园区建设与管理中的政府行为亟待规范

■张厚明

改革开放以来，全国各地不断掀起一波又一波的经济园区建设热潮，各类园区如雨后春笋般不断涌现。据统计，从 1979年我国第一个工业园区——深圳蛇口工业区设立开始，截至2010年12月，我国共有国家级经济园区339家。此外，还有数量众多的已建或在建的各类省级经济园区。

我国之所以会连续多年出现经济园区开发建设热潮，一方面是市场经济条件下某些产业集聚发展的需要，另一方面则是某些地方政府 “GDP挂帅”，片面追求政绩工程、急功近利所导致的。前者是由于经济发展规律的影响，后者则纯粹是受人为因素驱动。

不可否认，各地经济园区的开发建设，吸引了不少外来资金投入和企业进驻，有力地带动了相关产业发展，拉动了地方经济的增长，促进了地方就业问题的解决。国内外园区建设比较成功的例子有很多，国外的如美国的 “硅谷”、印度的班加罗尔科技园和日本的筑波科技园等，国内的如苏州工业园、深圳软件园和北京中关村科技园等。

一般来说，在经济园区的建设与发展过程中，政府相关职能部门 （如园区管理委员会）所发挥的作用非常重要。也就是说，如果园区政府职能部门的管理思想、管理内容、管理方式和方法准确到位，就可以有效促进园区的发展壮大，反之，则会严重阻碍园区的开发与建设。

近年来，笔者考察了不少经济园区，其中既有经济比较发达的东部沿海地区的知名经济园区，也有中西部经济相对落后地区的一些经济园区。在与园区政府职能部门和一些园区入驻企业代表的座谈及走访过程中，笔者发现一些园区政府职能部门的管理行为存在严重误区，亟待进行调整和规范。

首先，某些园区政府职能部门的管理行为存在严重 “越位”问题。在园区的开发建设以及管理过程中，政府职能部门应定位于做好相关的管理工作，并为园区内企业提供尽善尽美的服务。而在现实的走访调研中，笔者发现某些园区职能部门工作人员放着 “正事”不干，却忙着经营一些 “副业”，如租、售园区内楼盘，收取高额物业管理费等，或直接从事某些与园区内企业 “争利”的商业行为。甚至有些园区政府工作人员忘记了自己的 “公仆”角色，而以企业 “主人”身份擅自去企业 “吃、拿、卡、要”。面对园区内企业，他们不是 “放水养鱼”，而是采取 “杀鸡取卵”、 “竭泽而渔”的政策。以上现象在中西部的一些园区中发现的较多。这就可以解释为什么一些投资者不愿意到中西部去投资，用他们的话说，那些地方 “水很深”，即风险大，投资环境恶劣。

其次，某些园区政府职能部门的管理行为存在严重 “缺位”问题。某些地方政府在一些经济园区开发建设过程中采取了以企业为主导的园区开发管理模式，其特点是通过设立一个企业来规划、开发、管理一个园区，开发公司实际上承担了一定的政府职能，政府的 “缺位”使得在开发初期开发企业就要进行大量的公共事业建设。在这种模式中，由于开发企业无法从区域税收中获得必要的投资补偿，其对基础设施的巨额投资必然会转嫁到地价上，致使园区内地价过高，不利于园区的招商引资工作的开展。此外，这种公司制运作的开发模式由于缺乏监管，完全以市场为导向，开发企业往往以追逐利润为目标，容易改变土地使用方向 （例如变相去炒房地产赚钱），从而造成其行为结果与园区建设初衷相违背。

再次，某些园区政府职能部门的管理行为存在严重 “错位”问题。在一些地方的经济园区建设与管理过程中，各级政府部门的职能存在着一定的交叉、重叠，职权划分不清楚，互相推诿扯皮，政出多门的问题时有发生。特别是涉及到园区内企业的土地、电力、税收、燃气和水源供应等问题时，各级政府部门管理职能上的 “错位”问题就会表现的非常突出，让牵涉其中的企业疲于应付、无所适从，严重的干扰了园区内企业正常的生产与经营活动。

造成以上政府职能 “越位”、 “缺位”和 “错位”问题频现的根本原因就在于政府相关职能部门在园区开发建设和管理过程中对自身定位不准，未能准确把握其职责范围所在，导致其行为失范。

为避免在园区开发建设和管理过程中的行为失范，政府职能部门当前应着力做好以下几项工作，一是要正确界定政府的行为边界，摆正自身位置，在日常管理工作中要有所为、有所不为，管理部门要将其职能定位于向园区内企业提供公共物品和各类尽善尽美的服务；二是要彻底解决园区职能部门工作人员的工资报酬等相关经费来源问题，例如可以考虑以财政全额拨款方式加以解决，从而有效避免管理部门的一切经营性行为，做到不与企业争利，要把园区内企业的做大做强作为管理机构的最高追求目标加以实现；三是要采取高薪养廉政策，注重对园区管理人员提供物质和精神上的激励，大力提高园区管理人员的工作积极性并有效避免腐败行为的发生。