产业延伸)+“群”(配套体系)的整体推进,加快实现“一镇一业、一村一品”的产业布局,发挥其提升县域竞争力的乘数效应。三是根据县域循环经济规划,按照减量化、资源化、再利用的总体要求,积极从企业层面推行清洁生产,从产业层面构建生态产业链条,从社会层面建设循环型社会。

3、加快推进现代服务业发展。一是通过传统服务业改造工程,进一步拓展市场空间,提高发展质量,构建大发展的格局。二是通过现代服务业创新工程,进一步拓宽领域,大力发展现代物流产业,做大做强旅游“朝阳”产业,增强功能,创新服务,加快发展。同时,要坚持“高起点、广覆盖、强功能”的原则,培育发展现代信息、现代金融、科技创新等现代服务体系。三是通过民生服务业培育工程,重点推进社区服务业、教育服务业和文体服务业。

(二)加快城镇化建设,促进新农村互动发展

加快城镇化进程,提高以城带乡能力,是我国“十二五”期间一项重要工作。按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则,遵循城市发展规律,快速提高后发地区城镇化率,做大做强中心城市,加快县城和小城镇建设,提高城镇承载能力,真正形成以城带乡共同发展,和谐发展的目标。通过规划空间的大发展,功能布局的大调整,来激发城乡协调发展的生机和活力。在推进城乡一体化进程中,后发地区在追求高度城市化和大城市群带发展的同时,应重视配合小城镇的发展,构筑以县城为龙头、中心镇为重点的新型城镇体系,加快城市资源向农村流动,通过小城镇发展来带动城乡经济,缩小城乡发展的差距。一是应选准小城镇发展的主导产业,根据当地农村产业优势、资源优势和市场优势,合理规划产业结构和产业布局,充分发挥城镇聚集人口、产业、资金、技术和信息等功能优势,辐射和带动当地农业经济结构向二、三产业转移。二是应在小城镇建设中积极发展和培植农产品加工企业、专业市场、中介组织等多种类型的产业化龙头,尤其是要健全和完善产前、产中、产后全程配套服务体系,把小城镇建设成农产品加工和销售中心、农业产业化的信息中心和技术服务中心。三是应抓好市场建设,以市场建设促农产品流通规模的不断扩大和农民进一步增收,促农业经济发展和农村市场的繁荣,最终达到促进城镇化水平的逐步提高。

(三)改革科技教育体制,支撑县域发展方式转变

1、深化科技体制改革,促进科技成果的转化。一是建立同县域经济发展紧密结合、符合市场经济和科技创新规律的新型管理体制。充分发挥市场和社会需求对科技创新的推动和导向作用,引导、支持和鼓励企业从事技术创新和技术改造,使企业成为技术研发和投入的主体。二是鼓励和支持产学研结合,积极鼓励县域企业以不同的形式同大专院校和科研机构合作,促进知识、科研成果和人才的转移与转化。

2、深化教育体制改革,大力引进人才。积极发展各种形式的职业教育和成人教育,逐步完善大众化、社会化的终身教育体系,提高国民教育普及程度,建设学习型社会。一是开展农村地区的扫盲教育和科普教育、加强农业实用技术的普及推广。二是加大对教育、特别是职业教育的投入力度,为县域农业产业化、新型工业化和第三产业的发展培育合格的劳动者。三是引进和培养县域高新技术产业、支柱产业、重点工程等领域急需而短缺的高层次人才,尤其是工业企业或农业产业化发展中所急需的人才,要完善用人机制,大力引进,并为人才的创业、技术创新提供良好环境。

3、大力发展县域基础教育。后发县域农村受其区位的制约而呈分散落后之现状,缺乏基础教育的基本设施和稳定的师资队伍。一是整合现有的农村教育资源,因地制宜建立乡村中小学,改善就学条件。坚持不懈地抓好普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲工作,全面推进素质教育。城镇应建立初等教育体系,有条件的地方应建立完全中学,扩大对外交流,及时了解当前教育信息,提高教育质量。二是大力建设农村中小学师资队伍,采取积极地政策,引导鼓励教师和其他具备教师资格的人员到乡村中小学任教,稳定教师队伍。

(四)创新统筹制度改革,推进城乡一体化

1、推进农村产权制度改革。一是建立对农民房产、种植、养殖物和其他财产产权界定、登记、抵押、拍卖、交易的规章制度,规范产权流动秩序,帮助农民进入产权市场。二是改革城乡土地征用制度,建立失地农民就业安置和最低生活保障制度,采取以农民土地承包权入股的方式,使农民分享经营性建设项目长期而稳定的收益。三是将村集体经济组织的资产量化为其成员的股份,积极推进村级社区股份合作制③。

2、加快县域金融体制改革。一是按照有利于增加农户和企业贷款,有利于改善农村金融服务的要求,加快改革和创新农村金融体制。农业银行等商业银行要创新金融产品和服务方式,拓宽信贷资金支农渠道。二是加大政策性金融的支持力度,建立合理的农村金融网络,支持县域企业上市融资,降低县域企业和农民的融资成本。三是建立政策性农业保险制度,,引导商业保险进入农业生产和农民生活领域,为农业和农村社会稳定提供有力的风险保障。

3、建立城乡统筹的社会就业体系。一是推进后发县域户籍制度改革,放宽农民进城就业和定居的条件。建立县、乡镇联网的劳动和社会保障综合服务机构,通过市场配置劳动力资源,促进劳动力要素自由流动。二是搞好职业介绍、就业培训、劳动仲裁等就业服务体系建设,将农民就业问题纳入整个社会的就业体系中,促进农业劳动力向二三产业转移,使农村人口压力转化为现实的人力资源优势。三是完善相关配套法规和政策,扩大农民工参加工伤、医疗、养老和失业保险的覆盖面,建立健全农民工大病医疗保险制度。

4、统筹县域基础设施建设和社会事业发展。继续抓好农村基础设施,特别是交通运输建设,农村电网改造,饮用水的管道输送。进一步扩大公共财政覆盖农村的范围,加快发展农村社会事业,提高农村教育水平,加强农村公共卫生服务,大力发展农村文化体育事业和健全农村社会保障体系④。

①中共中央、国务院:《关于加大统筹城乡发展力度,进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》,新华网,2010-01 -31。

②党的十七届五中全会《建议》学习辅导百问编写组:《党的十七届五中全会〈建议〉学习辅导百问》,北京:党建读物出版社,学习出版社,2010.1。

③④白云,仪坤秀:《借鉴挪威经验应对中国城乡发展的策略》,《世界农业》,2010年第 5期。

F127 [文献标识码 ]A [文章编号 ]1003-8353(2011)05-0161-03

山东省社会科学规划研究项目:“后发地区发展县域经济推动城乡一体化进程研究”(10CJGJ14)阶段研究成果。

王环,山东理工大学法学院教授。