责任机制与提高政府执行力

梁 栋

(曲阜师范大学,山东日照 276826;济南大学,山东济南 250022)

责任机制与提高政府执行力

梁 栋

(曲阜师范大学,山东日照 276826;济南大学,山东济南 250022)

健全责任机制是提高政府执行力的前提和基础。政府执行力贯穿于政府执行活动的始终,它主要表现为准备力、运行力、善后力。从责任视角审视政府执行力是马克思主义“公仆”理论、权责一致原理、委托代理理论、交易成本理论、现代组织行为学关于人性分析理论的必要要求。责任意识、责任制度、责任行为等对政府执行力具有重要影响。应该着重从确权明责优化政府职责体系配置、建立科学完善的绩效责任评估制度、健全政府执行问责机制等方面健全责任机制,努力提高政府执行力。

责任机制;政府执行力;权责一致

一、政府执行力运行机理

政府执行力贯穿于政府执行活动的始终,是一个动态的过程,不同时期有不同的表现形式。在政府执行活动准备阶段表现为领悟力、判断力、策划力等,可以统称为“准备力”;在执行活动过程中,主要表现为指挥力、控制力、协调力、创新力等,可以统称为“运行力”;在执行活动后期主要表现为回应力等,也可以称为“善后力”等①。

1、准备力——领悟力、判断力、策划力

领悟力是指对中央及上级政府和本级政府制定的各种的战略、政策、法规、制度、决议等的解读、认知和诠释能力。要求做到运用各种知识和实践技能去理解材料形成的历史背景、现实基础、内外信息等,提炼出解决问题完成任务的各种相应的对策,指明材料的主要观点、基本立场和根本意图。正确的领悟能力是作出科学判断和制定切合实际而详实的计划的前提和基础。判断力是要求各级政府对中央和上级政府的各种战略、政策、法规、制度、决议等必须具备一种较强的判断力。要结合本辖区内的实际,判断出其与中央及上级政府政策精神的结合程度;判断出本地区的实际需要和各种项目的结构发展层次,避免超出本地实际需要建设。科学的判断能力是保证政府工作任务顺利完成的保障。策划力是要求各级政府在开展政府工作时必须做好策划,要把决策变成具体执行的策划,就需要具备策划的能力。

2、运行力——指挥力、控制力、协调力、创新力

指挥力是各级政府特别是主要领导人的一种运作人力资源的能力。主要体现在:带领和指导整个执行队伍有效工作;根据人才队伍的不同情况、不同特长,分派任务、布置工作,最大限度调动团队的积极性,发挥整体效能。控制力是指各级政府在执行任务时,对执行过程的控制能力。主要体现在:对人财物的管理、调度、整合能力;总揽全局的能力。协调力是指在任务执行过程中政府需要具有协调各方面关系、解决影响任务执行矛盾的本领。主要体现在:内部矛盾协调能力;外部矛盾协调能力;处理突发事件的能力。创新力就是政府在执行任务的过程中将所掌握的各种资源 (人力、财力、物力等)进行有效的排列组合,提高资源利用率,并加以科学的管理,从而顺利、高效地完成执行任务,取得良好效能和新的成功经验的能力。这种创新力可以体现在:资源整合创新,即寻找出一种资源投入不断减少而产出不大扩大的方法;管理创新,即在保证最佳资源整合的前提下,不断向管理要效益;理论创新,即政府在执行任务过程中和完成任务后,对取得的新的有效的经验,进行总结,并上升到理论高度,为以后的政府执行提供理论指导。

3、善后力——回应力

回应力是指政府具有有效地回应政党、权力机关、社会组织、民众的要求和建立迅速敏捷的回应机制的能力。逐步转变传统的政府管理模式,建立有效的政府回应机制,进而不断提升政府回应力将成为政府执行力改革的一项重要内容。它具体包含:政府对政党组织、权力机关等机构的回应能力;对政府内部因层级体制而产生的下级政府部门对上级政府部门的回应能力;政府对社会组织、民众的回应能力。

二、从责任视角审视政府执行力的必然性和必要性

1、马克思主义“公仆”理论的必然要求

“社会主义的国家机关和公职人员不再是凌驾于社会之上的作成作福的力量,而是为人民服务的‘社会公仆’”②。这是马克思“公仆”理论的核心内容。它一方面指出了公共权力属于全体人民,另一方面反映了公职人员职务性人格身份与政治权力主体的关系——责任主体与权力主体的关系。权力与责任关系是公职人员资格身份的根本规定,其基本内涵就是社会政治共同体的主权在民,公职人员依法管理国家、社会公共事务,对权力主体负责,并依法履行自己的职责。党和国家的干部无论职位高低,都是人民的公仆,提高政府执行力也就是强化执政为民的公仆意识,提高为人民服务的能力。因此,从责任角度来审视政府执行力成了马克思主义“公仆”理论的必然要求。

2、权责一致原理的基本要求

政府产生的直接根源是为了保护民众的自然权利,满足民众的需要,从而达到维护公共秩序,实现公共利益的目的。政府要实现公共责任就必须有相应的、对民众具有普遍约束力的权威性力量为基础,而政府权力是民众权利的让渡与转化,民众权利是政府权力的本原,政府权力则是民众权力的再生,其目的是保证政府公共责任的有效实现。因此,责任和权力是连体共生、互为依存的,权力是责任的保障,责任是权力的目的;权力与责任在量上对等,在质上匹配,有权必有责,有责必有权;责大则权大,责小则权小。这是权责一致理论的要求。如果权力背离责任,就必然导致权力的异化。因此,对政府执行力进行责任治理是“权责一致”理论的基本要求。

3、委托代理理论的内在要求

现代民主是一种间接民主,公共权力所有权与行使权相分离,全体公民享有剩余索取权,并保留对公共权力行使者的选择与监督,这是公共部门委托代理关系形成的前提。就公民与政府而言,公民与政府之间是一种委托代理的契约关系,公民是委托人,政府及其公务人员是代理人,政府接受公民的委托,其职责是为公民行使公共权力、实施公共管理、提供公共产品、实现公共利益、满足公共需求。但是在行政过程中,有可能出现委托代理失范,导致政府失责,从而损害公民权利的现象。因此,对政府执行力的责任治理也就是委托代理理论的内在要求。

4、交易成本理论的重要要求

20世纪 70年代以来,交易成本理论的秉持者,尝试着利用各种经济学途径来提升政府执行力,降低政府执行成本,提高政府执行效率。研究发现,政府责任机制对政府执行的交易成本有重要影响,如果政府机构的责任机制比较明晰,则交易成本相对较低;如果政府责任机制的不完善,则极大地增加政府执行的成本。长期以来,权责不对称成为我国政府执行成本过大、效率不高的主要症结③。要完成政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上的转型就必须强化政府在执行中的责任意识,推进政府在降低执行成本和提高执行效率上的创新。根据我国现阶段的发展现状,实现政府执行力的提升,就要求我们从责任视角来构建权责对称的执行模式,这也是交易成本理论的重要要求。

5、现代组织行为学关于人性分析理论的必然要求

作为组织行为学中最重要的基本理论之一——人性理论,其对人性有三种假设:经济人、社会人和自我实现的人。“经济人”理论认为,人只不过是一种会说话的工具,人的一切行为都是受经济利益的驱使,人是逃避责任的。基于这种认识所引出的政府管理方式是:政府必须以经济报酬来使其行政人员对工作负责,并订立各种严格的工作规范,加强各种法律和管制,防止政府行政人员逃避责任。从“经济人”假设角度看,政府要提升执行力,就是要用物质刺激规约其行政人员履行政府责任。“社会人”理论认为,人们除了金钱和物质方面的需求外,还有心理方面和社会方面的感情需要。因此,构建政府管理模式,必须强调培养其行政人员的主人翁意识、全局意识、团队意识、集体荣誉感意识、归宿感意识等责任意识,才能提升政府执行力。从“社会人”假设角度看,政府要提升执行力,就是要用责任意识去引导、教育行政人员履行政府责任。“自我实现的人”理论认为,现代人本管理制度的核心不仅仅是为满足人们友情、安全、归宿和尊敬的需要,而是创造一个良好的环境,以便于员工自我管理、自我发展,实现自我价值。从“自我实现的人”假设角度看,政府要提升执行力,就是要用信任、和谐、人本的管理体制辅佐负责的行政人员创新、高效地履行政府责任。因此,从责任视角审视政府执行力是现代组织行为学关于人性分析理论的必然要求。

三、责任机制对政府执行力的影响

1、责任意识对政府执行力的影响

第一,民众应具有防范政府执行力“为非”的责任意识。政府执行力是政府工作的生命力,它本质上是一种权力,具有“为非作歹”的可能性。因此,民众作为政府权力最终的所有者,必须有防止政府执行力可能“为非作歹”的责任意识,才能保证政府执行力沿着预定的轨道前进,实现政府服务民众的目标和任务。要树立民众对政府执行力的问责意识,必须加强民众的责任意识教育。现代行政文化要求民众具有对政府问责的责任意识,形成一种健康的的问责气氛,从而促使政府提高行政效率,维护民众的权利和利益。

第二,政府及其行政人员应该具有正确的价值取向。首先,坚持公认的社会道德的责任意识。责任意识具有道德内涵和道德价值,它体现在政府及其行政人员的道德自律。在政府执行力的执行过程中,政府及其行政人员的行为规范必须以责任意识为前提,自觉地把行政价值、信仰内化于心中,既要充分考虑自己应该承担的责任和将要完成的义务,又要确保执行过程体现正义、平等、良心等品质,保证政府及其行政人员的行为符合公认的社会道德规范。其次,要有正面接受问责与制裁的责任意识。能不能正面接受问责和制裁,是判断一个政府是不是现代责任政府的重要标尺。威权政府只享有权力而摒弃了责任,对政治系统内部的问责也是欺骗与敷衍,更不会正面接受社会和民众的问责,当然也谈不上接受制裁了。现代责任政府则不然,它能欣然正面接受社会和民众的问责,并认真检查和反馈执行力运作的信息,在保持政府信息透明畅通的同时,引导民众监督政府执行力运行,及时解决出现的问题和接受合理的制裁。只有做到这一点,才能保证政府执行力的良好运行。

2、责任制度对政府执行力的影响

就国家形态而言,制度是指以宪法、法律、法规为基本内容的正式规则和以习俗、传统、习惯等形式存在的非正式规则交错构成的一整套体系及其实现机制④。制度在政府管理中的作用非常关键,完善的制度是有效进行政府管理的前提。如果责任制度不完善,会导致不受约束的政府执行力的非制度化增长,民众无法有效制约和抵制这种随意性的权力对民众的侵害,从而影响了政府执行力的提升。另外,责任制度必须被信仰,否则他将形同虚设。要使责任制度被信仰,责任制度就必须体现公平、正义、民主、法治、透明、回应等性质。民众对责任制度的信仰,是政府执行力运行的社会基础,只要民众认为政府执行力的运行一直在遵循着他们信仰的责任制度,是在为民众的权益运作,他们就会自觉地配合政府执行,从而提升政府执行力。

3、责任行为对政府执行力的影响

现代心理学家认为,行为是有机体的外显活动,并且这种活动是自由的,称之为行为自由。行为自由是指“行为主体根据自我意愿,符合社会规范而自由达到目的的一种能力状态”⑤。体现在提升政府执行力方面,可以从两个方面来分析责任行为对政府执行力的影响。第一,从政府行政行为方面看,政府及其行政人员的责任行为有利于政府执行力的提升。政府及其行政人员的责任行为就是凭借国家行政权产生、变更或者消灭某种行政关系的意图,在客观上完成行使行政职权或履行职责,依据国家的法律法规,贯彻执行上级指令,在职权范围内实施公共管理,努力为公民提供福利和服务,并通过一定的外部行为方式所表现出来的客观行为。因此,在对责任意识的自觉遵守和自主选择下,加之合理和健全责任制度,政府及其行政人员这种责任行为就会大幅度提升政府执行力。第二,从民众行为方面来看,民众积极参与的责任行为有利于政府执行力的提升。现代民主理论认为民众参与是政府有效运行的重要条件。这是因为民众参与政府行政运行是民众表达利益需求和行使话语权的需要,是推进依法行政、构建法治政府的必然要求和重要内容。因此,民众积极参与政府行政的责任行为,对提升政府执行力有重大意义。这主要表现在,一是能够保障政府执行力运行环境的公开性、透明性;二是能够维护政府执行力运行过程的民主化、科学化;三是能够实现政府执行力运行效果的高质量、低成本。

四、健全责任机制是提高政府执行力的重要路径

1、确权明责,优化政府职责体系配置

第一,明确权力范围,严格责任划分。政府的职能应该定位为“经济调节、市场监管、公共服务、社会管理”,这包括经济调节的部门、方式、手段和领域,市场监管的部门、部门的权限、对象,公共服务的种类、途径,社会管理的对象、方式等,要用法律的方式将这些职能固定下来。另外,还要实现政府职能的管理幅度与管理深度的良好结合。理想化的政府职能,不仅管理幅度广,而且管理要有深度,也就是不但范围广而且有效性高。在理清各级政府职能,调整政府机构时,要科学分析管理幅度和管理深度的关系,使政府执行保证高效的同时,实现二者的最佳结合。

第二,理顺政府职责关系。首先,理顺中央与地方政府的之间(纵向)的职责关系。一是要合理分权。这里说的合理分权不是简单的下放权力,二者有本质的区别。权力下放是对高度集权的管理体制所进行的政策性调整,合理分权则是对权力结构的所进行的新的制度设计和制度安排⑥,即根据市场经济和民主法治的要求,对中央与地方政府的权力结构进行设计和调整,并以宪法和法律予以保障。二是要明晰责任。合理分配权力是明晰责任主体的前提,在明确权力的同时,必须明确与权力相符的责任,以调动中央和地方政府的执行积极性,确保管理任务的圆满实现。其次,理顺政府各部门之间(横向)的职责关系。随着经济和社会发展和多次的政府改革,我国政府的组织框架和部门设置有了很大的改观。但是“部门设置分工过细、职能交叉、对接不清、监督乏力、相互推诿、有利就干、无利就躲”⑦等“权与责任力碎片化”现象依然严重。因此,要提高政府执行效率,必须理清政府各部门之间(横向)的职责关系。一是要合理设置部门机构。机构设置必须坚持一事必有一个部门负责到底的原则,防止多个部门共管一事的“多龙治水”现象。当前大部制改革这项举措就是基于这个原则设计进行的,其目的就是为了解决政府执行中的因多个部门共管一事而出现的权责不清、权责脱节、推诿扯皮现象。当然,大部制改革要真正发挥作用,还要继续深化行政体制的改革和创新,不能仅仅停留在合并部门的形式上,更要从体制内部深挖权力与责任相一致的执行模式。二要依法限定部门权力和职责。必须依法给予部门权限和明晰部门职责。避免出现用权不受限、出事不负责的现象。三要建立健全严格的协调机制。确实需要多个部门协调的事情,必须指明主要和次要部门和权力层次,分清主要和次要责任,明确主要和次要责任人,防止因职能交叉、政出多门而模糊责任、应付执行的现象出现,逐步建立健全部门之间的协调机制,切实提高政府行政力。

2、建立科学完善的绩效责任评估制度

第一,明晰绩效责任评估的指标要素。绩效责任评估的指标要素包括经济、效率、效益、质量、公平等要素。“经济”即要求以尽可能少的成本,力争生产出更多的公共产品和服务。“效率”是指投入与产出之间的比例关系,体现为资源的配置能否产生最大多数人的最大利益。“效益”是指公共服务实现标的的程度和符合政策目标的程度。“质量”是指公共服务的效果。“公平”作为衡量绩效的指标,它关心的主要问题在于“接受服务的团体或个人都受到公平的待遇了吗?需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务”。因此,公平指标通常是就接受公共服务的团体或个人所质疑的公正性而言的。

第二,建立科学完善的绩效责任评估机制。一是使政府绩效责任评估逐步走向法治化。这是新公共行政发展以来发达国家政府绩效责任评估发展的一大趋势,但是在我国,与政府绩效责任评估相关的法律、法规不多,且效力不高、范围不广,法律缺失已成为制约其发展的瓶颈。因此,应该出台统一的立法规定,来规范并指导政府绩效责任评估工作,已经成为绩效责任评估亟待解决的问题。二是实现政府绩效责任评估的程序化。从某种意义上讲,政府绩效责任评估必须要从程序原则和程序强度两个方面来对政府绩责任效评估活动过程进行治理。应当尽快以立法的形式确立合理的、公正的绩效责任评估法定程序。为此必须做到:建立责任分解制度,使每一项政府绩效责任评估指标落实到相应的责任部门和责任人;建立绩效责任评估公示制度,把绩效责任评估指标落实的责任部门和责任人要在一定范围内公开,以有利于评估活动的有效开展;建立责任追究制度,确保工作目标的落实。三是实现政府绩效责任评估的制度化。加强政府绩效责任评估制度化建设,关键就是构建科学的绩效责任评估模式,因为它关系到评估工作的顺畅程度和有效程度。评估制度模型构建要体现:公正平等、系统全面、连续稳定、可靠客观、制度规范、操作简便、适用宽广⑧。四是实现政府绩效责任评估的透明化。这是确保政府绩效责任评估公正、合理,便于各方面监督,防止政府责任绩效评估流于形式的重要措施。

3、健全政府执行问责机制

第一,建立健全执行问责制的法律法规。目前,我国一些地方制定的政府问责制方面的法规有一定的局限性,而中央制定的有关问责方面的政策又缺乏整体性和可操作性。因此,有必要制定统一的“政府执行问责法”,只有以立法的形式“确定问责制的可实施规则和制度,明确职权职责和程序,权责统一,才能彰显其现实价值”⑨。“政府执行问责法”具体应包括以下内容:明确问责主体,解决“谁来问”的问题;明确问责的对象即明确问责客体,解决“向谁问”的问题;明确政府执行问责的范围,解决“问什么”的问题;明确政府执行问责的程序,解决“如何问”的问题;明确政府执行问责的责任形式,解决“问的啥结果”的问题等。使政府执行问责有法可依、有章可循,从而实现问责制的权威、高效。除了制定统一的“政府执行问责法”外,还要加强与其相关联的配套法律法规的建设,以加强政府执行问责的效力。

第二,推进问责主客体明确化。行政问责的主体,既有同体问责即行政系统自身层级的问责,也有异体问责即行政系统以外的主体包括执政党、人大、各民主党派、司法机关、人民团体、新闻媒体、公众等的问责。为了保证政府执行责任的实现,国家在政府内部设立兼具检察和惩戒功能的政府机构或者专门负有检察和惩戒功能的问责机构。公正、民主和稳定的同体问责具有直接性、针对性和高效性的特点,内部的各问责主体由于对执行情况比较熟悉,便于发起对失职失责行为进行有效的问责。但是,仅有同体问责是不够的,异体问责较之于同体问责更有效力。“异体问责是一种更有效、更具有公信力、更符合民主政治要求的问责方式”⑩。

行政问责的客体是各级政府及其公务员,其范围以是否掌握政府执行权力为依据。凡是拥有政府执行权力的机构及公务员,根据权责一致的原则,都必须对其掌控的权力负有责任,都应明确为问责客体。因此,要健全政府执行问责制,就要进一步完善职位分类制度,明确权责一致的原则,不断增强各级政府及其公务员的责任观念,科学、合理、公正地明确责任客体以及责任客体的应负责任的范围和程度⑪。

第三,规范问责程序,健全和完善责任形式。作为制度性安排,政府执行问责制必须具备可操作性,也就是必须有规范的问责程序。合法、正当的问责程序是政府执行问责制沿着法治的轨道健康、持续发展的保证。“正是程序决定了法治与恣意人治之间的分野,也只有程序才能把内在扩张的行政权规束在法律架构中”⑫。规范问责程序主要包括:审查程序、启动程序、善后程序等。责任形式是被问责对象承担责任的具体方式。健全和完善责任形式,就是要政府和公务员根据问责的结果合理承担责任,防止和避免惩罚形式单一、惩罚程度轻重失衡,从而真正发挥问责制的作用。推行政府执行问责,必须以公共利益为出发点和归宿,坚持用“以人为本、公平正义、权责统一、民主法制、尊重民意的原则”⑬,来规范问责程序、健全和完善责任形式。

[注释 ]

①徐珂:《政府执行力》,北京:新华出版社,2007年版,第49页。

②周作翰:《马克思的“社会公仆”思想永放光芒》,《湖南师范大学社会科学学报》,1994年第 6期。

③李学:《不完全契约、交易费用与治理绩效——兼论公共服务市场化供给模式》,《中国行政管理》,2009年第 1期。

④(美)道格拉斯·诺思:《制度、制度变迁与经济绩效》,刘宁英译,上海:上海三联书店,1994年版,第 3页。

⑤郭金鸿:《道德责任论》,北京:人民出版社,2008年版,第 134页。

⑥薄贵利:《深化行政管理体制改革的核心和重点》,《中国行政管理》,2009年第 7期。

⑦张伟:《构建政府职责体系应把握的基本框架》,《中国党政干部论坛》,2009年第 12期。

⑧卓越主编:《政府绩效管理导论》,北京:清华大学出版社,2006年版,第 1页,第 323页。

⑨王丽萍、朱云:《政府问责制:提高执政能力的制度化建设》,《宁夏社会科学》,2006年第 4期。

⑩ ⑪ ⑫刘厚金:《我国行政问责制的多维困境及其路径选择》,《学术论坛》,2005年第 11期。

⑬王郅强、靳江好、赫郑飞:《健全行政问责制提高政府执行力——“行政问责制与政府执行力”研讨会综述》,《中国行政管理》,2007年第 9期。

D62 [文献标识码 ]A [文章编号 ]1003-8353(2011)05-0141-04

济南大学科研基金项目“责任政治研究”(第 X0951号)。

梁栋,曲阜师范大学政治与公共管理学院博士研究生,济南大学政治与公共管理学院讲师。

[责任编辑:韩肖奉]