我国政府应急基金设立情况及运行效果分析

王晓东，黄 焱

1.2.天津市财贸管理干部学院，天津 300170

我国政府应急基金设立情况及运行效果分析

王晓东1，黄 焱2

1.2.天津市财贸管理干部学院，天津 300170

近些年来我国自然灾害及突发事件频发，各级政府在应急处理方面逐步走向成熟，应急体系及制度逐步健全，尤其在应急基金的设立和运作方面积累了宝贵经验。本文拟对我国政府救灾防灾应急基金的设立情况进行梳理，分析其运行效果，围绕着存在的主要问题就做大做强应急基金有针对性地提出了几点建议，以期为更好发挥应急基金效果总结出切实可行的路径。

政府；应急基金；保障机制

政府应急基金是指政府和社会筹集的专门用于灾民生活救济的款项，还包括为应对危机而设立的保障基金。我国近年来自然灾害及突发事件频发，各级政府在应急处理方面逐步走向成熟，但提高中华民族综合应急能力是一个长期的使命。在设立健全应急体系及制度过程中，我们应总结既往工作的得失，强化应急处理能力，完善应急保障机制，应急基金的设立和有效运作便是其中重要一环。

一、当前我国各级政府设立应急基金的基本情况

我国各级政府在长期实践中逐步设立起应急基金，在救灾防灾方面积累了宝贵的经验。政府救灾防灾应急基金大致包含中央政府应急基金，地方政府应急基金，政企联合应急基金等三类。

（一）中央政府应急基金

目前，我国以中央财政设立的应急基金主要包括中央预算稳定调节基金和城乡医疗救助基金两种。

1．中央预算稳定调节基金。早在五年前，全国人大代表、江西省民政厅厅长罗筱玉就提议国家应该设立一个自然灾害应急的基金，中央财政应该加大对这方面的投入，以帮助中西部地区闹灾群众解决生产生活和重建家园的问题。人大代表的呼声引起了中央政府的高度重视。2007年3月十届全国人大五次会议做出设立中央预算稳定调节基金的决定，将一部分财政“超收”收入纳入应付突发性事务的财政框架。同时规定预算稳定基金是超收年份的预留资金，不能轻易使用，除非遇到财政收入严重欠缺的年份或重大突发事件时才可以动用。2007年国务院以上年超收的部分收入500亿元设立中央预算稳定调节基金，2008年继续注入至1032亿元。其后两年中，我国遭遇冰冻、汶川大地震等突发自然灾害，中央预算稳定调节基金临危受命数度“出鞘”，为把灾难造成的损失降到最低做出了巨大贡献。

2．城乡医疗救助基金。近年来，党中央、国务院以及国务院有关部门先后发布了关于农村和城市医疗救助的若干文件，对城乡医疗救助的对象、救助办法、救助基金来源和管理等做出了明确规定。在这些文件的催生下，以财政拨款、彩票公益金和社会捐助等渠道筹集的城乡医疗救助基金得以设立。

（二）地方政府应急基金

近些年来我国各级地方政府纷纷设立防灾救灾应急基金，这些基金以地方财政为主要来源，主要用于救灾防灾。表现较为突出的为山西、天津、江苏、浙江、广东等省市。这类应急基金是以地方财政出资，协同工商联、发改委、民政局、民发局、人民银行等政府职能部门的力量用于救灾防灾。基金大多是数百万元的规模。2009年之后，规模达千万乃至过亿的地方政府应急基金也渐渐浮出水面，比如，江苏省洪泽县设立的1．2亿元中小企业担保基金和3000万元的中小企业应急基金，浙江省杭州市设立的1亿元企业贷款再担保风险补偿资金和3000万元的创业投资引导专项基金。

（三）政企联合互助应急基金

政企联合互助应急基金是政府牵头，财政部门与会员企业共同出资形成的互助性质的应急基金，这类基金主要用于防范和化解企业因资金周转困难发生资金链断裂的风险。浙江省诸暨市于2006年成立全国首家企业应急互助基金，基金筹集规模总共5000万元，企业家协会下属的60家会员企业出资4000万元，市财政出资1000万元对应急互助基金予以支持。

二、政府应急基金运行效果分析及存在的主要问题

（一）各类政府应急基金运行效果分析

政府设立应急基金的主旨在于救灾防灾。总体来说，救灾防灾应急基金自设立以来运行效果良好。

1．中央政府应急基金运行效果。为应对自然灾害和突发事件，我国各级政府承担着主要责任，突出表现在中央财政和部分省市设立的应急基金上。2008年汶川地震700亿元重建基金中，从中央预算稳定调节基金调入就达600亿元之巨（用于应急抢险救灾资金277．62亿元，灾后恢复重建资金323．25亿元）。实践证明，中央政府应急基金对于及时有效应对危急和危机有着不可替代的保障作用。

2．地方政府应急基金运行效果。各级地方政府设立应急基金的一个共同目的是帮助企业解决临时周转和短期保障，形成有效预警救助机制。这些年来应急基金的运行产生了良好效果。比如，启东互动基金会成立后，仅半年就有14家企业拆借资金5000万元。正是在这种机制的“护佑”下，企业抵抗风险的能力明显提升。

3．政企联合互助应急基金运行效果。从实践看，政企联合互助应急基金都坚持“救急不救贫、不以盈利为目的”的原则，致力于减少企业融资成本，提高企业融资效率。这种银政合作、企业互助设立的应急基金在抵御金融危机、应对资金危机方面发挥了有效作用。以诸暨市互助基金为例，截止2008年10月基金总规模由4350万元扩充为1亿元，企业累计使用基金43次，金额累计达到3．88亿元，帮助企业解决燃眉之急，全市规模以上企业未发生一起资金链断裂事件，化解企业风险成效明显。同时，企业应急互助基金还为金融部门构筑防范信贷风险“防火墙”，使地区金融生态环境得到明显改善。基金的运作增强了银行对企业信贷支持的信心，信贷资金实现了稳定快速增长。自2007年以来，股份制商业银行纷纷来诸暨市设立机构，资金“洼地”效应明显，截至2009年3月底，异地商业银行 （含绍兴）进入诸暨市资金余额达329亿元，比年初增加41．83亿元；银行新增贷款58．34亿元，新增承兑、保函等其他融资44．05亿元，为诸暨市经济的持续稳定发展提供了有效的资金保障。

（二）我国应急基金存在的主要问题

1．基金规模偏小。从以上数据可以看出，中央财政和地方各级政府设立的应急基金对于救灾防灾起到了重要作用。但总体说来，我国应急基金规模仍然偏小，这从汶川地震、冰冻自然灾害及玉树地震屡屡掀起的全国捐款热潮可见端倪。规模偏小表现在两个方面：一是总额方面。作为中央政府应急基金的重要组成部分的中央预算稳定调节基金，大部分已用在了近三年救灾中，目前账面仅剩19亿元①。而地方政府及单位设立和积累起来的应急基金也显得少的可怜。二是从设立应急基金的地方政府及单位的比例来看，大部分省市在这方面的举动不大，甚至空白。在这种情形下，为了提高政府应急保障能力，必须做大应急基金规模。

2．管理方式落后。现阶段我国各级政府用于突发事件的资金除以上各类基金外，还包括政府预算中的预备费。我国《预算法》和《突发公共卫生事件应急条例》等法规规定在政府预算中安排应急储备基金，一般是按本级预算支出额的1%～3%安排预备费。但现行政府预算中的预备费采用的是流量式管理，与年度预算一并捆绑，没有实行单独的项目管理，即使当年没有发生突发性支出，预备费也要被调整使用完而不可结转到下一年度累积使用，使得预备费规模小、应急能力差。

三、做大做强政府应急基金的政策取向与展望

近些年来频发的自然灾害，使我们深切地感受到粗放型发展方式的弊端和诟病。虽然，各级政府设立的救灾防灾应急基金已经形成了“立体”的应急保障体系，但灾难带来的伤痛仍在时刻提醒着我们，必须以科学发展观为指导，不断深化对应急管理工作规律的认识，全面做好应急管理工作。既往的工作彰显了应急基金的重要性，在今后的工作中，需要坚持“以人为本、预防为主、预防与应对相结合”的原则，进一步做大做强各类救灾防灾应急基金，特别要在以下几个方面多下力量：

（一）进一步强化政府的主导作用

设立应急基金是世界各国普遍的做法。美国联邦紧急事务管理局（FEMA）每年应急资金预算约为32亿美元，其中包括联邦政府每年23亿美元的灾害应急基金。奥地利、芬兰、法国、德国、希腊、日本、荷兰、新西兰、英国、西班牙、新加坡等国也都设立了数量可观的应急基金。笔者以为，各级政府积极行动起来，通过财政注资做大应急基金，同时倡导社会力量集聚和积累资金，强化应急保障，为企业提供资金支持，降低融资成本，化解资金危机，促进经济走上稳定有序状态。浙江省政府2008年9月提出，各市可根据实际需要，设立市级应急互助基金，为因资金周转困难诱发资金链断裂的企业提供应急资金，帮助企业解决临时周转和短期保障，形成有效预警救助机制。其他省份也应该强化这方面的工作。

（二）积极拓宽应急基金来源渠道

建议将捐款纳入应急基金之中，发挥社会力量应对自然灾害与突发事件。进一步健全完善经常性社会捐助服务网络。在各大中城市和有条件的小城市结合城市社区建设，确定社会捐助接收工作站点的布局、规模和管理方式，实现社会捐助活动由集中性、突击性向经常性、日常性转变。并且按照市场规律，充分利用企业、社会和资本资源，共同推进救灾工作的市场化运作，充分壮大救灾资源。

建议改革中央预算稳定调节基金的形成机制，改变现行“超收”形成预算调节基金的做法，而是将其纳入政府预算，形成常态应急机制。

（三）改革政府应急预算，完善预备费管理

为了进一步增强预备费的应急效果，需要通过预算改革以强化政府应急储备基金的管理。1.提高预备费的计提比例。现行比例太低，应在此基础上增加2到3个百分点，可在相关法规中规定高于现行标准的一个底限，允许各省级政府在此基础上按照当地的应急制度建设情况自行确定。2.变流量管理为基金式管理。规定当年没有使用的预备费应结转到下年度使用，使预备费得到滚存积累，从而提高地方政府应对突发事件的能力。

（四）强化基金监督与运营

首先，应急基金，应坚持“专款专用”的原则。在使用应急基金时，需严格按照程序进行，避免外溢。在使用中及使用后要进行严格的政府审计和社会审计，保证每一分钱都要用在规定的用途之上。最近几年来，社保基金等政府性基金被挤占挪用的现象屡屡发生，虽然应急基金方面尚未出现类似情况，但通过不少地方政府救灾基金的政府审计中发现存在应急基金拨付不及时，救灾效果打折扣等现象。今后，还应强化针对政府应急基金的监管，提高财政防灾救灾的质量。

其次，发挥应急基金的“基金”功效，即在保证短期应急之需的基础上，从总额中提取一定比例，寻找积极稳妥的渠道实施资本运营，使其增值，进一步提高应急保障能力。目前，我国设立起来的住房公积金、养老保险金等基金，都存在一个运营问题。笔者认为，救灾防灾应急基金的使用应与被救助对象的经营挂起钩来，在被救助对象恢复生产经营后，以其税后利润的一定比例“回填”基金，从而保证“基金池”得以补充，使之处于充盈状态。

综上所述，在突发事件和自然灾害频发的时期，党和政府非常重视培养和提高综合应急能力。今后，我们要在科学发展观的引领下，转变经济发展方式，扎实推进应急管理工作，为经济建设创造良好的社会环境和自然环境。

注释：

①2009年与2010年中央和地方预算草案的报告：中央预算稳定调节基金情况。2009年底余额为119亿元，2010年预算调入使用100亿元，剩余19亿元。（中新网http：//www．chinanews．com．cn）

［1］罗朝晖．设立政府应急基金会计的有关探讨［J］．财会月刊，2009，（4）：36－37.

［2］郭俊华．我国重大自然灾害的公共财政应急措施研究［J］．上海交通大学学报（哲学社会科学版），2009，（3）：45－52.

［3］宋之杰．试论我国公共财政的应急反应机制［J］．燕山大学学报，2009，（5）：263－269.

［4］孙才洋．以构建和谐社会为目标 推进社会救助体系建设［J］．中国财政，2005，（4）：7.

［5］崔军，孟九峰．我国应急财政管理现存的问题［J］．经济研究参考，2009，（30）：13－14.

责任编辑：刘 微 陈 岩

Analysis on the Establish and Running Effect of Government Emergency Funds in China

WANG Xiao-dong1，HUANG Yan2
（1.2.Tianjin Institute of Financial and Commercial Management，Tianjin 300170）

In recent years natural disasters and sudden incident occur frequently in China，the Chinese government has come to be mature in emergency handling，especially in the establishment and operation of emergency funds．This article outlines and analyses the present situation of the funds，and pertinently brings forward some suggestions to strengthening of the emergency funds．

government；emergency funds；natural disasters

F6913.7

A

1008-9055（2011）01-0024-03

2010－12－17

1．王晓东（1979—），男，汉族，安徽省人，天津市财贸管理干部学院讲师。研究方向：计算机应用，工商管理。2．黄炎（1979—），男，汉族，天津市人，天津市财贸管理干部学院讲师。研究方向：计算机应用。