美国因素影响下的亚太东亚合作机制之争

宋静

摘要美国通过控制和影响东亚地区合作机制来实现其诸多利益的诉求，最终达到保持美国在太平洋地区的“主导地位”。东亚地区的合作机制众多，其中最具代表性的是亚太经济合作组织和东盟+中日韩“10+3”、东亚峰会为代表的东亚机制以及近年来崭露头角的“跨太平洋伙伴关系”机制，这两大机制的区别在于要不要排除美国。奥巴马努力推动美国加入“跨太平洋伙伴关系”的谈判，显示了奥巴马“重返东亚”的战略思路。奥巴马着力多渠道、多方式谋求参与、改造和领导东亚合作机制，试图将APEC与东亚峰会融合，以亚太合作覆盖东亚合作；以TPP引领亚太经济合作，对亚太现存经济格局重新洗牌；以美国主导取代东盟领导，重返东亚“领袖”地位；以“亚太自贸区”取代“东亚自贸区”，以“亚太共同体”取代“东亚共同体”。

关键词东亚合作机制亚太合作机制东亚地区合作美国因素

进入21世纪以来，东亚崛起的趋势改变着整个世界的地缘面貌，世界权力重心正从大西洋西岸向太平洋西岸转移。同时，美国以其超强国力，深深影响着亚太格局及未来走向。步入后金融危机时代，对美国而言，作为霸权之翼的国际制度战略的作用愈加重要，在东亚有诸多利益诉求的奥巴马政府不断调整其亚太战略布局，打着“多边合作”的旗号“重返东亚”，试图以亚太合作机制冲击东亚地区合作的现有格局。如何看待东亚合作中亚太、东亚合作机制之争背后的美国因素，就成为当前学界热议之焦点。

问题的提出：地理范畴与合作机制之争

地理上，“东亚”主要由东北亚和东南亚两个次区域组成。作为“亚洲及太平洋”的简称，“亚太”的地理范畴更为广袤，俯射整个东亚地区、南太平洋诸岛国以及整个美洲的太平洋沿岸地区。无论是“东亚”还是“亚太”概念，都具有客观的地理区域和政治、经济构建的社会属性。在美国人看来，作为一个太平洋国家，美国理所应当拥有大洋两岸的双重身份。冷战时期，美国通过建立军事同盟和签署协定与东亚多数国家确立了关系，主导东亚地区秩序，东亚已经被美国视为传统势力范围。因此，在美国语境中，“东亚”往往被涵盖于“亚太”的概念之中，这就是美国亚太战略制订过程中的逻辑启点。随经济全球化时代的到来，亚太地区的经济结构事实上已具有“跨太平洋性质”，特别是当前太平洋两岸已经形成“结构性依赖”，“东亚”和“亚太”的概念则越来越多地联系在一起。

当前，东亚地区合作如火如荼，显示出多元性、开放性、渐进性的演化特点，合作机制众多，之间没有等级关系，但分工也不十分明确，功能甚至交错重叠，各机制涉及的地域范围不一，不仅有东亚内部的，还有小到次区域，大到跨区域的，宛如“面条碗”。其中，最具代表性的合作机制主要是以亚太经济合作组织(Asia-Pacific Economic Cooperation，简称APEC)为载体的亚太机制和以东盟+中日韩“10+3”、东亚峰会为代表的东亚机制以及近年来崭露头角的“跨太平洋伙伴关系”(即跨太平洋战略经济伙伴协定，Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement，简称TPP)机制。两大机制的区别就是要不要排除美国。分别在美国和东亚国家的支持下，这些合作机制并行发展，其覆盖地域、侧重方向、现实作用和未来远景存在较大差异，代表东亚地区合作的不同走向，竞争性凸显。

成立于1989年的APEC组织是在经济全球化、贸易投资自由化和区域经济一体化潮流背景下诞生和发展的，经过20年的发展，APEC至今已拥有21个成员经济体，占全球国民生产总值的55％、贸易的45％、人口的40％，是国际区域经济组织中的“巨无霸”，1993年至1997年是其鼎盛时期，成为全球倡导自由贸易的领头羊，1998年后失去东亚国家的支持陷入长期停滞期。作为东亚崛起的重要特征，东亚合作机制从东盟的扩大和深化起步，至今已形成了以东盟为主导、“10+1”为基础、“10+3”为主渠道(核心)、东亚峰会(外围)为重要补充的“开放灵活、多元并存”的东亚“同心圆”区域合作框架。2001年，东亚各国专家组成的“东亚展望小组”提出了建立“东亚共同体”的报告，为东亚地区合作提出了发展蓝图。自成立以来，东亚合作机制逐步成长为内容日益充实、富有活力的合作体系。近年来，“跨太平洋伙伴关系”作为亚太合作的另一种模式，在美国的助推下，受关注程度迅速提升。2010年，TPP再次成为APEC领导人非正式会议的焦点，给业已复杂的东亚经济合作格局增添了新的变数。TPP由新加坡、文莱、智利和新西兰四个发达小国家在2005年发起，因四小国势小力微，地区影响力十分有限。真正让它咸鱼翻身的是2009年11月14日奥巴马访问日本期间，宣布美启动加入TPP谈判，以达成“一个21世纪具有广泛代表性和高标准的贸易协定”，推动范围更广的、机制化程度高于APEC的组织，实现建立一个亚太自由贸易区(FTAAP)乃至于亚太共同体的长期目标。

从地域范围看，APEC、TPP和东亚峰会是跨区域国家间合作，“10+3”机制为东亚本地区国家间合作；就成员国数量而言，拥有8个成员国的TPP机制尚存在较大扩容空间，东亚峰会在2011年美俄正式加入后成员国达到18个，美国也将同时存在于这三大合作机制中；就性质而言，APEC、“10+3”和东亚峰会都是官方论坛，而TPP一开始就是具有约束力的自由贸易协定，以部门的自由化为导向，机制化程度高；就主导权而言，“10+3”和东亚峰会由东盟主导，APEC和TPP为以美国为首的发达国家把持；就远景而言，APEC和10+x都把共同体作为区域合作的终极目标，不同的是共同体的范围须在亚太和东亚之间界定，TPP的目标直指亚太自由贸易区的建成。无论从范围还是从性质看，TPP不过是APEC的升级版本，是APEC框架下的“新瓶旧酒”，这一点毋庸置疑。

亚太、东亚合作历史中的美国因素

20世纪80年代中后期，面对自身经济发展趋缓、区域经济一体化浪潮在世界范围内蓬勃兴起，美国开始采取多边合作与地区合作并重的政策，地区主义逐渐构成了美国对外经济战略的重要一环。90年代初，东亚地区的合作是在美国主导下的APEC框架中进行的，故被称为“美国的太平洋亚洲(Pacific-Asia)”。

冷战后，东亚地区经济持续高速增长，经济规模不断扩大，成为世界经济重心之一。1993年克林顿上台伊始，明确提出将“经济安全”作为美国国家安全战略的三大支柱之一，对外贸易和国际金融成为支撑美国经济扩展的重要领域，亚太地区被美国视为“根本利益之所在和财富之源”纳入美国全球战略的优先重点。美国倡导并积极参与亚太经济合作，发起APEC领导人非正式会议，加快推进亚太经贸一体化、自由化，以此掌握亚太地区的经济主导权来实现其“新太平洋共同体”的梦想。

在冷战两极格局下，东亚主要国家在政治和军事上依附于美国。随着两极

格局的解体和自己国家经济的迅速发展，它们的独立自主意识增强，希望摆脱美国等西方国家的经济殖民。在APEC成立后不久，马来西亚总理马哈蒂尔率先提出“东亚经济集团(EAEG)”和“东亚经济核心(EAEC)”地区合作设想，成员国为东亚传统国家中、日、韩和东盟，不包括美国、澳大利亚和新西兰白色人种国家，带有明显的排美倾向，遭到了美国的激烈反对，因为美国“绝对不容许这一分裂太平洋的构想”，加上日、韩也态度暧昧因而流产，但这促进了“东亚意识”和观念的觉醒，唤起了东亚文明的自信和应对未来挑战的勇气，为东亚地区合作奠定了心理基础。

近十多年来，在西方方式与东亚方式碰撞和妥协中，美国主导下的APEC组织每况愈下，其中缘由大致如下：APEC在1994年迅速通过了两个实质性的贸易投资自由化的时间表，坚持要“无条件的”国民待遇，“完全的”外汇自由兑换与汇出，反对规定投资产品外销的比例，1997年又提出的“部门提前自由化行动方案”(EVSL)。对于多数东亚成员国，这些要求无异于主动打开国家经济安全的大门，因此，单方面加快自由化进程的方案并未得到成员国的一致认同。同年，亚洲金融危机的爆发沉重打击了东亚的“自由主义信念”。作为国际金融体制核心的美国先是隔岸观火，后在危机处理过程中否决了日本提出排除美国的“亚洲货币基金”方案，以其主导的国际货币基金组织(IMF)对危机国的援助贷款附上苛刻的条件，其落井下石的做法极大激起了东亚危机国家的反美情绪。东亚各国意识到，东亚国家必须抱团取暖，建立本地区自主的经济合作机制才能共同抵御危机。长期以来，在APEC的发展方向上，美国以单方面推进贸易和投资自由化为主，至于APEC的另一只轮子经济技术合作被抛在脑后。自2001年“9·11”事件后，在美国推动下，APEC的“泛政治化”倾向越演越烈，超越其经济职能，向包括政治、安全多方面内容的综合性组织变相发展。东亚成员对美国利用APEC推行霸权政策产生戒备。2004年，美国一度提出了“亚太自由贸易区”的概念，提法更机制化，要求更高。由于亚太地区经济体数量较多，包括了世界前三大独立经济体和主要的新兴经济国家(地区)，经济多样性、不均衡性表现突出，再加上APEC的非约束性特点，在该框架内建立涵盖所有国家的制度性安排面临诸多困难。上述种种问题使得APEC发展陷入困顿，逐渐被边缘化，美国也失去了凭借APEC机制主导东亚经济的地位。

东亚合作并不缺乏内部动力，真正缺少的是历史的契机。金融危机触发东盟和中日韩三国领导人共同商讨互助合作问题，由此衍生出东亚地区合作的“10+3”模式，东亚自此迈出了摆脱美国束缚的区域内合作和经济一体化的步伐，发展到如今的“10+1”、“10+3”和东亚峰会。进入新世纪后，随着中国经济的迅猛发展，东亚内部经贸关系日趋紧密，进一步增加了东亚地区合作的动力，东亚合作机制发展迅猛。有美国学者形容，“十年前APEC在地区经济合作中表现得最为活跃，它的组织规则是亚太地区相互依赖的动力。而如今，没有美国参加的东亚经济合作却成为该地区最具凝聚力和活力的制度”，这充分流露出美国对东亚地区力量整合与历史变迁的惆怅和无奈。

奥巴马“重返东亚”新挑战：参与、改造和领导

长期以来，美国对东亚合作持负面认知，对介入东亚本地区合作并不积极，但国际金融危机以来，世界“地缘重心”东移亚太，多极化进程明显加快。面临如此深刻的地缘变化，美国的全球战略部署的重心正在向亚太倾斜。

美国外交关系委员会在2009年11月发布题为《新亚洲中的美国》(The United States in the New Asia)的研究报告。报告指出，随着亚洲经济力量的增长，东亚地区组织已经演变成对美国公司不利或与美国目标相抵触的经济和金融机制。美国过去十多年的不作为将使美国在亚洲不断被边缘化。报告督促美国须在改变亚洲多边机构方面发挥更具有战略性的作用，包括：美国要出席亚洲各种会议，保持强有力的存在；不囿于正式多边组织，为应对危机临时组成的多边同盟有时更有效；严肃对待区域内贸易自由化，并通过“多哈回合”抵消区域贸易协定的影响；不回避没有美国参与的区域组织；要多与盟友协调，而不能完全依赖东盟这个正式的多边组织；发挥领导作用，支持APEC与东亚峰会合并。这些建议集中反映出美国战略界对亚太合作的基本观点，成为奥巴马政府制订亚太新战略时的重要参考。与之相应，声称“心系太平洋”的奥巴马总统首次出访地就选在东亚四国。他在东京发表演讲时强调，美国作为太平洋国家，要增强并继续保持在太平洋地区的“主导地位”，同时，亮出美国对亚洲的战略关注和政策重点：强调美国的“亚太国家”身份；表示积极参与多边机制的建设；提出跨太平洋经贸关系新构想，以开放市场和增加出口为旗号，力争亚太国家对美开放市场，满足美国经济增长适度向“以出口为重点”转移的新需求。2010年1月12日，国务卿希拉里·克林顿在夏威夷阐述美国关于亚洲建立地区性组织架构的原则和重点，与奥巴马总统的东京演讲相比，希拉里的演讲在战略定位上再度明确，即发展同亚太地区的关系是美国对外政策的重点，“美国的前途与亚太地区的前途紧密相连；而该地区的前途有赖于美国”。美国参加地区合作是有前提条件的：不能损害美国在全球和地区的战略及其利益；不能影响美国与已参加的国际组织的关系，不能损害盟国关系。从这些基点出发，奥巴马政府在秉承美国主导亚太、东亚地区合作的既定目标基础上，服务其国内经济复苏诉求而对亚太战略做出新的调整，即主动适应东亚的变化，改变单一依赖APEC机制主导亚太经济合作的策略，着力从多渠道、多方式上谋求参与、改造和领导可能主导东亚的合作机制，具体如下：

第一，将APEC与东亚峰会融合，以亚太合作覆盖东亚合作。如王辑思教授所言，奥巴马可能是一位“经济总统”，他就任的首要任务是联合包括东亚在内的国际力量渡过难堪的金融危机，即从反恐为中心向以经济为中心的转变。为了迅速从金融危机的泥潭中走出来，奥巴马希望消除亚太地区各个经济体之间的贸易壁垒，以贸易自由化打开亚太各国的市场大门，扩大美国出口来重振美国制造业和促进就业，以实现在竞选时誓言要提供300万个就业机会的愿景。在美国最大的7个贸易伙伴中有5个是APEC成员，60％的美国出口商品销往APEC经济体，价值约1万亿美元，APEC仍然是美国与亚太地区进行多边接触的主要经济平台。因此，美国对于APEC进程还没有到完全放弃的地步，仍然希望APEC在地区贸易投资自由化中起主导作用，2010年和2011年日本、美国先后主办APEC会议，美国会再次推动APEC在地区贸易投资自由化方面的进程。如果这两年APEC仍然不得力的话，美国就有可能抛下APEC，全心投入TPP进程了。另外，作为东亚合作机制的“外围”部分，东亚峰会成为各国融入东亚合作的首要平台。长期以来，美国一向对东亚区域内合作持疑虑态度，而“重返东

亚”就必须积极介入和改造并非其主导的东亚合作机制，“10+3”机制纯属与APEC唱对台戏，“开放的”东亚峰会是美国融入东亚合作机制的天然突破口。2010年7月20日，第43届东盟10国外长会通过美、俄两国正式参加东亚峰会和创设“东盟+8”新框架两个方案，使东亚峰会在本应进入固本培元的巩固期又进一步扩容。此次峰会扩容使亚太合作打破了传统的地缘疆界，使东亚合作的载体由“地理东亚”扩展为“地理东亚”(10+3方)与“合作东亚”共存(以东亚合作为旗帜聚拢的8方)，从长期目标看，美国将寻求将APEC与东亚峰会进行合并的方案，构建以美国为“中心”的亚太经济合作网，抢占亚太“大市场”。

第二，以TPP引领亚太经济合作，对亚太现存经济格局重新洗牌。美方高调宣布加入TPP表明，在APEC框架内，TPP已经成为美国重返亚洲、强化贸易优势的现实平台和可行路径。目前，美国每年向亚太地区出口货物总额达7470亿美元，包括美国商会、制造业协会、服务业联盟及对外贸易协会等重要组织均表示将支持TPP谈判。在2009年11月第二轮TPP谈判中，奥巴马又提出TPP成员扩大计划。美国之所以在推进TPP问题上采取如此积极的态度，有着深刻的政治、经济背景，与其多年以来谋求建立以美国为核心的亚太多边合作机制的战略构想是一脉相承的。在WTO“多哈回合”谈判停滞不前、亚太地区各种FTA／RTA快速衍生使美国的主导权有所削弱的情况下，以强化TPP为抓手，奥巴马政府可通过设立自己的自由贸易标准，并将该协定扩大到所有亚太国家，再次引领亚太经济合作一体化。随着越来越多的东亚成员加入该协定，东亚自身经济一体化进程将会受到削弱，TPP将成为美国平衡东亚合作、反对建立“东亚自由贸易区”的新工具，将对亚太区域经济合作的现有框架和未来格局产生重要影响。“目前是各国加入TPP的关键节点，前三轮谈判主要涉及协议结构以及与正在执行的自由贸易协议的关系，尚未进入农业产品、纺织品、劳工保护、政府采购、知识产权保护等实质性条款谈判的阶段。若此时加入，可以直接参加具体条款的讨价还价，维护本国的利益。过了这个节点，后来者只能面对已经谈妥的条款或案文，毫无选择的余地，势将十分被动。”

第三，以美国主导取代东盟领导，重返东亚“领袖”地位。东亚合作迄今最突出的特点就是以东盟为核心。无论是“东盟+3”，还是“东盟+1”，抑或是东亚峰会和东盟地区论坛，都是东盟在其中发挥了领导作用，东盟是地区合作进程的“驾驶员”。作为世界上唯一的超级大国，美国历来以实力说话，在国际舞台上总是扮演领导角色，在地区合作同样也会发号施令。事实上，东盟的主导地位并不具有持续性，东盟成员的政治、经济、社会的发展水平，远远没有达到建立自由贸易区和共同体的地步，跟欧盟比，只能说“此盟非彼盟”，而推动东亚峰会扩容更进一步削弱了东盟的影响力。在中国、印度迅速崛起的情况下，东盟深感力不从心，试图拉拢美、俄来构筑以东盟为核心的地区框架。2009年10月底，新加坡资政李光耀访美时面授奥巴马，“面对中国这个大国的崛起，我们需要美国去维持亚洲势力的平衡”，警告“如果美国失去在亚洲的经济领导地位，那么它也必将同时失去全世界领导者的地位。”他建议，对于未来或将组建的东亚地区组织，美国都要在其中担任重要角色。李光耀在东南亚国家中具有很强的政治影响力，此番言论无异于号召东南亚国家紧随其后，联合美国共同围堵、制衡中国。尽管主观上，东盟只想通过挟洋自重平衡东亚大国力量，但客观上为美国争夺东亚合作主导权提供了机会。可以预见，东盟在地区合作中难有大的作为，随着美国参与东亚合作的深入，必定会喧宾夺主，把东盟撇在一边，主导地区合作。

第四，以“亚太自贸区”取代“东亚自贸区”，以“亚太共同体”取代“东亚共同体”。APEC、TPP与10+X东亚合作机制的最大区别就是合作区域的地理范围不同，这也造成合作的长、短期目标之争。由于东亚13国范围内的区域内贸易比重超过40％，相互之间具有较高的经济依存度，已经具备了推进自由贸易区安排的市场和经济条件。美国于2006年提出在APEC建立亚太自由贸易区的倡议，但应者了了，迄今仍停留在“探索未来建立”的阶段。TPP为美国重启横跨整个地区的自贸区建设提供了抓手。东亚“10+3”框架的建立催生了东亚意识和“东亚共同体”的提出。虽然“东亚共同体”作为东亚合作的长期目标已确定，但其地理范围如何确定，各国存在争议，中国、马来西亚主张“10+3”为主要架构；日本、新加坡和印尼支持东亚合作机制成员国的扩大；澳大利亚和美国主张放弃“东亚共同体”，搞“亚太共同体”。2008年6月4日，澳大利亚总理陆克文提出，亚太国家有必要参考欧盟建立一个“亚太共同体”的区域机构，“亚太共同体”应包括美国、澳大利亚、新西兰、印度，也包括“10+3”以及印度、俄罗斯，区域内各国就未来面临的安全、经济和政治挑战进行广泛合作。鉴于在文化、社会形态和制度上同为西方国家，澳版与美版的“亚太共同体”实质上并无差别。

结论

通过对亚太合作二十年、东亚合作十年的考察，本文认为，美国推崇并主导下的亚太合作机制的地区多边制度安排是其力图阻碍东亚地区合作一体化、进而掌控东亚格局未来走向的战略核心，对正处于成长期的东亚合作机制构成巨大挑战，使各国参与区域合作时不得不有所侧重，东亚地区经济整合受到牵制、分化，拖延了东亚地区合作的进程，导致尚未结构化的东亚地区合作呈现多元化局面。同时，这种多元化趋势并没有解决区域合作中的几个根本问题，即地区合作的成员范围及地理概念、主导权和终极目标、地区机制的制度化建设等，而是使地区合作越来越复杂化。

美国在寻求国际合作方面的实质并非平等意义上的多边主义，而是寻求在美国主导下的多边主义，其亚太战略只是“重塑美国领导世界地位和形象”的组成部分。就实力而言，美国已无力控制东亚内生性经济合作，也无意单方面提供国际公共物品让东亚地区“免费搭车”，美国支持亚太合作机制(APEc和TPP)，压制和改造东亚合作机制(“10+3”、东亚峰会)，就是要强化它在亚太地区的经济主导地位，以维护其在东亚的地区秩序和既得利益，东亚内区域合作机制的产生恰恰要改变以上不合理的成分，这就决定了双方在地区合作中竞争的一面，同时，致力于促进经贸发展的深入也使东亚和美国有合作的一面，但无论合作机制和框架怎么架构和界定都改变不了彼此有别的区位身份和利益分歧。奥巴马政府提出的一整套的亚太合作构架战略，表明他对今天东亚合作的发展感到担忧，以及对美国的主导权和领导地位失去把握。这从反面印证着东亚合作路径的正确性。

美国的介入是亚太合作中不得不面对的棘手问题。随着美国亚太战略的不断调整和贸易保护主义的抬头，全球和地区经济自由化的竞争将日益激烈。然而，在和平和发展的时代，已不存在冷战时期那样你死我活的零和博弈，不同地域之间的经济合作关系将始终充满竞争，东亚各国寻求区域内联合以摆脱美国因素干扰的地区合作道路与美国谋求以各种国际机制主导东亚经济格局的强权式合作路径也将在新的历史条件下不断交叉、碰撞，这将成为东亚地区合作进程中的常态特征。

当前地区合作来到了十字路口，无论是亚太合作机制还是东亚合作机制，都面临方向性选择问题。今后十年将是东亚地区合作机制整合的战略时期，因此各种机制并存的局面不会维持很长时间，一旦某一机制确立其支配性地位，其他机制就会失去存在的合法性退出历史舞台。对此，东亚国家必须要有清醒的认识和紧迫感，加强东亚地区合作机制的建设和完善，加速东亚一体化进程。东亚地区国家能否成功以东亚合作机制应对美国亚太机制“重返亚洲”带来的挑战，决定着东亚地区在21世纪能否主宰命运的长久大计，东亚国家应及早思考对策，谋取主动。

(责任编辑：张业亮)