一事一议财政奖补应协调好四个关系

刘孟山，李洪珍，杨运生，徐 亮

（中共邢台市委讲师团，河北 邢台 054000）

一事一议财政奖补应协调好四个关系

刘孟山，李洪珍，杨运生，徐 亮

（中共邢台市委讲师团，河北 邢台 054000）

全面推行一事一议财政奖补制度应协调好同农村社区化改造的关系，协调好同其他支农项目建设的关系，协调好政府引导、农民参与和社会支持的关系，协调好同村民自治的关系，建立农户会议议事制度，讨论决定建设项目。

一事一议；农村社区化；支农项目；责任主体；村民自治

通过一事一议筹资筹劳开展村级公益事业建设进行财政奖补，是深化农村综合改革的一项重大制度创新。2008年，一事一议财政奖补制度开始在部分省份试点，2011年在全国推行。从实际运作情况来看，应注意协调好如下关系，使该项制度进一步完善，以推动新农村建设更好地发展。

一、统筹一事一议财政奖补项目与农村社区化改造关系

在推进新农村建设过程中，各地探索出许多村庄整治的新举措，如新民居建设、合村并居、统筹城乡综合配套改革等，因其皆以实现农村社区化为目标取向，故统称为农村社区化改造。这些措施虽对统筹城乡发展发挥了积极作用，但也出现一些亟待规范的问题。一些地方片面运用城乡建设用地增减挂钩政策，大拆大建，强制推行合村并居，不仅违背农民意愿严重侵害农民利益，而且使得一事一议财政奖补政策陷入两难境地。如河北省永清县某村属于省级文明生态村，政府拨款修筑了道路、围墙，未过一年，就启动了拆迁。这种先建后拆浪费资源现象不在少数。当前我国正处于加速工业化、城镇化时期，农村人口向城镇转移是必然趋势，为了防止农村公益事业建设造成不必要的资源浪费，必须统筹解决一事一议财政奖补项目建设同农村社区化改造，将城乡规划和新农村建设规划结合起来，合理划定社区化改造区和一般农业区。农村社区化改造运用城乡建设用地增减挂钩政策引入战略投资者，改造完成以后可以比照城市社区化管理模式来管理。况且，相对村庄整体拆建，一事一议财政奖补资金也是杯水车薪。因此，一事一议财政奖补项目建设主要在一般农业区推行，农村社区化改造区域不再实行。

在城市规划范围内、工业园区和矿区，为避免日后形成城中村并充分开发利用土地和矿产资源，在尊重农民意愿和保障农民权益的基础上，可以将村庄整体改造成城市社区。有些农村距离城市虽远但经济发展条件较好，也可以进行农村社区化改造。有的地方乡镇企业已发展成为规模较大的企业集团，虽然在行政管理上还有“村”的名字存在，但实际上已形成了村企一体化，完全具备社区化改造条件；有的农村工业化水平比较高，部分规模较大的企业出于扩张和整合资源的需要，通过兼并联合等形式，与周边村庄达成协议，在吸纳农村劳动力到企业工作的同时，也可对村庄整体兼并和改造；许多龙头企业为稳定自己的原料基地，与村庄形成了较为紧密的协作关系，可以联合投资对村庄整体改造升级，以腾出更多土地用于农业产业化经营。此外，一些农民举家外出打工较多的空心村，一事一议难度较大且意义不大，也可考虑将其纳入村庄整体整治规划。

一般农业区要做好新农村建设中长期规划和村级公益事业建设年度实施计划，确保一事一议财政奖补项目建设有计划、有步骤、有重点、有特色地扎实推进。当前，农村干部群众开展一事一议项目建设的热情很高，如果不加以统筹规划，有可能导致一哄而上的局面，“撒大网式”的财政补贴一方面会增加国家和地方财政负担，另一方面资金分散，会降低政策实施效果。乡镇政府应指导各村区分轻重缓急制订村级公益事业3—5年建设项目规划，县、乡两级应对各村的规划审查、整理，汇总编制县、乡两级农村公益事业建设规划，建立项目库。各县在省下达的奖补资金额度内，从项目规划和项目库中挑选急需和重要的项目上报，防止无序上报。要突出重点，优先选择受益面大、村“两委”得力、群众积极性高的村组，优先选择关系老百姓日常生活的水、电、路、气、房等民生工程，优先考虑边远山区、少数民族地区等经济欠发达地区，优先选择农民群众最急需、最利于建设的公益事业项目，让农民群众看得见、摸得着、早受益。

二、统筹一事一议项目建设和其他支农项目建设的关系

按照“多予、少取、放活”方针，中央不断出台强农惠农政策，各部门、各渠道安排的涉农资金项目不少，有的县数额达到数千万元。由于体制机制问题，各种支农资金各自为政，分散使用，效果不佳。有些地方探索以新农村建设为平台，将支农资金和一事一议奖补资金捆绑起来使用，集中力量办大事。虽然支农项目最终目标都一致，但其直接目标和运行机制却存在差异，为了不违背财经纪律，防止出现政策漏洞，应将政策直接目标相交叉、功能相近的支农项目整合进村，应将可以进村、直接用于公益事业建设，又没有明确限制其用途的支农项目，如交通、水利、农发、扶贫、农村环保、农村饮水、村级文体活动场所建设以及有些省份实行的新民居、文明生态村建设等，在不违背现行财经制度的前提下，以一事一议财政奖补为平台，整合起来，实现资金集聚效应和优势互补，放大强农惠农政策效用。

一事一议投入机制可引进小型农田水利建设。“十二五”期间国家将大幅增加投入，重点开展农田水利建设。限于财力，国家不可能将部分或个别农户受益的机井、塘坝以及末端水渠等小型农田水利设施全部包揽下来。因此，可以将一事一议奖补项目与农田水利“最后一公里”设施建设结合起来，突出解决涉及农民切身利益的末端水利设施梗阻问题。这类工程受益面较少，可按照受益主体和筹资筹劳主体相对应的原则，在受益农户范围内议事，按受益的耕地面积来筹资。此外，一些林下经济和乡村旅游项目也可比照实行。

严格掌握政策界限，防止增加农民负担。一事一议财政奖补的基本特征是以农民自愿筹资筹劳为基础，自愿筹资既坚持了村民意愿，又受制度本身的约束，适用于少数服从多数原则。也就是说一事一议财政奖补项目建设需要农民出钱出力给予配合，这是同其他支农项目的根本区别。为防止支农资金整合增加农民负担，对于村内及村外应由公共财政投入的项目，包括农村中小学校舍、广播电视村村通、农村电网改造、通村道路等公益性建设项目，应坚持“谁建设、谁拿钱”和量力而行的原则，不留投资缺口。属于基层政府配套的项目，不能利用一事一议形式引导或强制村民出资出劳；一事一议财政奖补项目建设必须围绕农民急盼解决、直接受益的村级公益事业项目来议事，形成决议方可筹资筹劳，而不能围绕支农项目来筹资筹资。整合进村支农资金是为了配合农民建设一事一议筹资筹劳项目，而不是要农民筹资筹劳去配合所有进村支农项目，两者的关系不可颠倒。否则，现在支农项目很多，一事一议筹资筹劳就会变成农民固定负担项目，甚至还会引发无事乱议现象产生。

三、统筹政府引导、农民参与和社会支持的关系

根据一事一议财政奖补制度安排，农村公益事业建设所需资金采取筹补结合的方式筹措，而且强调以农民筹资投劳为主，政府奖补为辅。国家奖励和补助的目的是撬动农民投资出劳参与公益事业建设，并希冀收到四两拨千斤的效果。但实际情况似乎并不支持这样的政策预期，以河北省为例，生态文明村财政奖补2008年是农民筹资的3倍，2009年为2倍，一般村为1倍，显然不是农民筹资筹劳为主。江苏省扬州市杨寿镇宝女村，2009年筹资建造一条2.5公里、总成本30多万元的公路，省补助7万元，镇补助10万元，合计17万元占57%，村民一事一议筹资4万多元只占13%多一点，9万多元的缺口主要来自社会和企业的捐助约占30%。宝女村的情况带有普遍性。试点地区的具体做法虽有差异，但基本倾向构建“财政资金引导、农民筹资投劳、社会捐资赞助”多元化投入机制，似乎与制度设计的初衷并不完全一致。因此，需要进一步界定政府、农民和社会三者的关系。

从城乡公共服务均等化角度看，村级公益事业也属于公共产品，应由公共财政提供。一事一议财政奖还有另外政策目标，在2009年应对国际金融危机冲击的“一揽子计划”中，将其作为扩内需、保增长、调结构、重民生一项重大举措。今年又赋予其带动钢材、水泥等工业品下乡，扩大农村市场的功能。显然由此产生的制度成本不能全让农民买单。随着统筹城乡发展方略的实施，应不断加大公共财政对农村投入力度，逐步实现城乡统一的公益事业建设制度。特别是，在当前农民收入水平总体不高、县乡财政仍较困难情况下，应提高政府奖补水平。参照各地经验，财政奖补以1∶2或占70%为宜。一事一议财政奖补制度应是普惠制，凡是列入一般农业区的村庄，奖补标准不应厚此薄彼，需要统一起来。为鼓励农民筹资筹劳和社会捐资赞助，可将农民将劳折资款项和社会捐资款项一并计入筹资基数，享受国家奖补。

农村公益事业同城市公益事业也存在差别，农村比较封闭，人员流动较少，其公共产品主要为比较固定的人群服务。这不仅为筹资筹劳提供了理论依据，也使其成为可能。由农户承担筹集一部分资金和劳力责任，可有效防止贪大求全、随意抬高建设标准、重复建设和无效建设现象发生。农民是新农村建设的主体，适当提高奖补制度的门槛，可以促进农村民主政治建设。为简化工作程序，县乡每年财政奖补资金总额可逐步由按农民筹资筹劳的比例补助，改为每年按照乡村人口数定额补助，但具体到某村的公益事业建设还需同其筹资筹劳挂钩。

实际工作中存在一事一议农民筹资和财政奖补资金不能满足项目建设需要问题，应适当提高筹资标准并相应提高奖补水平。各省筹资筹劳标准，一般是每年每人10元至20元、8个至15个工日。筹资标准可适当提高至30-50元为宜。农村劳动力价值也随经济发展而上升，筹劳标准不宜提高。农民流动性日益增强，不仅筹劳难度加重，而且筹集到的劳动力往往参差不齐，组织管理非常困难。今后重点项目都要实行招标，劳动力的组织和使用由中标单位负责。因此，可考虑将筹资筹劳统一改为筹资，按照当地农村劳动力的平均日收入，将出劳日折算为资金，这部分资金也应享受国家财政奖补。为解决部分贫困村民的筹资问题，村委会应在与承包方签订合同时规定，同等条件下须雇佣本村村民。

2009年，中央和地方财政共投入奖补资金185亿元，农民筹资筹劳和社会资助村级公益事业投入628亿元。有人认为财政奖补1元钱，带动近4元钱投入。但从各试点省份的奖补办法来看，在这628亿元中，农民筹资筹劳所占比例不会太大，主要是社会捐助，上述江苏省宝女村案例也支持此判断。浙江、江苏、福建等经济发达地区形成以民营企业家、个人捐款为主，村民适当筹资投劳建设农村公益事业项目的捐赠赞助模式。其他省份的一些市县成立了回报家乡工作领导小组，把回报家乡投入作为重要资源利用。自愿捐资是社会各界在自愿基础上进行的集资行为，应充分尊重捐资主体的意愿，不能搞摊派。为鼓励社会各界捐助农村公益事业建设，应把捐资视同农民筹资，享受国家奖补，并在税收政策上对捐助企业给予一定的优惠，如捐助资金税前扣除。

四、统筹一事一议项目建设同村民自治的关系

一事一议筹资筹劳从议事项目的提出、表决到具体实施，都必须经过规定的民主程序，实行民主决策、民主管理和民主监督，所以开展一事一议项目建设，也是农村基层民主政治建设不断推进的过程。按照我国村民自治法和一事一议财政奖补制度的规定，一事一议建设项目决策主要有村民会议和村民代表会议两种实现形式。由于农民流动性越来越强，工作方式日益多元化，召集全体有表决权的村民来议事困难很多，而村民代表会议的代表性往往很差。有些地方探索实行委托代理制，如果需要委托的村民数量过多，其真实性和有效性难于保证。所以，需要改革完善村民议事制度和议事主题遴选机制。

村民会议和村民代表会议制度实际上是以公民社会为基础而设计的，目前我国农村仍然处于熟人社会阶段，两者并不完全适应。中国是一个农业文明悠久、小农经济形态最完整和持久的国家。中国家庭是自成一体的小天地，是个微型的邦国，社会单元是家庭而不是个人，农户构成社会组织的基本单元，农户才是当地政治生活中负责的成分。因此，应建立农户会议议事制度，村民大会或村民代表会议讨论决定的事项，可改为由农户会议行使权力。以单独起火过活为标准确定农户单位，每一农户出一代表参加农户会议，行使表决权。农户代表要登记注册。据统计，我国农民工仍是以劳动力流动而非举家迁移定居为主，全国80%被统计为城镇人口的农民工都是流动就业，举家迁徙的农村人口仅占20%左右。也就是说，绝大多数农户在本村还有人可代表其全家意志出席农户会议。农户会议既可以弥补村民会议难以召集的缺陷，也可以有效防止村民代表会议“代表权”虚置问题。至于，少数举家外出的农户，则可以委托他人行使权利，代理人出席农户会议，应当向村委会提交授权委托书。

一事一议议题既可由村两委、村集体经济组织提出，也可由农户联名提出，十分之一以上的农户代表可以联名提议全村受益的项目，五户以上农民可以联名提议部分农户受益项目。议题须交农户会议讨论。为保证绝大多数村民能够参与议事，应选择在每年春节前后农民相对集中的时间内开展“议事月”活动，集中讨论年内一事一议事项。

[1] 张少春.大力推进村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作[J].中国财政,2010,(9)∶4-6.

[2] 危朝安.积极稳妥开展一事一议财政奖补试点工作[J].农村经营管理,2008,(6)∶4-6.

[3] 王卫星.健全一事一议财政奖补制度 促进新农村建设和基层民主政治建设[J].中国财政,2010,(14)∶11-15.

[4] 邓红亮,赵竹村.推动村民一事一议筹资筹劳制度促进农村公益事业建设[J].农村经营管理,2007,(12)∶20-22.

[5] 刘孟山.一事一议财政奖补需细化[N].农民日报,2009-01-19(3).

（责任编辑、校对：孙尚斌）

The Strategy of Yishiyiyi Should Adjust the Four Relations

LIU Meng-shan, LI Hong-zhen, YANG Yun-sheng, XU Liang

(Xingtai Intelligences of Municipal CPC, Xingtai 054000, China)

Comprehensive implementation of the Yishiyiyi finance allowance system should be coordinated with rural community transformation. The strategy should adjust with other agricultural assistance project. The Yishiyiyi should also concern the relationship among government guidance, farmers’ participation and social support. At last it coordinate the relationship with rural people’s autonomy, establish peasant meeting to discuss self-government decision c, such as construction project.

Yishiyiyi ; rural community transformation; agricultural support project; responsibility subject; villagers’ autonomy

河北省讲师团系统2010年立项课题

2011-01-12

刘孟山（1963-），男，河北邢台人，中共邢台市委讲师团教授，研究方向为农村经济。

F320

A

1009-9115(2011)03-0116-03