中国图书馆立法的逆向思考

罗明兰

（南京图书馆，江苏 南京 210018）

1980年李克西先生以一篇题为《六律正五音、规矩成方圆——谈谈也要用立法来保证我国图书馆事业的发展》的文章，而搅动一池涟漪，令图书馆界拍案相向。虽经岁月的洗磨，图书馆人对图书馆立法仍经年累月，念念不忘。然而，人们翘首以待的图书馆法却春去无痕。是什么原因困扰了中国图书馆的立法？笔者紊思困惑，遂萌发洞悉之心，拟辗转视角，对其予以逆向思考。

1 我国图书馆法空缺的原因

为了说明问题，我们不妨从法的角度，寻找影响我国图书馆立法的原因。笔者以为，从立法的理论与实践来看，由于中国社会在转型期具有剧烈的“跳跃性”，使我们在踉跄步入现代化的法制社会”的进程中，难免存在立法的遗落之处；从立法的程序性内容来看，由于几种立法观的不同，在中国图书馆立法问题上彼此要达成共识，需要时间来沟通；从图书馆自身的特殊性来看，由于地域、馆种类型、馆属系统的不同，图书馆立法过程漫长而复杂，由于其对国计民生的影响是潜移默化的，它的作用不能立竿见影，因而也不可能立刻得到全社会的共同认可、重视。

1.1 法律的一个遗落之处

中国在向信息时代的转型中，步履则更加维艰，由于要与国际快速接轨，社会在转型中具有剧烈的“跳跃性”，也不可避免地伴随着社会秩序的紊乱、社会行为的混乱等一些社会“失范”状态，需要立的法律接踵而至。为了平稳地将我国过渡到“现代化的法制社会”，从立法的理论与实践来看，立法必然是依据影响国计民生的程度，按照轻重缓急、按照一定的程序来进行，越是混乱的地方，法律就越健全；越是频频发生恶性事件的地方，立法就越快。像图书馆这样的暂时还没有激烈矛盾冲突的地方，立法也就相应滞后，也可能是立法的一个遗落之处，甚至还有可能成为立法的盲区。

1.2 彼此没有达成共识

在图书馆立法问题上，大致存在唯章程的公众参与法学观、唯历史的人文法学观、唯利益的经济法学观，由于各自的视角不同，对图书馆立法的认识也有差异，彼此要达成共识，需要一定的时间来沟通。

1.2.1 唯章程的公众参与立法观认为中国图书馆立法缺少公众基础。他们认为立法程序应有“章”可循，有“序”可依。而在图书馆立法问题上，公众的知情权和参与权均表现不足，甚至连图书馆的工作人员对图书馆立法也关注甚少，好像图书馆立法是图书馆界少数专家的事。

1.2.1.1 公众参与图书馆立法是宪法赋予公民的基本权利。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这是我国宪法理论的重要原则。中国的《立法法》也已明确确立了公民在立法过程中的参与制度，也就是确立了公众参与立法的法律地位。但在图书馆立法的过程中，公众意识与利益体现的不够。因而，图书馆立法缺乏公众基础。

1.2.1.2 公众参与不足的主要表现。在立法过程中，公众意见没有一个明确的直通渠道；公众参与没有明确的规划；相关专家或非政府研究机构的专家并不是真正意义上的公众，他们只是技术层面的杰出代表，而不能代表社会各个方面的读者；公众参与缺乏制度保障与实践经验。

1.2.1.3 在图书馆立法过程中，公众的知情权、参与权没有程序性内容。图书馆是为公众服务的，公众对于在图书馆究竟应享受哪些合法权益，没有明确的知情权；公众对需要读的书、喜爱读的书没有采购的参与权。图书馆立法就应从这些实体的、程序性的内容来进行。有关部门应拓宽公众的参与渠道，以多种方式强化、落实、保证公众对图书馆立法的参与，实行立法公开。

1.2.2 唯历史的人文法学观认为图书馆发展到一定的程度，图书馆法也就自然而然地形成了。他们认为“法律之治乃是在历史的渐次演生中，而非有意识地根据可得预见的社会目的所为之全盘人为重新改造中，逐渐开成的”。[1]

1.2.3 唯利益的经济法学观认为中国图书馆无需另外立法。他们认为立法的关键之处就是对社会各阶层的利益进行精确的权衡，明确各自责、权、利的范围及相互关系，使社会各方均利益最大化。他们认为图书馆靠国家拨款，向社会无偿提供服务，不能创造直接的社会效益，也不存在各方的利益纠纷，基本上是在国家法规的框架内履行自己的职责，从新中国成立至今图书馆基本上没有发生过恶性事件，无需再另外立法。

1.3 作用不能立竿见影

1.3.1 图书馆事业自身的特殊性：整体事业，分散管理。表现在地域上，受地区经济水平的影响，图书馆地域之间发展不平衡；表现在专业上，图书馆又分为科技、学校、公共等类型；表现在行政隶属上，有国家级、省级、市级、区级等图书馆，形成了各自为政、多层管理、条块分割的局面。因此，要立一部适用于跨越地域、跨馆种类型、跨馆属系统的图书馆法，确实很难。图书馆立法过程漫长而又复杂。

1.3.2 图书馆是科学、文化、教育事业的重要组成部分，是满足公众对科学文化、知识信息需求的机构，负有传播科学文化知识、开发文献资源、提供咨询服务的责任。但由于其对国计民生的影响是潜移默化的，它的作用不能立竿见影，因而也不可能立刻就得到全社会的共同认可与重视。

2 图书馆立法的迫切性及必要性

笔者以为，立法是为了料理、规范人事，造福人世而编织的人间秩序、人世规则；是事物良性发展、事半功倍的追求过程。图书馆法的空缺，不是意味着图书馆已经相当规范，无需立法，正好相反，它还存在着许多问题急需解决：读者的权益保护、图书馆对知识产权的保护；图书馆自身的一些体制管理、技术管理、人事管理；国家、读者、图书馆之间的相互关系以及各自的责任、义务、权利均没有纳入规范化、法制化轨道。为此，图书馆立法是必要的、迫切的。

2.1 立法的必要性

立法是为了建立一个可以预测的、可以计算的、合理的、良性发展的并具有强制性、规范性、概括性、稳定性、公开性的不受行政干预而自觉遵守的执法、司法制度。在现代化的法制社会里，它是将事情规范化的保证。

2.2 立法的迫切性

2.2.1 图书馆活动是以知识、信息的传递为纽带，以读者为轴心来开展工作的，但其在读者的权益保护、服务中的知识产权保护方面没有明确的法律规范。

2.2.1.1 读者权益保护没有明确的法律规范。读者的权益保护应贯穿于图书馆工作的各个环节，但是我国图书馆从采编到提供服务均从本馆制定的管理制度出发，很少考虑读者的权益。采购脱离读者的需求；在办证、退证的时间与手续上引起读者不满；书籍的开架范围不足70%，读者自选度小；开放时间白天长，不方便读者；少数图书馆的少数工作人员区别对待读者，缺少真诚、文明的服务，这些都客观地侵害了读者的权益。对此，必须通过立法来保证。

2.2.1.2 图书馆在提供信息资源的服务中，对资源的使用程度无明确界线，对知识产权的保护没有明确的法律规范。图书馆在文献资源的提供上，存在着无偿提供与过度“滥用”的矛盾；在复印文献上，存在着满足了读者需求却侵犯了作者著作权的矛盾；在下载复制网络资源上，存在着方便了读者却侵害了软件、电子、数字化版权所有的矛盾；在资源共享上，存在着只想多下载却不想提供的矛盾；还存在着知识产权利用与知识产权保护的矛盾。对此，必须通过立法来解决。

2.2.2 图书馆所采用的信息技术没有明确的法律规范。图书馆在选择计算机系统软件技术上没有统一的标准：各图书馆选择的软件五花八门，有深圳版的ILAS、大连版的博菲特、有清华金盘……使计算机兼容问题越来越突出，甚至有些馆的本馆资源在馆内也不能共享；在信息安全管理问题上没有网络信息的标准化、规范化管理：缺少网络准入、联网登记、联网电脑管理、防毒杀毒以及相关安全管理责任人的奖惩等制度。对此，必须通过立法来规定。

2.2.3 图书馆对采购图书的经费管理没有明确的法律规范。图书馆在采购文献资源中，对购书的折扣、回扣没有实行财务公开，对怎样有效地保护国家财产没有明确的法律规范。对此，必须通过立法来监督。

2.2.4 图书馆从业人员的资质没有明确的法律规范。图书馆各岗位的从业人员没有明确的资质规定：有些工作人员对图书馆学、心理学、教育学、社会科学、自然科学以及计算机、网络、信息检索等常识不了解；对本馆的馆藏、数据库不了解；甚至有少数工作人员不能熟练地使用各种工具书，图书馆这样的读者服务队伍，难以完成信息时代为读者提供信息检索咨询与知识导航的任务。对此，必须通过立法来优化图书馆人员的整体结构。

2.2.5 国家对图书馆每年经费的划拨没有明确的法律规范。图书馆每年的购书经费应占文化部整体预算的百分之几，没有明确的法律规范；人均购书费用、人均新书占有率、资源载体形式的比例在经费提供上也没有明确的标准。对此，必须通过立法来保证图书馆的生存与发展。

2.2.6 国家对呈缴本制度的监督没有明确的法律规范。呈缴本制度系指出版单位有义务免费向国家指定的图书馆交送一定数量的出版物。虽然我国在呈缴本制度方面已有明文规定：1979年新闻出版署颁布的《关于征集图书、杂志、报纸样本的办法》，1991年重新颁发的《关于征集图书、杂志、报纸样本的办法》的通知，国务院的《出版管理条例》、《音像制品管理条例》等都提及了呈缴本制度，但一些出版部门仍未执行，国家对其的监督没有明确的法律规范。对此，必须立法，将呈缴作为作者、著作权人、出版机构的义务。

为了规范图书馆的行为、读者行为、政府与图书馆以及相关机构的行为，图书馆必须立法。只有通过立法，才能调节国家与图书馆、图书馆与其他组织之间以及图书馆与读者之间在图书馆活动中所产生的各种法律关系，才能将我国的图书馆事业发展得更好。

3 图书馆立法是图书馆生存之道

从信息的“生态”视角看，立法是为保护图书馆事业的发展。在信息服务多元化的时代，信息服务同样也遵循优胜劣汰的自然法则，这是无法回避的客观现实。信息服务机构是生存还是毁灭，取决于信息资源以及信息服务的质量。虽说图书馆在信息的历史性、连续性上占有一定的优势，对人类文化资源的保存和传递也曾经做过不少工作，但是，在世界性的信息资源质量、信息服务质量的激烈竞争中，同样也面临生存的危机。为了使中国的图书馆在竞争中立于不败之地，我们必须找出差距，规范自身行为；为了更好地发展自己的事业，提供更优质的信息资源，更好地服务于社会，确实承担起中华文明承先接后、薪火相传的重任；为了使我国的图书馆事业融入到世界图书馆事业之中，与国际接轨，图书馆立法刻不容缓。

3.1 中国图书馆与国外图书馆的差距

在图书馆法律规范方面，目前在全世界的60多个国家和地区中，有1/3的国家已先后制定出250多部图书馆法规。美国早在1848年就颁布了世界上第一部图书馆法；英国在1850年也颁布了公共图书馆法；日本图书馆协会也在1954年通过并公布了《图书馆自由宣言》。这些国家的图书馆法都促进了本国图书馆事业的快速发展，同时，也推动了该国文化、科技、教育事业的迅猛发展，而中国时至今日仍没有自己的图书馆法。在公共图书馆设置方面（以每所图书馆平均服务人群统计）：我国为45.7万人/馆、日本为5.7万人/馆、加拿大为2.8万人/馆、英国为1.2万人/馆、法国为3.6万人/馆、德国为1.3万人/馆、美国为1万人/馆，而丹麦仅为0.2万人/馆。如果按照国际图联拟定的标准，我国公共图书馆与此是有差距的，这些都在一定程度上制约了我国公民对图书馆的利用，也制约了中国图书馆事业的发展。在资源开发方面：在美国，公民只需拔打免费电话到图书馆，就能大致获取自已所需的信息。更有甚者，他们对外来文化的研究也煞费苦心，如对我国上下五千年的历史已进行系统的数字化处理。从更久远的时间来看，他们有可能比我们更清楚我们的历史。真不敢想象，我们的子孙后代是不是要在美国图书馆的数据库里才能寻找到中国文明的足迹！由此来看，必须通过立法来保证对图书馆的投入。

3.2 与国际接轨，将我国图书馆事业融入世界图书馆事业中

我国加入WTO标志着我国对外开放进一步扩大，与外国的交流与合作进一步密切。但是，我国在融入国际社会的同时，一定要发挥自己的作用，否则，我们的图书馆就会被淹没在世界信息的海洋里，丧失自己存在的价值。笔者以为，与国际接轨，不等于全盘西化，也不等于不要本土文化、不要中国的图书馆。为此，必须立法来保证中国的图书馆既能够融入国际社会，又有自己的独立性。

3.3 为了中华文明的薪火相传，图书馆立法刻不容缓

图书馆是一个保存和传递人类文化资源的专门机构。中国五千年文化精髓得以逃过历史的大浪淘沙，为万世诵颂、流传，这其中凝结了中国多少代人皓首穷经的一腔热血，他们一脉相承、层层叠叠、前赴后继、跋涉其中，才孕育了这些传世之作；也凝结了多少代中国图书馆同仁对其不遗余力的保护。我邦图书馆界的后生，切不可将国家如此灿烂的瑰宝断送在我辈之手。因此，只有立法，才能从根本上保护好我们的文化资源，才能保证读者的权益。所以说，图书馆立法之道是图书馆生存之道。

[1]许章润译.论立法与法学的当代使命.北京：中国法制出版社，2001.

[2]张思之.真正的律师与优秀的律师.北京：时事出版社，2002.

[3]Oliver Wendell Holmes.The Path of the Law.Cambridge，Massachusetts：Harvard Law Review，1897.

[4]文化部图书馆事业管理局科教处.世界图书馆事业资料汇编.北京：书目文献出版社，1990.

[5]许崇德.宪法学.北京：中共中央党校出版社，2003.