我国涉诉信访存在的原因透视及出路探索

肖 海，胡祎菲

（华东交通大学 知识产权研究所，江西 南昌 330013）

我国涉诉信访存在的原因透视及出路探索

肖 海1，胡祎菲

（华东交通大学 知识产权研究所，江西 南昌 330013）

涉诉上访，是指公民，法人或者其他组织针对人民法院受理、审理和执行各类案件的情况，采用电子邮件、书信、传真、电话、走访等形式，向政府部门、人大机关或司法机关反映，提出建议，意见或者控告的活动。涉诉信访的产生具有深刻的社会背景，在信访制度仍存在宪政意义上的合理性和现实需要性，特别是司法机关的执法行为还欠缺规范的现状下,显然更应该关注如何积极处置和应对涉诉信访,而不是对此予以消极排斥。该文从阐释涉诉信访入手，然后通过分析涉诉信访存在的原因，从而寻找涉诉信访的出路，以使得涉诉信访发挥最大的作用。

涉诉信访；司法权威；司法公正

一、我国涉诉信访存在的原因透视

2004年4月最高人民法院在长沙召开的全国法院涉诉信访工作会议首次提出了“涉诉信访”这一概念，指公民，法人或者其他组织针对人民法院受理、审理和执行各类案件的情况，采用电子邮件、书信、传真、电话、走访等形式，向政府部门、人大机关或司法机关反映，提出建议，意见或者控告的活动。

涉诉信访作为我国特有的社会现象，必然有其产生的原因。只有认真分析其产生的原因，才能正确的认识这一现象，对症下药，从根源上寻求涉诉上访的出路。

（一）司法权威的缺失

司法权威的建立代表了人们对法律的认同度，人们只有在认同法律的基础上才会自觉的遵守法律，法律至高无上的地位才能确定，司法才能充分发挥它在法治社会应有的职能，有利于社会法律秩序的构建。但是，事实上，我国的司法公信力由于多方面的因素而不断地下降，司法权威面临很大的挑战。

1.司法不独立

我国奉行司法独立原则，虽然中华人民共和国宪法第一百二十六条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”，但是实践中强大的行政权力干涉司法活动不是个别的现象。主要表现在我国的法院管理体制是法院归地方管理，行政机关控制了司法机关的人事权和财权。

首先是法官的任免。一般审判员的任免由法院党组委员会讨论决定，然后由同级党委组织部门批准，最后由人大履行任职程序。

其次是法院运作的经费和法官的工资收入。法院的经费是由地方财政支出的，法院的办公条件、交通、住房、工资福利等也由地方供给，法官出差、办案等的经费一律由地方财政审核报销，各级法院的经费必须由同级人民政府决定，法院的经费与地方的经费融为一体。地方财政的好坏以及与地方政府关系的紧密程度决定了法院经费的多少。[1]这大大增加了法院对地方财政拨款的依赖程度，使得法院在地方保护主义面前处于弱势地位，不得不牺牲审判的公正以保障地方的财政。因此，由于行政权对法院的人事权和财政权的束缚，大大弱化了法院独立行使审判权的物质基础，使得司法的公信力和司法的权威难以建立。同时，我国法院的管理体制本身存在一定的缺陷，导致法院与法院之间的不独立。我国法律规定上下级法院是指导关系，但在审判实践中，法院一遇到疑难复杂的问题或者为了尽可能的避免上诉案件改判，通常都会向上级法院请示，然后遵照上级法院的意见审理案件，这样必然使得法院的独立审判权形同虚设，导致“一审终审”的情况，破坏法院在人们心目中的形象，当事人自然认为上诉没有意义，只能寄希望于通过上访来维护自己的合法权益。

2.司法不公正

司法公正是司法权威建立的基础，司法不公正，直接影响人们对法律的信任，威胁到依法治国理念的构建。司法不公正的表现形式多种多样。

首先，司法腐败直接影响法院的司法权威和公信力。少数司法人员贪污、索贿、受贿，在金钱面前出卖了法的正义本质，因人情关系、金钱利益等枉法裁判，造成冤案、错案，导致当事人不服裁判。当这些腐败人员被查处时，他们审理的案件就成了涉诉上访的主要内容，法官们不得不花费更多的精力来复核这些案子。

其次，少数司法人员的素质不高，工作态度不认真，草率判案，缺乏大局意识，就案论案，没有做好审判后的答疑工作，使得当事人怀疑法官的公正性并不信服判决而上访。还有一些法官只注重审判过程和结果的公正合理，而忽视了判决书的制定，使得判决书的一些用语并不准确或有所纰漏，那么，当事人很可能抓住判决书上的漏洞产生缠诉的现象。

最后，在案件的执行中，由于地方保护主义，人情案，关系案，法制观念淡薄等原因，执行不到位或者执行手段粗暴，以致债权人的债权不能实现或者被执行人的人身或财产受到损害，那么债权人或被执行人在对法院失去信心后就有可能采取上访的手段来维护权益。

（二）信访者的原因

随着我国法治进程的加快，人们的维权意识越来越强，但由于种种原因，我国公民的法律知识发展很不平衡，有些公民法律知识匮乏，对法律理解的不透彻或进行了曲解。这就导致公众及当事人对司法不公的评判标准与事实的司法不公不相符合，这也是造成涉诉信访增多的原因之一。[2]

1.法律信仰的缺失

涉诉信访量的增加一方面表现了人们权利意识的觉醒，当合法权益受到侵害时，积极运用法律的手段来维护，另一方面表现了人们法律意识虽慢慢增强，却没有形成法律信仰，对法律仍持有怀疑，不信任的态度。这主要是由于受我国传统的 “官本位”“清官”意识的影响，人们习惯性的把惩治邪恶打击罪犯的任务寄托于英雄式的个人身上，当对诉讼结果不满意时，自然会寄希望于高官的批示等行政力量的介入来解决问题。卢梭说过：“一切法律之中最重要的法律，既不是铭刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里，它形成了国家的真正宪法，它每天都在获得新的力量，当其它法律衰老或消亡的时候，它可以复活那些法律或代替那些法律它可以保持一个民族的精神”。[3]因此，一个国家的法律要充分发挥作用，必须要重视人们法律信仰的培养，用生命来捍卫法律的公平正义。

2.公众对司法的不正当期待

公众对司法一般都会有较高的期待，有时受到社会舆论和伦理道德的影响，往往不能很好的分清客观事实和法律事实，而对司法判决有异议，从而希望通过上访获得期待利益，而这些利益很可能是法律不承认的正当利益，因此会产生一部分固执的上访老户。

3.个人的偏执

有些上访者自身的法律素养不高，缺乏诉讼风险意识，固执己见，难以接受败诉或者执行不到位的结果，无端猜疑法官和当事人之间的关系，认为法官有失公正，简单的认为如果案件引起领导的重视，一定可以得到公正的处理，还可以节省诉讼费而盲目上访。

（三）社会环境方面的原因

1.信访土壤的存在

我国正处于经济转型期，各种利益的冲突碰撞加剧，人们之间的矛盾类型呈现多样化和复杂化，贫富差距不断拉大，社会公平化程度有所降低，处于社会较低层的人们，特别是一些弱势群体，当其利益受到侵害时，往往会采用上访等较激烈的方式来维护利益。

我国的信用体系建设并不完善，社会信用缺失问题严重。一部分人不履行法院生效判决确定的义务，采取种种行为逃避责任，使得胜诉方无法实现自己的诉讼利益，从而认为法院执行不力，寄希望于上诉解决问题。[4]

2.舆论的导向作用

在法治社会的建设过程中，人们对于司法工作的重视程度日益提高，这也是新闻媒体所关注的焦点。一些新闻媒体若出于自身利益的考虑，对某些上访个案过度渲染，夸大报道，单纯的从人情，道德伦理等方面强调上访者的利益受到损害，而忽视了判决的公正性，使得法院承受巨大的舆论压力，无法坚持公正的判决。对于一些成功个案的报道，更会增加上访者继续坚持上访的信心，增加涉诉信访的数量。

二、我国涉诉信访的出路探索

根据宪法的规定，我国公民享有申诉权、控告权、检举权，因此上访是公民的合法权利，但是涉诉信访作为信访中特别的形式，处于一个十分尴尬的地位，一方面，涉诉信访的存在，无疑赋予了人们诉讼外的一种救济方式，是行政权对司法权的干涉，强化了人治而违背了我国法治建设精神，大大消解了司法的权威性，另一方面，涉诉上访确实解决了一些问题，纠正了一部分的冤假错案，维护了司法的公正，有存在的现实意义。因此，对于它的或存或废有很大的争议。我认为，现在我国的法治建设并不完善，涉诉信访制度有其存在的价值，而且，鉴于信访制度的深入人心，要想废除它也不是一朝一夕的事，所以，现阶段最重要的是如何使它更好的发挥作用，使得信访和我国的法治目标相一致。

（一）树立司法权威

确保司法公正，提高司法公信力，是从源头上减少和解决涉诉上访问题的关键。

1.完善法院制度，确立司法独立

我国法院制度设置的不完善首先表现在法院的地方化。[5]因此要完善法院制度，就必须使法院在人事和财政上脱离地方政府的控制。

第一，按司法辖区和行政区划相脱离的原则设置地方各级法院，司法机关的设置和管辖应突破行政区域的划分与级别，按照司法辖区和行政区划相脱离的原则设置地方各级法院，建立跨行政区域和级别的司法体制，以摆脱地方对司法机关的控制，法官可以更自由的追求公正、公平。[2]

第二，建立独立、统一的司法财政体系和人事制度。法院的财政应该由中央财政统一按照一定的标准分配，一定要充分保障法院的基础设施和装备，使得法院在财政上不依赖地方政府，根据2008年11月28日，中共中央政治局召开的会议，原则上通过了《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，该意见初步决定将基层法院财政纳入中央财政预算，由中央财政予以保证，试图改变目前由同级财政负担的做法，这就是一个很好的尝试。同时法官应实行高薪制，只有充分保障法官的生活安定，没有后顾之忧，才能尽可能的使法官抵制住金钱的诱惑，法官具有较高的社会经济地位是保证司法公正的物质基础。在人事制度方面，我国应尽快建立司法人员统一任命制，由上级法院统一组织人才的选拔，直接报人大常委会进行配置。

2.提高法官素质，树立司法公正

法官素质的高低直接影响他对案件的公正判决，因此我们要不断的提高法官的素质，加大法学教育的投入，培养一批高素质的专业审判人才。

在案件的审理中，不仅要强调审理实体上的公正合理，还要注意审判方式的公正透明，同时要注意审判文书的制作，特别是对败诉一方，要详细说明判决的依据，使得当事人对判决心服口服，努力追求个案公正和社会公正的和谐统一，追求审判效果和经济社会效果的统一，追求遵循法律和创制法律的和谐统一。[4]在案件的执行阶段，要建立执行公开，执行效率，执行规范等制度，在保障被执行人的基本生活的前提下，积极执行，维护当事人的合法利益。

同时，司法腐败的危害性不言而喻，直接危及社会秩序的稳定，所以要加大反腐的力度，树立法官正义之神的崇高形象，维护司法的公正。

（二）培养公民的法律信仰

在法治建设的过程中，培养公民对法律忠诚的信仰是实现法治的关键，也是解决涉诉信访问题重要的精神要件。通过普法宣传等活动，培养对法律至上的认同感和对法律的敬畏和信仰，[6]从而摒除人们传统的官本位意识，逐渐理解法治的真正内涵，信任法律维护合法权益的积极作用。司法人员则在信仰法律的基础上尽一切力量捍卫法律的公平正义，降低案件错判率，这样，自然会逐渐的减少涉诉信访的数量。

（三）调整“涉诉上访”处理机制

目前，我国的涉诉上访处理机构设置混乱，国务院设有国家信访局，地方设有信访办，检察院，法院，公安部门也设有信访室，很容易造成一案多访的情况，按照现行“分级处理，归口办理”的原则，法院是涉诉信访的责任主体，这等于是法院充当自己的裁判者，自己纠错，那么可以想象信访案件的处理未必都是及时有效，公平正义的。另一方面，由于权限不清，很多案件都有行政部门介入，这又出现了行政权干涉司法之嫌，动摇司法的权威性。因此，对于涉诉信访的处理应该特别对待，可以考虑整合现有信访资源，成立一个专门处理涉诉信访的机构，赋予机构人员一定的处置权限，避免司法机关和行政机关对它的干涉，保持其独立性和中立性。机构的组成人员应该具备必要的法律专业素养，在处理涉诉案件时，要将“诉”和“访”分开，需要通过诉讼来解决的案件，要引导信访者通过诉讼的方式解决，对于访的案件，则以息访为目标，根据具体情况，综合处理。同时，应采用“首办责任制”，案件确定首办负责人后，则由其全权负责，承担处理过程中的责任，这样，可以增加负责人的责任心，有效提高案件的处理效率。

（四）构建涉诉信访终结制度

根据 《关于涉法涉诉信访案件终结后进一步加强相关工作的若干意见》的规定可知，涉诉信访案件的终结是指涉诉信访案件经过办理和复查，复核认定予以结案。当前，我国因缺乏完善的涉诉信访终结制度，很多案件一访再访，申诉不止，大大浪费有限的司法资源，冲击司法的权威性，因此，我国应该构建涉诉信访终结制度。规定涉诉案件的处理程序和备案制度，在经过严格的规范处理程序确立案件的终结后，向上级涉诉信访机关备案，将备案作为案件终结的一个必须的环节，若不严格备案，则要承担一定的法律责任。

同时，法院在处理涉诉信访时，应当将涉诉信访处理置于公众和当事人的监督之下，可以采取社区群众评议、或者对于一些涉诉信访老户，采取邀请新闻媒体等方法予以公开听证，去掉涉诉信访人员的疑虑心理。象行政信访一样，建立全国性的涉诉信访网络系统，避免涉诉信访人重复登记，越级上访，也便于最高法院控制和统计全国涉诉信访，有便于下一级法院及时知道所辖区域内涉诉信访的状况，及时对自己的下级法院进行督促。[4]

（五）做好正确的舆论引导工作

在处理涉诉信访中，应当正确处理好舆论与法院的关系，法院应积极与媒体进行沟通，接受舆论的监督，媒体在报道时应充分了解案件的情况，如实报道，而不是简单的认为肯定是法院错误或司法腐败，正确的引导人们树立法律意识和诚信意识，加大法治宣传，营造和谐的法制舆论环境。

涉诉信访现象剧增，已经成为困惑我国司法机关的一个复杂问题，一方面，要充分维护公民的权益，保障公民表达意愿的渠道通畅无阻，另一方面，又要维护司法的权威和公正性，防止行政权过度的干预，因此，需要从根源上解决涉诉上访问题，协调司法权威和公民权益之间的关系，肯定它在当前社会存在的现实意义，这不是一朝一夕或者依靠某个部门就能解决的，需要一定的时间。

[1]石茂生，赵丽娜.中外法院制度比较研究[J].河南司法警官职业学院学报，2005：3(l):99-102.

[2]宋军丽.关于构建涉诉信访长效机制的探讨[D/OL].中国优秀硕士学位论文全文数据库，25-26.

[3]卢 梭.社会契约论(第二卷)[M].北京:商务印书馆，1980：20.

[4]李 微.涉诉信访制度研究[D/OL].中国优秀博士学位论文全文数据库，88-89.

[5]季金华.司法权威的意义阐释[J].江海学刊，2004（6）.

[6]黄 雯.在涉法涉诉信访中抓好普法工作[J].秘书工作，2007(11):27

[7]张 敏，戴 娟.困惑与出路:转型期法院涉诉信访制度的理性探究[J].法律适用，2009（6）：71-74.

[8]关保英，陈书笋.涉法涉诉信访案件终结的法律效力[J].法治论丛，2006:21（2）：74-78.

[9]陶 蛟，龙陈键.信访制度的反思与重构[J].法律适用，2009（5）：76-79.

[10]应 星.作为特殊行政救济的信访救济[J].法学研究，2004(3):58-71.

（责任编辑：卞实）

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2011—10—08

肖 海（1971－），江西余干人，华东交通大学人文社会科学学院副教授、民商法学硕士生导师；胡祎菲（1986-），女，浙江淳安人，华东交通大学2009级民商法学在读硕士。