美国对政府信息资源增值利用的立法与实施

李汝峰

（新乡学院图书馆，河南 新乡 453003）

政府信息资源增值利用是针对政府信息开展的组织、加工、储存、传递和服务的整体活动的统称。美国政府信息增值利用开创于20世纪50年代，形成了较为完整的制度体系与健全的保障机制。在我国，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》、《2006─2020年国家信息化发展战略》等政策文件中都不仅指出要“加强政府信息资源的开发利用”，而且专门强调要“引导和规范政府信息资源的增值开发利用”。由于政府信息增值利用在我国具有开拓意义，操作层面没有非常成熟的经验与模板，所以有必要研究、学习和借鉴美国在此方面的实践经验。

1 美国政府信息资源增值利用的立法

信息公开是政府信息增值利用的前提。在美国，无论是1789年的《管家法》，还是1946年的《行政程序法》，都带有浓厚的保密主义色彩。1955年，美国国会众议院成立“政府信息小组委员会（即”莫斯委员会”），对政府信息公开立法进行调研，最终促成第二次世界大战后全球第一部信息公开法──《信息自由法》（FOIA）于1966年得以颁布。《信息自由法》首倡“以公开为原则，不公开为例外”的指导思想，鼓励提高政府信息的透明度。该法奠定了美国政府信息公开和增值利用的法律基础，开启了美国政府信息资源管理的新纪元，对相关国际立法带来了长远与深刻的影响。

美国第一部《版权法》颁布于1790年，远远早于对政府信息公开的立法。美国《版权法》明确规定，美国政府的所有作品不受版权保护。所谓“政府作品”是指美国政府官员或雇员作为其执行公务之一部分创作的作品。政府作品不享有版权的立法用意之一就是利于政府信息的公开和获取。正如美国众议院在一份报告中所说：政府作品意味着在这个定义范围内的作品并非都是政府的财产[1]。

1980年，美国颁布了针对政府信息增值利用的专门法律──《文书削减法》（PRA）。该法对行政机关在政府信息增值利用中的行为设置了限制性规定，如禁止行政机关建立排外的非公平的信息获取制度、禁止对政府信息传播的管制、禁止行政机关对政府信息的再传播、再销售征收费用与版税等。这些规定进一步打破了信息垄断，减小了政府信息增值利用的阻碍，同时为社会力量介入政府信息增值利用创造了有利的政策条件。

1985年，美国联邦预算与管理局颁布了《联邦信息资源管理政策》（即《A-130通告》），这是美国联邦政府信息资源管理的政策纲要，要求行政机关按照FOIA的规定保障公众有获取政府信息的权利，并界定了公开政府信息的不正当行为，提出了信息技术和信息分发系统建设指导方针。1993年，美国政府对《A-130通告》作了修改，重点阐述了政府信息的市场化开发问题，成为调整行政机关、私营部门竞争关系的政策依据。

1990年美国图书馆事业委员会与信息科学委员会颁布了《公共信息原则》。该准则对《信息自由法》的部分原则性规定作了细化，对行政机关产生、加工、持有和提供政府信息建立了8条执行标准。《公共信息原则》还在《A-130通告》的基础上，明确了私营部门增值开发政府信息资源的权利，以及行政机关在其中的义务、责任与应有作为。

2 美国政府信息资源增值利用的措施

为了保障政府信息增值利用制度得到贯彻，美国政府建立了完善的监督保障体系。其一，形成了总统管理委员会、国会、司法和行政机关组成的监督机构。其中以“政府首席信息官制度”最有特色，其任务是负责本部门的信息管理工作。其二，建立了信息管理报告制度。比如，隶属于美国国会的“信息联合委员会”要求行政机关每年向国会递交一份执行政府信息法规情况的报告。其三，全国图书委员会、美国出版商协会等行业和民间组织共同构成了对行政机关信息管理的社会监督机制。其四，在立法中建立了行政、司法救济制度，对行政机关在政府信息管理中的违规违法行为予以制止和打击，保障信息用户的利益。

社会发展对完全依靠政府来管理信息的模式构成了挑战，从客观上推动了政府信息的社会化开发，尤其是市场化运作道路的开拓。在这方面，美国采取了“公私分明的合作竞争模式”，其特点是行政机关不从事政府信息的商业开发，只搞公益性的信息服务，而将增值性的商业服务交给私营部门来完成[2]。比如，美国政府在《国家信息基础设施：行动计划》（即NII计划）中，就提出将国家信息基础设施交由私营部门投资兴建与经营管理。为了规范政府信息市场的竞争，美国政府出台了若干指导政策。比如，1990年美国贸工部颁布的《政府拥有可交易的信息：政府与私营部门信息交易指南》就对私营部门参与政府信息增值开发的原则、方法等问题作了规定。

“收费”是政府信息资源利用，特别是增值利用无法回避的重要问题。在美国价格哲学中，通常把收费当成提高政府行政效率的工具，而不以赢利为目的和出发点。因此，美国在政府信息利用中采取了“边际成本收费”模式，对原始信息服务实行“免费”或“边际成本”收费的政策，这在1986年修订后的《信息自由法》中作了明确的规定。至于在什么情况下“免费”，什么情况下按“边际成本收费”，是依据用户的主体身份而定的。对于这项原则，在美国《文书削减法》、《公共信息原则》等法律法规中有进一步的规定。“边际成本收费”的另一个目的，就是削弱行政机关参与政府信息增值开发的欲望，防止不正当竞争，保障私营部门的利益。对于私营部门从事的政府信息增值性开发服务的收费，则完全按照市场规律办事，政府通过税收、信贷等政策予以调节。

美国政府把发展电子政务当成推动政府信息增值利用的重大举措。1993年，美国总统国情咨文《建立更为有效的政府：通过信息技术再造政府》中首次对电子政府的功能作了初步论述。1994年12月，美国政府信息技术服务小组（GITS）提出《政府信息技术服务的前景》的报告，成为美国电子政务建设的开端。随后，《电子信息自由法》、《电子政府法》相继颁布。据报道，从1993年到2010年，美国政府实施了2000多项电子政府项目，建立了支撑政府信息公开和增值利用的完备的技术体系。

美国还通过开放存取的策略促进政府信息的公开和增值利用。比如，美国健康研究所（NIH）是世界上最大的隶属于美国政府的非秘密性研究资助机构。2004年12月，美国总统批准了该机构在国会授意下制定的《科技信息开放获取政策》。由于该政策不具有强制性，于是在2008年5月，美国健康研究所提出的一项强制性开放存取科技信息政策再次得到美国总统批准，适用于所有超过一定规模的由美国政府资助的学术成果的开放存取，是迄今为止美国最强硬的开放存取政策。

3 美国政府信息增值利用实践的启示

美国政府信息资源增值利用最重要的启示就是要建立完善的法律制度。其一，提高立法的效力，把我国2008年起实施的《政府信息公开条例》上升到国家法律的层面予以立法。其二，积极调研，条件成熟时制定一部完整的《政府信息资源再利用法》。其三，对《档案法》、《保密法》、《国家安全法》等法律中同政府信息公开和再利用相抵触的部分进行修订，提高法律之间的协调性。其四，制定《隐私权保护法》等法律，规制政府信息再利用中遇到的隐私权等问题。其五，在《著作权法》中对政府信息，以及受到政府资助的非保密性科技成果信息的版权性质、权利归属等问题作出界定，消除对这类信息在公开和增值利用中可能出现的歧义和法律障碍。

美国的实践经验表明，健全的监督机制对于保障政府信息资源再利用制度的贯彻执行是不可或缺的。在这方面，我国《政府信息公开条例》虽然有所涉及，但是同美国立法相比还存在着不全面、笼统化、力度低等问题。其一，建立行政机关自我监督、立法与司法监督、社会舆论监督的全方位监督机制。其二，强调监督的重点问题，比如对信息再利用是否存在歧视性政策、是否有限制信息流动的垄断行为、是否违规收费、相关费用是否按照收支两条线管理、行政机关工作人员是否以权谋私等。其四，建立科学的指标体系与可操作规则，对政府信息资源再利用的绩效进行评估。其五，核算政府信息资源再利用的成本，该项费用纳入政府的预、决算制度。

政府信息的准公共物品性质和政府信息服务的公益性、信息管理的复杂性与政府职能的局限性、信息增值利用的风险性和政府工作的稳定性等矛盾的存在要求政府信息增值利用走市场化的道路[3]。美国“公私分明的合作竞争模式”就是一个典范。但是，就国情而言，在政府信息市场化开发中不能照搬美国以私营部门为核心的模式，应该发挥政府的主导作用，把政府机制、市场机制与社会机制有机结合起来，互为补充。其一，对于社会普遍需求的信息服务，以政府提供为主。其二，对于增值信息服务，应采取优惠政策，引导私营部门的参与。其三，调动公益性的第三部门的积极性（图书馆、档案馆、行业学会、志愿者组织等），健全信息增值利用的社会机制。

美国对原始政府信息利用采取的“边际成本收费”政策，一方面维护了政府服务的公益性，另一方面激发了私营部门开发政府信息的热情。其不足是这种泛福利化政策造成信息资源的浪费与信息服务成本的提高，增加了行政机关的财政负担[4]。我国《政府信息公开条例》对信息公开同样实行“边际成本收费”，但是与美国不同的是没有针对用户的身份区别收费，也没有适用于增值利用的收费政策。制定信息再利用的收费政策，既要考虑公益性与商业性、利用者的主体身份等因素，又要研究信息消费水平、政府财力状况、政策价值取向、市场机制等问题。综合分析，我国对政府信息服务的定价策略应是边际成本和差别定价基础上的最高限价，分别适用于原始信息服务与增值信息服务。

政府信息增值利用涉及信息资源的发现、发布、存储、传输等各个方面。研究制定一套有关政府信息分类、标引、目录、交换的标准具有突出重要的意义。应该借鉴美国的实践经验，在政府信息增值利用中建立技术支撑战略，包括建立统一的政府信息资源元数据标准、大力推进和发展信息集成标准、注重信息安全技术的应用等[5]。另外，要像美国建设“第一政府”网站那样，以用户为中心着力打造各级政府门户网站，解决政府信息资源本身存在的“孤岛”问题，在此基础上开展基于新技术的有特色的政府信息服务。

[1] 李明德.美国知识产权法[M].北京：法律出版社，2003：211.

[2] 孙建军，柯青.美国公共信息市场化战略及启示[J].公共管理高层论坛，2005（2）：281-292.

[3] 原光，诸葛福民，曲海鹏.信息公开背景下政府信息增值利用探析[J].统计与决策，2010（17）：70-73.

[4] 陈传夫，冉从敬.欧美政府信息增值开发制度及其对我国的启示[J].情报资料工作，2008（4）：39-43.

[5] 陈传夫，黄璇.政府信息资源增值利用研究[J].情报科学，2008（7）：961-966.