美国政府信息增值利用：经验、模式及启示

●邓珊妮（湖南工业大学 图书馆，湖南 株洲 412007）

在现代信息社会中，对信息的增值利用将成为推动财富积累和文明发展的重要途径。［1］政府信息是一种特殊类型的信息资源。一般认为，政府信息增值利用是指政府机构从增进社会公益出发，通过某种手段使信息资源在运动过程中出现效用与价值的增长，使政府信息得到更为广泛和有效的利用。［2］政府信息蕴含着惊人的经济潜力，这也是其具备强大增值性的重要原因之一。正因如此，国际上对政府信息增值利用非常重视，其中尤以美国最为突出。如何全面分析发达国家政府信息增值利用的成功经验和典型模式，以期对我国有所启示，在当前显得重要而迫切。

1 美国政府信息增值利用的主要经验

美国在政府信息增值利用方面起步较早，并在促进政府信息增值利用上有着十分成熟的经验。［3］

（1）针对不同的政府信息采取不同的增值利用策略。例如，对于联邦政府信息采取“完全与公开”的政策；对于联邦政府资助的非营利部门信息，承认这些非营利部门可以对自己的研究成果和技术申请专利和版权，但政府对有关数据和信息保留使用权，或允许他人使用数据的权利；对于地方政府信息的增值利用和产权归属由地方政府自主确定，但保证不与国家的强行立法相冲突。［4］

（2）制定了较丰富的政府信息增值利用的相关法律。例如，美国通过的《版权法》明确规定版权保护不适用于联邦政府所拥有的任何文件，这使得政府部门信息增值利用在很大程度上不受限制。美国通过制定一系列关于信息公开的法律来保障公众获取和利用政府信息,主要有《信息自由法》及修正案、《咨询委员会法》《隐私法》《阳光下的政府法》《美国联邦信息资源管理政策》《电子信息自由法》等。美国的信息公开制度从《信息自由法》制定以来，经过不断的发展已形成较为完善的制度，为保障政府信息的公共获取、增值利用起到了根本性的作用。通过从中央到地方的这一系列有关信息公开的法律与政策,美国逐步建立了一套较为完整的政府信息公开的法律法规体系。正是在这套体系的保障下，美国公众才可以相对自由地获取政府信息，从而促进政府信息的增值利用。

（3）政府鼓励私营部门利用政府信息进行增值开发和利用。保证在政府信息增值利用中，属于政府履行公共任务需要的原始数据仍然确保对公众的完全开放；联邦资助机构要求非赢利机构研究人员在使用政府资金生产、出版数据或编入其他数据库时，不给予对该数据库排外性使用的权力。正是由于美国政府对政府信息的公开和开发利用采取积极鼓励的态度，才使得美国成为世界上的信息内容产业第一大国。

（4）利用现代先进的信息技术促进政府信息增值利用。美国政府积极将网格技术、泛在网络、云计算等信息技术融入到政府信息的公开和开发利用中；通过大力发展电子政务来促进政府信息资源的增值利用。在一系列政策措施的保证下，美国政府网站发展迅速，不但联邦一级和州一级的政府机构已全部上网，而且几乎所有县市一级政府也都建立了自己的站点。同时，为保证政府信息获取和利用的快速、全面，美国政府采用了政府信息指引服务的技术，用来识别整个联邦政府的公共信息资源，描述这些资源中的可用信息，提供获取该信息的方式。该项技术的采用，帮助社会公共部门最大限度地获取符合要求的政府信息，从而提高政府信息的利用效率。

2 美国政府信息增值利用的典型模式

2.1 开放的商业化运作模式

美国对政府信息增值利用采取完全放开的政策，可概括为：强效的信息自由法保障，政府著作权无严格限制、信息收费仅限于复制成本、信息渠道透明通畅、对增值利用不加限制。这种宽松的商业化运作模式促进了美国公众对政府信息广泛而深入的利用与开发，使美国政府信息市场发展远远领先于其他国家，据有关资料统计，美国政府信息开发重点行业的产值在5年内 （2005—2009年） 增长了 28个百分点。［5］美国联邦政府的信息资源利用思路明确而有效，《宪法》《信息自由法》等法律保证所有公众都可获取所有政府信息，并允许和鼓励任何个人或私营组织对原始政府信息进行复制、加工、出售等增值利用活动，但这些信息服务组织并不能因此获得政府信息增值利用的独占权，从而吸引了大量私营机构从事政府信息资源增值利用的工作，提高了美国政府信息资源开发利用的整体水平，推动了政府信息资源开发利用商业化运作模式的蓬勃发展。

美国政府信息增值利用运用私营企业为主体的多元化开发模式，政府的主要责任在于提供丰富的信息资源，引导企业的合理经营，确保良好的信息市场环境。政府信息增值利用从政府信息处理到技术应用都实行外包，购买企业的信息服务。这种商业化运作模式不仅保证了政府系统的持续稳定运行，满足了应用需要，也为企业创造了更多的发展机会，繁荣了政府信息资源开发利用市场。

2.2 严密的法律保障体系模式

美国“世界信息内容产业第一大国”的称号和其较为严密的政府信息增值利用法律保障体系的建立是密不可分的。该体系的核心就在于倡导政府信息资源的自由获取及开发利用。美国《宪法第一修正案》对美国的政府信息公开及利用具有决定性的作用，为政府信息的获取及利用奠定了基本的思想及指导方向。1976年修订的《版权法》明确规定版权保护不适用于任何美国政府的作品。《版权法》在政府信息的获取及开发利用中承担着重要的调节作用，对政府信息版权免于保护的原则大大便利了美国政府信息资源的增值性开发利用。1966年《信息自由法》颁布，奠定了美国政府信息公开政策的基础，在一定程度上促进了美国政府信息资源的增值利用，继而先后4次对《信息自由法》进行了修订。《电子信息自由法修正案》的出台，方便了公众在线获取重要的政府记录。美国许多增值开发商正是得益于信息自由的宽松环境，才得以获取大量的政府信息资源并加以开发利用。《阳光下的政府法》“赋予公众取得关于联邦政府决策过程中最充分的可以使用的信息的权利”，［6］它的颁布进一步促进了美国公众对政府信息的获取及开发利用。有关联邦政府的信息政策在1993年的《A-130号通告》中有着重要规定，为美国政府信息资源的公开及利用奠定了基础。美国国会于1995年提出并通过了《文书削减法》修正案，为联邦政府信息资源管理制定了政策指南，规定了政府机构都应该确保公众能够及时地和公平地获取机构的公共信息，同时也为政府信息的增值利用留下了较大的发展空间。

除了由上述联邦政府和联邦机构颁布的法规和政策外，美国有些州也制定了自己的信息获取法，如得克萨斯州的《公共信息法》。州及地方政府颁布的信息获取法使得公众可以自由获取州及地方政府的信息资源。这一系列的法律法规构成了美国政府信息增值利用的制度体系，有力地保障了政府信息增值利用业务的顺利开展。

2.3 较成熟的许可模式

要保证政府信息在不同主体中进行流转的顺利实现，许可机制起到纽带与桥梁的作用。政府部门对信息增值利用者进行的许可在政府信息增值利用中起着重要的作用，是开展政府信息增值利用的前提。美国联邦政府由于实施相对比较开放的信息获取及开发利用政策，政府信息的许可非常自由，尤其是联邦政府信息许可大都实施基于信息分发成本的收费政策，许多地方政府也以基于边际成本的价格向企业许可信息。

美国《信息自由法》中规定联邦政府信息应该自由为公众所获取，因此将政府数据通过商业方式许可给私营机构是受严格限制的，除非法律规定的例外；政府部门所拥有的一部分私人数据也适用于某些商业许可条款。除此之外，联邦政府不能以超过分发的边际成本来进行数据的许可。《信息自由法》所规范的主要是美国联邦政府信息，州及地方政府部门拥有的信息并不受该法限制。为了收回数据投资成本，部分州及地方政府纷纷开展了向企业商业许可数据的计划。地方政府部门向企业颁发信息增值利用的许可通常基于两种目的：一为增加财政收入，二为非经济上的目的。当地方政府计划通过收费方式来许可分发政府信息时，他们通常采取一些策略来减轻负面影响，如进行价格区分、制定最低限制条款、抑制过高定价倾向等。至于非经济的政策目标，主要基于以下考虑：首先，通过颁发许可证，可以对信息归属进行初步确认。其次，许多政府信息一旦被重新组合或包装成新的数据产品将具有更大价值；如果政府部门一味禁止数据的摘录或修改将在经济上起到相反的作用，一个简单和卓有成效的办法就是在许可协议中颁发免责声明来否定任何暗示的认可或授权。

3 美国政府信息增值利用对我国的有益启示

3.1 内容总结

政府信息具备增值利用的潜力，美国则是政府信息增值利用开展较早和最具代表性的国家之一。美国通过开放的商业化运作模式为企业创造了更多的发展空间，繁荣了政府信息利用的市场。美国通过以《信息自由法》为代表的一系列信息政策创造了政府信息自由获取及开发利用的法律环境，形成了政府信息增值利用的制度文化，从而推动其政府信息资源大规模的增值开发与利用。除此之外，美国应用现代先进的信息技术，还通过较成熟的许可机制促进政府信息增值利用。对美国这些较典型的经验和模式进行分析和研究，将对我国政府信息增值利用法律与制度体系的构建与完善提供有益的借鉴。

3.2 对我国的有益启示

美国政府信息增值利用的经验和模式对我国具有一些有益的启示，主要表现在：

（1）构建我国政府信息增值利用的市场监控体系。在政府信息增值利用中，开展政府信息增值利用经营的企业构成了其中的市场主体。这些企业，特别是私营企业在进行市场活动中，不可避免会出现哄抬物价、实施垄断等种种扰乱市场经济秩序的现象，如果任其发展，必将阻碍政府信息增值利用工作的顺利进行。我国应借鉴美国在市场监控方面的经验，采取建立合理的市场监控机构、建立有效的市场准入机制以及充分发挥行业协会的作用等措施来促进我国的政府信息增值利用。就我国政府信息增值利用市场监控体系而言，其制约和规范的重点领域主要体现在信息产品质量监控、信息产品价格监控和信息市场交易行为的监控3个方面。

（2）构建并完善我国政府信息增值利用的法律保障体系。美国通过建立完善、有效的法律来保障政府信息增值利用的顺利进行。我们可以借鉴美国的成功经验，完善政府信息公开的法规和政府信息增值利用的配套法规；完善信息公开制度，实现信息共享，促使更多的实用信息进入公有领域；［7］条件成熟时可考虑根据我国的国情制定《信息资源增值利用法》，［8］以规范政府信息资源的增值利用。除此之外，还应完善我国政府信息知识产权保护的规定。美国在1976年版权法中规定免于联邦政府作品的版权保护，这一点给我们启发：适当扩大政府信息中免于知识产权保护的信息种类，可以推动政府信息资源的自由获取及增值开发利用，因此，我国《知识产权法》所规定的免于版权保护的政府信息资源范围应该适当放宽，一些对社会公众具有重要价值的信息，如地理信息、气象信息、交通信息等也归入其中，通过免除部分政府信息的知识产权保护，真正促进该部分信息的自由流动及增值利用，实现信息产业的繁荣。

（3）充分发挥现代信息技术的优势，促进政府信息的增值利用。美国政府整合了多种信息获取和处理技术，这是成功保障政府信息获取和增值利用的重要手段。采用多种信息获取技术，提高了公众获取信息的效率，节约了公众使用信息的成本。在全球信息化的浪潮中，如何结合我国的具体情况整合现有信息技术，是保障政府信息增值利用的关键。因此，如何基于现代信息技术对采集的政府信息进行科学整合，设法降低公众获取和利用信息的成本是我国政府部门急待解决的问题。其中，重要一环是加强我国政府门户网站的建设。在泛在网络环境中，优秀的政府门户网站是社会公众获取政府信息从而加以开发利用的有效途径。不同层次的政府门户网站应体现出差异化的政府信息：部委级政府门户网站侧重于政策信息、政务动态和公示信息等的发布；省级门户网站侧重于信息的关联性应用；地市级门户网站侧重于市民服务和公众服务。同时，基于政府门户网站的先进技术也有助于政府信息的增值利用。

（4）构建我国政府信息增值利用的许可机制。在政府信息的增值利用中，信息资源经历了从其拥有者（政府部门）转移到信息申请者，经过信息申请者的增值加工后最终转移给终端消费者的过程。这其中，政府信息在不同的主体中进行流转，从而使其价值获得充分发挥，许可机制起到了较大的作用。我国应通过建立许可证制度、建立国家统一的许可证管理系统来约束政府信息增值利用者的行为，向增值利用者颁发的许可证中应明确许可增值利用的信息范围以及增值利用者的责任、义务；为了保证工作效率，许可证最好以标准许可证的形式在线提供。

［1］黄璇．我国政府信息增值利用机制研究［D］．武汉：武汉大学信息管理学院，2008.

［2］原光，王艺．我国政府信息资源增值利用模式的创新［J］．统计与决策，2009（16）：70－72.

［3］陈传夫，黄璇．政府信息资源增值利用研究［J］.情报科学，2008，26（7）：961－966.

［4］陈传夫，冉从敬．欧美政府信息增值开发制度及其对我国的启示［J］．情报资料工作，2008（4）：39－43.

［5］周涛．政府信息增值利用保障机制研究［J］．中国科技资源导刊，2009，41（3）：5－9.

［6］周健.《阳光下的政府法》与政府会议的公开［EB/OL］.［2010－03－22］．http://www.epochtimes.com/gb/1/7/20/n111506.htm.

［7］曾湘琼．关于美国公共部门信息再利用的思考［J］．图书馆杂志，2009，28 （11）：67－69.

［8］梁钦．我国信息资源开发利用体系亟待完善［EB/OL］.［2010－03－22］．http://tech.sina.com.cn/it/2007-07-13/09411614707.html.