完善我国行政事业单位国有资产管理机制的研究

■ 高卫斌

（河北产权交易中心，河北石家庄050000）

完善我国行政事业单位国有资产管理机制的研究

■ 高卫斌

（河北产权交易中心，河北石家庄050000）

行政事业单位国有资产是国有非经营性资产的重要组成部分，是保证国家政权机关履行职能、服务公众的重要物质基础。2006年财政部颁布《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》后，我国行政事业单位国有资产管理工作进入了一个新阶段。如何建立更加科学、更加规范、更加高效的治理机制，从根本上解决长期以来行政事业单位资产管理中的各种矛盾和问题，是当前全面落实科学发展观，完善公共财政体系的重要战略任务。

1 我国行政事业单位国有资产管理存在的主要问题

1.1 账实不符、家底不清。由于缺乏合理的管理制度，各单位占用的行政事业性国有资产存在账实不符、“家底不清”的现象。房屋更新、维修所形成的资产、接受捐赠的资产、通过行政手段划拨的资产没有及时登记入账。对于一些已报废、淘汰处置的资产也不及时办理核销手续，久而久之，导致账账、账实不符现象的发生。

1.2 资产配置不合理。由于缺乏合理统一的配置标准或标准没有被严格执行，导致各部门、单位之间配置不公平。有的部门行政、事业人员编制很少，却占用很大的一栋办公楼，空余的办公用房用于经营出租或闲置，有的单位却要耗费大量财政资金租房办公；有的部门一味追求办公设备、办公家具超标准配备；有的单位宁愿多花钱买新设备，对正在使用的设备却不肯花钱进行正常的保养和维修，造成设备快速老化；还有的单位资产购置时，存在随意性和盲目性，造成重复购置或不合适的购置，许多办公用品和生产设备到货之日，即是闲置之时等。

1.3 资产使用效率不高。由于资产配置不合理，重复购置严重，使用过程中缺乏规范化管理，导致行政事业单位普遍存在资产闲置与使用效率不高的现象，其中在固定资产方面表现尤为突出。一是部分办公用房、公务用车使用效率不高，部分单位办公用房闲置或出租。二是部分专业化设备重复购置，使用效率很低，有的甚至每年只使用几个小时。三是由于决策失误导致部分设备购置后无法使用或者面临更新换代，造成资产浪费。四是有的单位占用的国有资产为部门、单位所有，宁肯闲在家里，不许用在别处，影响了国有资产的管理效能。资产使用缺乏评估与监督，存量资产与预算管理脱节，单位只顾要钱、不想节支，只顾花钱、不问效益，只重购置、不重管理，导致资产使用效率低下。同时，由于目前事业单位管理体制上存在条块分割，事业单位基本按行政区域设置，分部门管理，资产为部门所有，部门间共享程度低，利用率不高，资源短缺与资源闲置并存。

1.4 资产流失严重。改革开放以来，部分行政事业单位利用国家拨付的非经营性资产从事生产经营活动，获取利润、租金等收入，形成非经营性资产转为经营性资产现象。这种国有资产的“非转经”是转轨时期的特殊产物，曾对弥补财政经费不足、促进机构改革与职能转变发挥了一定的作用。但是，随着经济体制改革的不断深化，“非转经”的负面影响越来越大，其中之一就是“非转经”导致国有资产的大量流失。主要表现为，一是“非转经”过程中非经营性资产本身的流失。一些非经营性资产被廉价租赁或承包给集体或私人经营使用，导致国有资产的流失。二是“非转经”产生的收益流失。非经营性资产是国家拨付给行政事业单位用于完成国家行政事业任务的财政性资产，“非转经”所产生的收益也应该属于国家所有。但在实际运作中，无论是利用非经营性资产对外投资所得的投资收益，还是对外出租得到的租金收入等，大部分都被提供这些非经营性资产的行政事业单位视为单位集体所有，作为单位职工福利或存入单位“小金库”；无形资产作为一种特殊、重要的资产，部分行政事业单位在转让无形资产时，没有进行合理计价或评估，无形资产低价或无偿转让现象时有发生，导致了无形资产的严重流失。三是在处置资产过程中存在不规范现象，导致行政事业单位国有资产流失。有些行政事业单位在处置闲置资产和淘汰设备过程中，资产未评估或评估过低，有的甚至随意报废尚有相当使用价值的设备，导致国有资产流失。

2 行政事业单位国有资产管理存在问题的原因

2.1 国有资产的认识误区。第一，在我国国有经济体系中，以国有企业为主体的经营性国有资产受重视，从中央到地方都成立了国有资产监督管理委员会，对经营性资产专司管理。而长期以来从中央到地方行政事业单位国有资产却没有得到应有的重视，致使行政事业单位国有资产管理改革既滞后于整体经济改革，又滞后于国有企业改革。第二，长期以来“重钱轻物”的管理观念，导致了行政事业单位国有资产管理相对落后。第三，对行政事业单位国有资产产权问题的认识偏差。行政事业单位国有资产的所有权属于国家，由各级地方政府代行所有权，各行政事业单位只是资产的占有、使用者。但在实际工作中，许多行政事业单位国有资产被使用单位当作本单位所有。这一方面使行政事业单位之间的资产调剂难以进行，影响资产的使用效率；另一方面还带来了处置的随意性，造成了行政事业单位国有资产的流失。

2.2 管理体制不顺。自从1998年机构改革撤并国资机构后，一直未能清楚划分行政事业单位国有资产产权管理主体和职责范围，工作不到位，职责界定不清，使得所有者代表长期处于名存实亡状态，真正的管理者长期缺位。首先，我国行政事业单位国有资产管理的机构设置不合理。在中央设有机关事务管理局，在省级，大部分省设有省机关事务管理局，负责本级行政机关的部分国有资产管理；在省级以下，许多地方没有设机关事务管理局，特别是在县级，绝大部分都没有设机关事务管理机构。另一方面，机关事务管理局本身只能管理行政机关资产，而对大量的事业单位、社会团体等的资产无法进行管理，许多单位没有专门的资产管理部门或专责资产管理人。其次，部分行政事业单位业务上实行“条条管理”，而财务上又实行“块块管理”，这种业务管理与财务管理的相脱节造成各地方、各部门、各单位各自为政，缺乏统一管理和协调，导致国家关于行政事业单位国有资产管理的规章制度得不到有效的贯彻执行。管理体制不顺，产权主体缺位。

2.3 管理机制不健全。在资产形成与配置方面，由于财政预算软约束，缺少刚性制约机制，资产配置无标准或标准执行不到位、不彻底以及缺乏透明、规范、高效的政府采购制度和相应的监督机制，导致资产购置方面存在较为严重的浪费。在资产使用方面，既缺乏客观公正的资产使用效率评价标准与评价方法，又缺乏严格、规范、先进的管理手段，导致行政事业单位国有资产使用效率普遍较低。 在资产处置方面：由于缺乏规范的行政事业单位国有资产处置程序和处置途径，导致处置过程较随意，甚至出现浪费与腐败。

2.4 资产信息不对称。行政事业单位国有资产较为分散，且经常处于变动之中。由于没有系统化的资产管理信息系统，行政事业单位和财政部门的资产信息不对称，同时缺乏规范、健全的单位资产管理内控制度，行政事业单位对自己所占有的资产也家底不清。另外，资产信息数据的原始采集较为片面、单一、孤立，没有在整体上形成系统、清晰的资产全息图。

3 完善我国行政事业单位国有资产管理机制的探讨

3.1 健全组织管理、制度保障与绩效考评三大机制。一是健全组织管理机制。按照“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”管理体制的总体要求，建议构建起在财政部监管下“中央行政事业资产管理部门—省级行政事业资产管理部门—市级行政事业资产管理部门”三个管理层次的监管体系，基本形成管人、管事与资产管理相结合，责权利相统一的国有资产管理体制。二是健全制度保障机制。按照现行政策规定，要以资产产权管理为基础，以资产定额配置为核心，以资产处置为关键，制定一套符合实际且具有可操作性的管理制度，对资产配置、产权登记、资产使用、资产处置、资产评估等方面作出具体的规定，真正做到行政事业单位国有资产管理工作有规可依、有章可循。三是建立绩效考评机制。一方面，通过建立综合性的考核指标体系，全面反映行政事业单位资产管理和使用的现状。另一方面，利用评价体系的反馈功能，将评价结果指导、应用于资产管理的各个环节。充分利用这种双向反馈的内约束激励机制，做实、盘活、用好行政事业单位的国有资产。

3.2 实现资产管理与预算管理、资产管理与财务管理两个结合。一是做到预算管理与资产管理相结合。只有将资产管理与预算管理紧密结合起来，才能真正抓好资产管理工作。财政预算安排的资金量及预算安排的科学性、规范性，直接决定资产配置数量、质量和在不同单位之间资产配置的公平性、合理性。资产管理是预算管理的一项基础性工作，资产管理工作能够提供及时、准确、完整的资产统计报告、资产清查和财务管理有关数据资料，作为财政部门编制部门预算、配置资产的依据，有利于深化部门预算管理改革，细化部门预算编制。二是做到资产管理与财务管理相结合。资产管理是财务管理的有机组成部分，加强资产管理，有利于推动财务管理工作，提高财务管理水平。资产管理不能脱离财务管理，如果将二者割裂开来，将会导致资产管理与财务管理脱节，形成“两张皮”，既不能真正加强资产管理，也会影响财务管理工作。资产管理与财务管理相结合的基本要求是账实相符、账账相符、账卡相符。

3.3 做好资产的配置、使用、处置与收入管理四个环节。一是在配置管理上，要规范配置标准，逐步完善行政事业单位国有资产配置标准体系，科学合理地配置资产；要规范配置程序，单位拟购置资产时，必须按规定的程序报经财政部门审批后，未经批准，不得列入部门预算，也不得列入单位经费支出。二是在使用管理上，完善资产管理信息系统，健全资产登记管理制度，建立定期的清产核资制度，做到家底清，卡、账、实相符，准确掌握各类资产的总量、分布、结构。三是在处置管理上，建立统一的资产调剂制度，对单位长期闲置而不能有效利用和超标配置的资产，本着物尽其用的原则进行调剂，各部门需要申请购建新的资产时，应优先从存量资产中调剂解决，防止资产的重复购置。同时要引入市场机制，把市场机制引入行政事业单位国有资产的处置过程，建立跨部门的闲置资产、待处置资产租赁与交易市场，利用市场化手段实现闲置资产的有效处置，重点要加强经营性资产租赁管理，建立“租赁公开、租期适中、租金合理、核算透明”的管理机制，委托社会中介机构对经营性资产进行租赁价格专项评估，作为公开招租或拍租的依据。四是在收入管理上，对行政事业单位资产有偿使用收入和处置收入，要按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”，纳入财政综合预算管理。预算支出由政府统筹安排，主要用于各单位资产的配置、维护和更新改造，财政不平衡预算、不挤占和挪作它用。

（作者为河北省产权交易中心投行部经理）