环京津休闲旅游带构建协调保障机制

王淑娟

（唐山师范学院 资源管理系，河北 唐山 063000）

一、环京津休闲旅游带构建主要障碍

1. 旅游区域合作还停留在理论研究和宣传提倡层面

京津冀地区是我国较早开始区域合作的地区之一，从1985年的“京东旅游区”到2009年的“环渤海‘16+1’旅游博览会”，20多年的发展并未真正使京津冀区域合作从理论层面走向合作操作层面，政府、旅游企业对旅游合作还存在种种偏差和误区，“共赢”或“多赢”的观念尚未真正形成，表现在操作层面上依然是区域之间、企业之间各自为政、条块分割，其后发地区产品严重受到先发地区产品的屏蔽，恶性竞争的结果是资源浪费，经济效益无法实现最大化。

2. 贫困带存在影响京津冀生态环境和经济的协调发展

与京津两大城市不同，环京津休闲产业带所涵盖的区域是中小城市和广大的农村，经济、文化都落后于京津，据2005年亚洲开发银行公布的《河北省经济发展战略研究报告》指出：根据中国的贫困标准，环京津地区存在大规模的贫困带，河北省与京津接壤的 6个设区市中，32个贫困县的面积达8.3万平方公里，占该地区总面积的63.3%，贫困村多达3 798个，贫困人口达到272.6万，贫困标准为每年625元，2004年环京津31个县县均GDP仅为京津县郊15县区的16.3%，而农民人均纯收入、人均GDP、人均地方财政收入仅为北京市的30.2%、16%、1.9%，为天津市的33.1%、18.7%、2.3%[1]。生活尚且维持在贫困线上，环境治理，水土保持工作更无从谈起，为了生计，砍柴取暖、烧饭，割草放牧、挖长城砖建自家房等等行为导致植被被破坏、春季多沙尘暴等自然环境的恶劣，大量贫困带的长期存在必然影响京津冀的生态环境和经济的协调发展。

3. 经济发展水平的悬殊难以产生良好的合作共赢

由于经济发展水平的巨大落差，区域合作后难以产生“强强合作”，而在很大程度和很长一个时期必然是“富帮穷”，合作后的利益分配难以均衡[2,p118]，合作动力弱于“强强合作”区域。环京津贫困带32个贫困县全部位于河北省境内，旅游资源分布较为分散，由于经济上发展水平的低下，缺乏开发与建设，较成熟和强势的北京而言层次低、吸引力差。虽然对周边城市游客有一定吸引力，但由于旅游交通网络的不健全、可进入性差，旅游基础设施落后和服务层次偏低，旅游精品线路难以形成，更难以吸引政府和企业与之合作。

二、环京津休闲旅游带构建协调机制

1. 政府的合作是实现区域共同利益最大化的和保障

根据郑耀星对区域旅游合作类型的划分，区域旅游合作一是跨国家之间的旅游合作，二是跨省（区）的旅游合作，三是跨县（市）的区域旅游合作。环京津休闲旅游带建设包括跨省（区）的旅游合作和跨县（市）区域旅游合作，而跨县（市）区域旅游合作可以更多地借助一些行政手段来实现，运作相对容易，通过政府的主导作用帮助各级政府和旅游行政管理部门转变观念，政府是区域旅游合作的重要主体，无论是旅游资源开发、旅游交通建设、旅游市场促销、旅游信息服务、旅游人才培育等方面的合作，都要政府的安排来进行的。政府是地方整体利益的代表和相对独立的行为主体，特别是在现行“垂直控制、财政分权、地方问责”的制度框架中，在旅游市场激烈而复杂的竞争形势和强大的外部压力下，旅游业由行政区划分割所导致的区域障碍、市场障碍、交通障碍、制度障碍仍需要通过政府制度创新的方法来解决，各级政府通过增进相互间的合作来共享区域旅游发展的收益，已成为一种明智的选择[3]。

政府又是区域经济中最有效的调控主体，政府的决策和调控不仅对本地旅游经济的发展具有重大影响，而且也直接关系到跨行政区划、跨行政层级的利益协调。政府还是规范旅游市场和竞争秩序的主体，区域性制度障碍的清除，区域性旅游竞争行为的监管，区域性旅游发展环境的改善等，均有赖于各地政府的合作与联动。对旅游休闲带建设进行科学定位，统一规划，尽快编制出台环京津休闲旅游产业带专项规划，并制定出相应的产业政策和发展措施。政府还要给予旅游企业以政策扶持和资金支持，采用政府引导、社会参与、多元投入、市场运作的方式，充分发挥协调、引导、监督和服务等职能，以旅游休闲项目为载体，加大招商引资力度，搭建融资平台，提升休闲旅游开发档次和运营水平。

2. 加强政府政策引导，推动区域旅游企业合作

目前，京津冀三地旅游合作还停留在“探讨”阶段，至多是旅游企业在某些方面给合作伙伴一些让利或优惠，重大项目开发合作与区域联合促销，实质旅游一体化的良好合作局面并未形成。三要经济水平发展悬殊，北京在资金、人才、项目开发、服务水平、市场等方面与河北相比是绝对的强势，加强与北京、天津两地的旅游区域合作，对河北旅游而言可以“借势”，就我国现阶段旅游业发展阶段，仅仅依靠市场完成资源配置和优化还存在诸多困难，政府在区域合作机制建立中必须发挥引导作用，突破狭隘的地方主义，打破行政区划的限制，放眼长远的旅游合作，并要从宣传和理论研究层面落实到行动中。政府的引导作用不等于政府以行政手段干预合作的各层面，政府在尊重市场经济规律的前提下，通过政策扶持、资金支持等方式推动企业之间的合作，同时依托行业协会等组织尽快建立区域旅游合作机制。

3. 建立利益协调、行业市场和服务质量监管评估机制

由于现行体制环境中一些合作屏障、合作主体以自身利益最大化作为合作导向，区域旅游合作机制不健全，协调内容不明确，合作主体及分工不清楚等等，合作各方的利益关系始终未得到合理、有效整合，导致区域旅游合作的无效率或低效率，制约旅游合作向深层次推进[4]。利益协调机制是指妥善处理合作各方利益关系，化解合作中的利益冲突，实现合作有序、良性运转的机制。为规范旅游市场，提高合作效率，区域合作中要建立旅游企业注册绿色通道、搭建旅游消费维权服务平台、构筑旅游广告监管网络、实行旅游市场监管目标管理，实行经济户口属地管理制度，及时查处违法违规经营行为。认真建立和规范旅游市场经营户档案，对旅游经营企业注册情况、经营状况、守法诚信情况、违法违规情况、奖励惩罚情况、授予称号情况等信息进行汇总，最后确定 A、B、C、D四类监管级别，按不同监管级别实施监管，实行旅游市场信用分类监管制度有利于科学配置旅游市场，提高对旅游市场秩序的控制力。为确保旅游商品安全，实行旅游重点商品准入制度。根据国家对旅游行业的基础设施及旅游服务质量的行业标准制定并细化区域内旅游服务质量评估体系，对旅游基础设施及旅游服务统一进行规范，并完善相应的激励机制。

三、环京津休闲旅游带构建保障措施

1. 树立“大旅游”观念

尽管旅游区域合作产生的共赢效果在国内外实践中已得到证明，而对于京津唐三地政府及旅游企业多抱观望态度，一方面面对旅游区域合作成为旅游业发展的潮流不可抗拒感到了发展的压力与冲击，另一方面又担心一旦合作会失去在合作中的优势、原有的品牌和市场。因此长期以来，北京作为政治、经济、文化中心，拥有闻名世界的旅游资源、广阔的国内外旅游市场，加之河北贫困带的存在及旅游产品开发不够成熟、旅游企业竞争力差等因素，北京作为三方绝对的强势在合作中动力不足，积极性不高。但北京以文化旅游资源为主，文化旅游和观光旅游的特点决定了游客重游率低。而河北和天津则拥有丰富的休闲旅游现实和潜在的资源，科学规划、合理开发，不仅可以满足北京1 700万市民的休闲旅游需求，还可为来京观光、文化、商务旅游的游客提供休闲场所，三地资源互补，三地政府应尽快转变观念，立足区域合作与共同发展，树立“大旅游”观念，积极推动区域合作机制建立和完善，利用政策为旅游企业合作创造良好的经济和社会环境，积极搭建旅游产品开发、联合促销等方面的合作平台。

2. 政策支持与保障

尊重市场规律，减少政府不必要的行政干预和行政限制，建立以资源优势为基础，以生产要素优化为导向“市场主导，政府推动”的合作机制[2,p110]。政府要站在区域合作高度谋大事，进行宏观管理与调控，做好合作机制建立、政策引导工作，重点是做好旅游规划。旅游规划是一个地域综合体内旅游系统的发展目标和实现方式的整体部署过程。旅游规划经相关政府审批后，是该区各类部门进行旅游开发、建设的法律依据，要求从系统全局和整体出发，着眼于旅游规划对象的综合整体优化，正确处理旅游系统的复杂结构，从发展和立体的视角来考虑和处理问题。因此，旅游规划必然要站在高屋建瓴的角度统筹全局，为旅游实现提供指导性的方针，政府要利用旅游规划和大型项目，进行资源配置和优化，调动各方面积极性，统筹好各方面利益关系。

3. 经济刺激与扶持

在政府编制旅游规划的基础上，利用大型项目的带动作用，以资本手段整合资源，利用融资和引资的方式推动区域内合作和跨区域合作，形成集团化经营优势。在旅游经营中，创造条件，协调政策，利用资本手段打破所有制界限，发挥公有和民营经济的作用，充分运用金融手段，通过出让或转让政府投资旅游企业的股权和经营权，盘活存量资产，将收回的资金用于旅游基础设施项目建设和运营[5]。鼓励民间资本进入旅游经营体系，吸收民间资本，推动跨行政区域旅游企业合作，提升核心竞争力，并可以通过跨界和越界合作，在更大范围、更深层次、更广泛领域开展合作。