完善我国高校内部审计制度策略研究

温建萍

完善我国高校内部审计制度策略研究

温建萍

本文从内部审计依据、内部审计机构设置和内部审计信息披露三大方面对我国现行的高校内部审计制度进行剖析，并针对这三大方面存在的问题提出相应的具体的完善内部审计制度的参照策略。

高校；内部审计；完善策略

随着我国高等教育的快速发展，对高等教育资金投入持续增长，高校经济活动的规模不断扩大，使得对高校进行有效的审计监督就显得尤为重要和迫切。但目前，我国高等院校的内部审计监督还十分薄弱，内部审计监督中存在的问题较为严重，需要针对内部审计制度存在的问题对现行的高校内部审计制度加以完善，以保证高等学校的良性发展，促进教育经济行为的规范。

一、我国高校内部审计制度现状剖析

1.我国高校内部审计依据

我国高校内部审计准则体系演进历程如下：1990年国家教委颁布9号令《教育系统内审规定》；1996年颁布24号令《教育系统内部审计工作规定》，促进了高校建立、健全内部审计制度、加强管理和维护自身合法权益，也推动了当时全国教育内部审计工作的不断发展。1998年至2004年期间，随着我国高等教育的快速发展和改革的不断深入，国务院和各级地方政府对高校的投入不断增加，高校连年扩招，办学规模急剧扩大，高校内部的经济活动日益复杂。高校经济业务事项的变化使得内部审计任务越来越艰巨。为了适应这些变化，切实履行审计职能，2004年4月教育部又颁布17号令《教育系统内部审计工作规定》，对教育内部审计的目标、职能、性质、定义等重新定位。如其第四条已明确规定：“教育行政部门和单位应当依照国家法律、法规和本规定，实行内部审计制度，设置独立的内部审计机构，配备审计人员。”

同时随着2003年《内部审计基本准则》的发布，以及2003年至2008年中国内部审计协会已经发布了第1号至第28号《内部审计具体准则》，这期间还颁布了《内部审计实务指南第1号——建设项目内部审计》、《内部审计实务指南第2号——物资采购内部审计》和《内部审计实务指南第3号——审计报告》。至此中国内部审计准则体系已趋成熟。2009年7月又颁布了《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》，从根本上规范高校内部审计的内容、程序与方法。

从以上的分析来看，我国内部审计准则正在逐步完善，而且完善的步伐较快，日趋成熟。准则内容上借鉴了欧日现行的国际内部审计准则，同时比较好的适应了我国国情。但高校内部审计法规仍存在未明确内部审计处理权限问题、审计争议和审计诉讼等的相关规定。同时无论是教育部制定的《教育系统内部审计工作规定》还是《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》均未上升到法律的高度，使得高校内部审计工作权威性和效果性较差。

2.我国高校内部审计机构设置

我国于1984年开始陆续在部门、单位内部成立了审计机构，实行内部审计监督。但至今高校内部审计机构设置并未十分健全规范。目前高校中有四种内部审计机构设置形式：第一种是未设置审计专门机构；第二种是在本单位财会部门设立审计机构，由会计主管领导；第三种是与纪委监察部门合署办公的纪监审办公室；第四种是设立独立的内部审计机构。前三种情况不符合国家有关政策规定。根据教育部第17号令《教育系统内部审计工作规定》第四条规定：教育行政部门和单位应当依照国家法律、法规和本规定，实行内部审计制度，设置独立的内部审计机构，配备审计人员。第四种就是按照该法规设立的。审计机构的独立性是指作为第三者的审计人员在开展审计业务过程中，自始至终不受外来或内在因素的影响和干扰，做到客观、公正，表现为组织独立性、工作独立性和经济独立。但目前我国高校独立设有的内部审计部门基本都处于与其他职能部门平行的地位，一般由单位主管财会的负责人领导。

审计监督不同于其他职能部门的监督，其本身也不同于一般行政部门，必须保持内审机构的独立性，才能保证内审的客观性和公正性。内部审计工作由单位行政负责人领导，独立性受到影响。相对于学校内部其他单位和部门，内部审计部门是有相对独立地位的，在维护学校内部纪律和管理规范方面能够发挥积极作用，但面临学校全局性的问题，对学校管理当局作出的决策无法作出有效合理的评价。此外，对审计的内容和范围，也受到学校管理层的约束和控制，不能根据工作的实际需要自主决定审计范围和审计内容。

3.我国高校内部审计信息披露

教育部制定的《教育系统内部审计工作规定》和内部审计协会颁布的《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》等相关规定中均无有关高校内部审计信息公开披露方面的规定。我国缺少对高校内部审计加以信息披露的机制。

但是内部审计报告公开披露，有利于增加审计工作的透明和效果，以便让各方面的人士更多地了解内部审计信息，从而对学校管理和内部审计进行有效的督促，不仅可以促进学校管理水平和内审质量的提高，同时对加强学校内部审计规范性建设和健全高校内部控制制度方面也有着积极的作用。

二、完善我国高校内部审计制度的策略

1.改变高校内部审计机构的组织模式，提高其独立性

高校内部审计机构是指内部审计在高校组织体系中的组织设置，内部审计人员依赖审计机构的地位和权威执行审计职能。因而高校治理结构会对内部审计机构和管理体制产生重大影响。

首先完善高校治理结构。构架以法人财产权为基础的高校法人治理结构，可以视为当前我国高等体制改革的一种初步思路。一方面，依法将国家或其他投资者（举办者）对高校的财产终极所有权同高校自主办学的法人产权相分离，前者通过国家宏观管理和有效监督来实现；后者通过高校依法对法人财产享有占有、使用、支配和处分权来体现。这既可巩固畅通的社会参与机制和筹资渠道，又密切高校、国家和社会的联系。另一方面，也促使高校依法在吸纳多方投资后形成独立的法人财产，成为国家或社会所有，高校自主经营、自求独立民事权利和民事责任主体，在真正、完全意义上享有在国家政策引导、遵循教育下的独立办学自主权，并在此基础上构建新的法人治理结构。

然后在这样权利均衡的法人治理结构中准确设置内部审计机构更具独立性和权威性。在机构设置上，内部审计机构应由高校第一负责人直接领导或由高校第一负责人合理授权给相关副手，但总体对第一负责人负责并报告工作，应独立于或高于各职能部门。从而有效保证内部审计与被监督对象无利益关系，确保审计结果的真实性、客观性和公正性。在职工代表大会下设立独立审计委员会，委员由职工代表大会选举产生，监督并指导内部审计机构和人员的工作，内审机构同时向学校管理层和审计委员会负责并报告工作。在管理体制上，主张高校内部审计机构只受本单位的领导，同时在业务上接受内部审计协会的指导，具体表现应为执行遵守国家有关部委制定的内部审计法律法规和行业准则。

2.建立健全高校内部审计法规和规章制度，使内部审计规范化

高校内部审计法规方面，我国高校相关审计法规不少，如审计署《关于内部审计工作的规定》、教育部《教育系统内部审计工作规定》等，但这些审计法规仍存在未明确内部审计处理权限问题、审计争议和审计诉讼等的相关规定。同时无论是教育部制定的《教育系统内部审计工作规定》还是《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》均未上升到法律的高度，使得高校内部审计工作权威性和效果性较差。因此，应建立一套系统的、全面的、操作性强的内部审计法规体系，促进高校审计事业的发展。

高校内部审计制度方面，每个高校根据自身情况制定各自高校的内部审计章程，以章程的形式明确各学校内审人员的责任和权力；制订相应的实施细则使审计工作程序化；用章程规定内审机构的结构和层次使其审计工作制度化。只有将内部审计纳入制度化的轨道，内部审计工作才能依法开展。

3.推行内部审计信息公开制度，优化审计结果

高校内部审计报告公示是对涉及高校内部审计全部事项的审计结果进行公告，除涉及保密内容外，一般对外不应有任何的保留和隐藏，应在确保其准确、客观、公正的前提下对内部审计报告进行公示。推进内部审计公开，引入外部监督，是确保高校内部审计工作客观、公正的有力保障。通过内部审计公示制度，增加透明度，将内部审计部门、审计人员的工作结果置于相关各方及大众的监督之下，不仅能促使审计人员严格按准则、制度、程序和要求开展审计工作，而且能保护审计人员的工作积极性，从而达到提高审计质量的目的。

建立审计结果评价体系，优化审计成果。对高校内部审计结果中发现的违规的重大事实采取相应的修正措施，如触犯法律则移交相关司法部门。高校内部审计结果评价把其反映的社会效益和经济效益作为重要依据。社会效益方面可以采取问卷调查方式，获取相关各方对审计结果的满意度，将其满意度作为衡量审计工作的标杆；经济效益方面可以采取对被审项目和社会同类项目经济效果进行对比，从中找出问题进行分析，对发现具有倾向性的问题提出意见和建议等。

[1]中国内部审计协会http://www.ciia.com.cn/pyciia/htm/index.asp.

[2]桂珍若.高等院校审计监督中存在的问题及对策[J].审计研究，2005(6).

[3]黄丽娟.如何营造良好的高校内部审计环境[J].会计之友(上)，2006(12）.

[基金来源：上海市优青科研专项基金项目（项目编号：dsd08004）的阶段性成果。]

（作者单位：上海电视大学）