新《水土保持法》对水保方案编制的启示

刘兰华，周铁军

(中国铁道科学研究院节能环保劳卫研究所，北京 100081)

1991年，第七届全国人大常委会第二十次会议审议通过了《中华人民共和国水土保持法》(简称《水土保持法》，下同)，标志着我国水土保持工作进入了法制化道路，对于预防和治理水土流失、改善农业生产条件和生态环境、促进我国国民经济和社会可持续发展发挥了重要作用。但是，随着经济社会迅速发展和人们对生态环境要求的不断提高，原法已经不能适应新形势、新任务的要求。为此，从2005年开始，相关部门开展了水土保持法的修订工作。2010年12月25日，第十一届全国人大常委会第十八次会议审议通过了修订后的《水土保持法》，并于2011年3月1日起实施。原法有6章42条，新法共7章60条，增加了“规划”1章和18条规定。这是新时期加强水土流失预防和治理工作的重要举措，标志着我国依法防治水土流失有了更为有力的法律武器。同时对促进水土保持方案的编制工作具有很好的现实指导意义。本文从以下几个方面探讨了新《水土保持法》颁布后对建设项目水土保持方案编制工作的几点启示。

1 重视水土保持规划分析

水土保持规划是《水土保持法》修订中新增加的一章，新法强化了水土保持规划的法律地位。新法就水土保持规划的范围、种类、负责主体、原则、内容、报批程序，以及相关规划衔接、协调等做出了具体的规定，并明确规定水土保持规划一经批准，应当严格执行;新法指出，基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等方面的专项规划，在实施过程中可能造成水土流失的，专项规划组织编制机关应当在规划中提出水土流失预防和治理的对策和措施，并在专项规划报请审批前征求本级人民政府水行政主管部门的意见，这对于从项目源头上控制水土流失、把好水土保持关非常重要，相应地也赋予了各级水行政主管部门一定的管理职责。新法同时也指出:在水土保持规划中确定的容易发生水土流失的区域内进行的生产建设项目，建设单位要编制水土保持方案;在上述区域内开发建设活动如果损坏水土保持设施、地貌植被，不能恢复原有水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费。所以，水土保持规划是水土流失预防和治理、水土保持方案编制、水土保持补偿费征收的重要依据。今后在水土保持方案编制过程中，要对建设项目所涉及区域的水土保持规划进行深入分析，了解水土流失现状，明确水土保持具体要求，据此优化水土流失防护措施体系、核算水土保持设施面积和水土保持补偿费。

2 加强水土保持预防和保护措施

新法指出:水土保持工作实行预防为主、保护优先、全面规划、综合治理、因地制宜、突出重点、科学管理、注重效益的方针。将“预防为主、保护优先和突出重点”作为水土保持工作的指导方针，根据区域生态环境具体要求和重要特征，增加了对一些容易导致水土流失、破坏生态环境的行为予以禁止或者限制的规定;指出应该根据水土保持规划，采取封育保护、自然修复等措施，扩大林草覆盖面积，涵养水源，预防和减轻水土流失，对预防人为水土流失、有效保护生态环境至关重要。新法中水土保持预防措施主要体现在:对水土流失严重、生态脆弱的地区，限制或者禁止一切可能造成水土流失的生产建设活动，严格保护植物、沙壳、结皮、地衣等;禁止毁林、毁草，禁止在水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮、挖树兜等;要加强生产建设活动中废弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等综合利用;要求对占用土地的地表土进行分层剥离、保存和利用，减少地表扰动范围;开发建设项目要求避让水土保持区域，项目选址、选线避让水土流失重点预防区和重点治理区，无法避让的，应当提高防治标准。

新法中同时指出，要加强水土流失的综合治理工作，明确了在水土流失重点预防区和重点治理区内要加强水土保持重点工程建设，加大生态修复力度;明确了水力侵蚀区、风力侵蚀区、重力侵蚀区、饮用水源保护区、干旱缺水地区等不同区域、不同类型水土流失治理的主要技术路线和水土保持要求。

根据上述规定，要求今后水土保持方案编制过程中要充分重视以下几方面的内容:

第一，要充分结合区域水土保持规划，重视建设项目主体工程选址、选线的水土保持合理性分析，明确工程建设的水土保持制约性因素，工程建设应避让各类水土保持保护区和其他限制或禁止开发建设的区域;经过充分论证以后，工程选址、选线确实无法避让敏感区域时，水土保持方案中要提高水土流失防治标准，优化工程施工工艺，尽量减少工程建设扰动地表和损坏植被范围，有效控制可能造成的水土流失。

第二，要重视水土保持预防措施的重要性和有效性，水土保持方案中的预防保护措施体系要灌输生态修复的理念，在水土流失重点预防区和重点治理区要加大生态的自我修复力度;加强工程占地范围内的表土剥离、保护和利用，强化工程建设过程中土石方的调配工作，提高弃土、弃渣的综合利用率。

第三，不同区域内工程建设过程中的水土流失治理方案要充分遵循新法中确定的各种技术路线。水力侵蚀区采用工程措施和植物措施做好坡地、沟道的综合防护;风力侵蚀区采取植树种草、设置人工沙障和网格林带等措施，建立防风固沙防护体系;重力侵蚀区重点采取径流排导、削坡减载、支挡固坡、修建拦挡工程等措施;饮用水源保护区采取预防保护、自然修复和综合治理措施，配套建设植物过滤带，减少水土流失引起的面源污染，保护饮用水水源;干旱缺水地区应当采取防止风力侵蚀措施，设置降水蓄渗设施，充分利用降水资源。

3 强化水土保持方案管理

根据原法实施过程中存在的问题及新形势下的要求，新法进一步完善了生产建设项目水土保持方案制度，进一步提升了水土保持方案的法律地位。新法中第二十五条明确了生产建设项目水土保持方案由水行政主管部门审批，将原法第十九条中规定的水行政主管部门“审查同意”水土保持方案修改为水行政主管部门“审批”水土保持方案，不再作为建设项目环境影响评价报告书的一部分，明确了水土保持方案审批是各级水行政主管部门的一项独立行政许可事务。新法中第二十六条中指出，生产建设单位未编制水土保持方案或者其水土保持方案未经水行政主管部门批准的，该项目不得开工建设。由此可见，新法中建设项目水土保持方案是等同于其环境影响评价报告书审批的一项行政许可事项，切实提高了水土保持方案在生产建设项目前期工作中的地位、重要性和权威性。

此外，原法第十九条中将水土保持方案编报范围限定为山区、丘陵区和风沙区，这种划分方式不够科学和全面，有一定的局限性，因为在平原区的交通等工程建设以及丘陵区、山区和风沙区的房地产项目建设也都有可能引起水土流失问题。因此，生产建设项目是否造成水土流失，不仅与项目所处位置的地貌类型有关，还与项目所处区域的环境要求及项目本身扰动地表的特点和程度有关。新法明确水土保持编报范围不仅包括山区、丘陵区和风沙区，还包括水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域，同时也不仅仅局限于原法规定的铁路、公路、水利、电力、矿山等行业的建设项目。根据新法要求，在山区、丘陵区、风沙区及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的所有生产建设项目，生产建设单位均应编制水土保持方案，按照经批准的水土保持方案，采取水土保持预防和治理措施。

4 需要完善的问题

4.1 水土保持补偿制度

原法中，实际上并没有直接提出水土保持补偿费概念，只是强调了“谁造成水土流失谁负责治理”原则，为此也造成了实际工作中大家对水土保持补偿费的不同理解，这也是造成目前水土保持补偿费收缴比较困难的一个主要原因。修订后的水土保持法首次将水土保持补偿确定为功能补偿，从法律层面建立了水土保持补偿费制度。明确规定在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易产生水土流失的其他区域，因生产建设活动而损坏水土保持设施和地貌植被而不能恢复原有水土保持功能的，都应当缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理，充分体现了“谁开发、谁治理、谁补偿”的原则。法律也进一步明确了“水土保持补偿费的收取使用管理办法，由国务院的财政部门、国务院价格主管部门会同国务院水行政主管部门制定”。但实际工作中如何把握“不能恢复原有水土保持功能”的界限，如果铁路工程建设中通过采用预防保护措施后，各种裸露地表或坡面能恢复水土保持功能，是否就不用缴纳水土保持补偿费呢?此外，水土保持补偿费的收取依据和标准必须经过国家发改委、财政部及水行政主管部门共同制定，方能具有有效性和约束力，否则约束力不足，也起不到应有的效果，达不到新法实施后大家所期待的目的。

4.2 健全配套法规体系

原法中第七条规定县级以上人民政府应当依据水土流失的具体情况，划定水土流失重点防治区;同时在《中华人民共和国水土保持法实施条例》(1993年)中第六条规定:水土流失重点防治区按国家、省、县三级划分，具体可以分为重点预防保护区、重点监督区和重点治理区。但新法中第十条、第十二条、第二十四条及第三十条只提出了水土流失重点预防区和重点治理区两个重点防治区，其中第十二条指出:县级以上人民政府应当依据水土流失调查结果划定并公告水土流失重点预防区和重点治理区;对水土流失潜在危险较大的区域，应当划定为水土流失重点预防区;对水土流失严重的区域，应当划定为水土流失重点治理区。为此，是否今后就不划定重点监督区，是否水土流失重点防治区就只包括水土流失重点预防区和重点治理区?需要在修订后的“水土保持法实施条例”等法律法规中予以明确，并据此修改完善相关的技术规范和防治标准体系。此外，加强与地方政府及相关行业部门的沟通协调，认真对照新《水土保持法》的规定，结合实际，尽快启动配套的规章、规范性文件及地方性法规的修订完善工作，健全水土保持配套法规体系。