我国农村新型社会养老保险的模式分析——以河南省为例

胡 琨，柳 爽

(天津商业大学经济学院，天津300134)

引 言

中国是世界上人口最多的国家，也是一个农业大国，农民问题是当前政府面临的一个重要且棘手的问题。随着市场经济的不断发展，城乡差距日益扩大，人口老龄化现象日益严重，农村社会保障问题越显突出［1］，尤其是农村社会养老保险制度的建设已成为关系国家稳定和社会发展的重大问题。这种未富先老的局面迫使我国必须加快新型农村社会养老保险的建设步伐。

1992年实施的《县级农村社会养老保险基本法案》确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，虽然在一定程度上解决了一些农村居民的基本养老问题，但是这种缴费模式实际上完全由农民个人承担，且筹资渠道单一，保障水平也比较低，不能满足大多数农民年老后的基本需求。解决农村居民的养老保险问题，还是需要国家鼓励和引导农民参加基本养老保险，深化农村改革，统筹城乡社会全面协调发展。［2］2010年10月社会保险法三年四审终获通过，并于2011年7月1日实施，这是中国第一部社会保险法案。在这部法案中，以法律的形式把农民纳入社会保障体制中，明确规定受保人的范围、缴纳保险费的原则和标准、获得社会保障的条件以及待遇、提供法律援助等，这是推动农村社会养老保障制度的建立和发展事业的里程碑。

关于农村社会养老保险制度的目标模式选择，学界都认为应该根据我国农村的现状，真正建立起适合国情的切实可行的农村社会养老保险模式。但近年来，学界对于我国到底应该选用何种模式，则说法不一。刘汉屏［3］等提出，我国的农村社会养老保险制度应当遵循“根据区域差异和农村劳动力分布状况，分层分类解决农村劳动力的养老问题”的基本思路进行设计，并据此提出了以分层分类的模式建立农村社会养老保险体系的基本思路和配套措施。张开云［4］认为，在新农保制度的实践推进过程中，新农保制度存在一系列制度困境，需要通过提升农村社会保障立法层次、扩大筹资来源、创新保值增值机制、优化监管制度安排和构建新农保制度的社会服务配套体系等政策选择来保障新农保制度的可持续发展，推进社会保障公共服务均等化。李迎生［5］认为，我国农民养老保障制度改革的目标，应当是借鉴国际农村社会养老保障制度建设的一般经验，按照我国建立社会主义市场经济体制的需要，以及为体现社会公正的要求，以满足农民老年基本生活需求为目的，在全国范围内形成以社会保险为核心，辅之以家庭保障、社区互助等传统保障方式，与其他(城市)从业者养老保障制度整合的新型的社会养老保障制度，使老年农民能够和城市从业者一样享受平等的社会保障待遇，以安度晚年。王迎春［6］认为，在推行农村社会养老保险过程中，最突出的问题是如何进行农村社会养老保险基金的筹集与管理。其主张国家应采取各种有效措施筹措资金，同时进一步改进和完善农村社会养老保险基金管理办法，拓展基金投资渠道，实现农村社保基金的保值与增值。牟放［7］认为，我国农村社会养老保险基金运营模式的选择，既要借鉴国外成功的经验，又必须符合中国的国情，应建立“市场化管理，专家理财”的基金管理运营模式。其基本特征是:国家只负责制定相关的法律、法规和对基金管理公司实施监控;基金由省级集中管理;由基金管理公司进行投资运作，国家为其创造良好的外部环境。张运刚［8］认为，针对我国目前的新型农村社会养老保险制度存在的一些主要问题，提出应建立和完善以“统账结合”为模式的新型农村养老保险制度。有鉴于此，笔者认为，我国的农村社会养老保险发展模式无论在理论上，还是在实践中均亟待深入探讨和研究。

1 国外几种典型的农村养老保险模式

1.1 德国:“自我保障—国家资助型”农村养老保险制度［9］

德国是著名的实行高水平福利政策的发达资本主义国家，实行的养老保险坚持援助自助原则。此种模式是一种强制执行的保障制度，由劳动者个人和企业雇主按一定比例缴纳社会保险费，国家只是在保险金不足时予以一定的支持，这样，国家的负担就会相对轻一些。养老保险待遇与个人收入、缴费年限紧密相连，所以农民养老从根本上来说是个人的义务，然后才是国家和社会的义务，不过德国政府会给予较大程度的补贴，其政府补贴占总保险费的 70% 。［10］

德国的农民养老金保险是根据1957年颁布的《农民老年救济法》建立的，该法规定，原则上所有的农民都有义务参加农民社会养老保险，养老保险金的来源由投保者交纳和联邦政府补贴。1995年颁布的《农业社会改革法》将农民老年保障正式纳入社会保险领域，而不再是社会救济领域。根据德国法律规定，农民养老保险的法定投保人为农场主、配偶及共同劳作的家属。养老保险基金主要来自于投保人缴纳的保险费和国家的补助金。养老金的领取年龄男性为65岁，女性为60岁，以农场主移交农业企业为条件，只有交满180个月(即15年)保险费者才有资格享受标准养老金待遇，但享受养老金保险的农民必须把本人财产的一部分转移给后代或他人。［11］21世纪初德国因人口老龄化和提前退休人员增加而面临收支失衡压力，为了摆脱困境，德国分别于2001年和2004年进行了两次养老保险体制改革。［12］德国现行的养老保险法律决定从2012年起开始逐步提高国家法定退休年龄。［13］

1.2 瑞典:“福利型”农村养老保险制度

瑞典的农村社会养老保险制度是世界上最为发达也是最为慷慨的，很早就为公民建立了从摇篮到坟墓的一系列制度。瑞典的养老保险制度是以贝弗里奇的理论为依据，贯彻“普遍性”原则，口号是“收入均等化，就业充分化，福利普遍化，福利设施体系化”，［14］瑞典的农民享受的养老保险待遇和必须满足的条件与其他城镇公民相同。养老金由三部分组成:基本养老金、附加养老金和部分养老金。根据瑞典全国退休金法案规定，所有年满65岁以上的瑞典公民(包括从未参加过工作的家庭妇女)均可按月从地方社会保险部门领取一定数额的基本养老金，而与他们退休前的收入水平无关，这是每个瑞典公民的一项社会权利;附加养老金向所有退休者提供，并且与退休者退休前工龄的长短和原收入的高低紧密相联，一般是以过去30年中收入最高的15年进行计算;部分养老金是指年满60岁的人可以要求减少工作时间，并能领取因工时缩短而减少的收入补贴。上述三种养老金的支付都参照一个“基数”，即与物价升降挂钩，每年进行调整，基本上不受通货膨胀的影响。

瑞典的养老金主要来自于国家的税收，个人的缴费数额很少，国家担负着重要的责任;保险基金实行现收现付的办法。这种模式虽然强调养老保险待遇的普遍性，崇尚公平，但是这种高福利政策所需要的养老基金庞大，必须以经济的高速增长作后盾，否则将给国家的财政和社会经济造成日益沉重的负担，最终影响到国民经济的发展。

1.3 新加坡:“储蓄保险型”农村养老保险制度

新加坡通过立法，强制所有公民(包括农民)和永久居民都必须按规定缴纳中央公积金，按用途存入不同的个人账户，包括普通账户、医疗储蓄账户和特别账户。当雇员年满55岁后，个人账户结构由普通账户、医疗储蓄账户和特别账户转变为退休账户和医疗储蓄账户。雇员年满60岁且在个人退休账户须保留法定最低存款的前提下，可以按月领取养老金。如果年满55周岁而退休账户内的最低存款没有达到规定数额，可选择推迟退休以继续增加公积金账户积累、用现金填补差额或由其配偶、子女按照一项最低填补储蓄计划从各自的公积金账户中转拨填补。为了确保劳动者退休后得到足够的养老保险基金，政府对雇主和劳动者的投保费率提出了较高的要求。［10］

目前世界上只有少数亚非发展中国家的农民实行这一模式的社会养老保险制度，这种养老保险模式强调以家庭为中心来维持社会稳定和经济发展，其保险基金来自于雇主和雇员按照工资收入的一定比例所缴的保险费、独立劳动者或自雇者按照个人收入的一定比例所缴的保险费，国家不进行投保资助，仅给予一定的政策性优惠。政府虽然不负担保险费，但却承担了最低养老金和养老金投资最低回报率补贴。［15］

2 我国新型农村社会养老保险的制度特点及面临的困境

社会保险是国家和社会通过相应的制度安排为劳动者解除养老后顾之忧的一种社会保险，它的目的是增强劳动者抵御老年风险的能力，同时弥补家庭养老的不足，手段则是在劳动者退出劳动岗位后为其提供相应的收入保障。［16］自上世纪90年代以来，我国出台了一系列相关的农村社会养老保险政策方案，相关政策条例主要有1992年颁发的《县级农村社会养老保险基本方案》、1995年颁发的《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》、2003年劳动和社会保障部连续下发的《关于当前做好农村社会养老保险工作的通知》和《关于认真做好当前农村社会养老保险的通知》、以及2009年最新颁布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，总体上新农保政策相比以往政策有所完善。［17］

2.1 新型农村社会养老保险的制度特点

2.1.1 受益者必须达到法定退休年龄

与生育行为、医疗保险不同，养老保险是以受保者的生理年龄为依据。达到退休年龄是养老保险受益的最重要条件，这就使得受益群体的规模及由其决定的保险金支付总额在很大程度上受国家对退休年龄限定的影响。退休年龄一旦确定，即具有法律效力，因而需要保持必要的统一和规范，任何人不能随意更改。世界各国的法定退休年龄因经济发展水平的不同而存在差异，发达国家标准略高一些，发展中国家标准略低一些。

2.1.2 权利与义务相对应的原则

被保险人必须在履行规定的义务后，才具备享受养老保险待遇的权利。被保险人必须依法参加基本养老保险制度和依法缴纳基本养老保险费(或税)，政府通过一定的财政支出和税收优惠予以分担，并且达到规定的最低缴费(或税)年限之后才可以领取养老保险金。即:被保险人的缴费年限和缴费水平与其享受的养老保险待遇水平存在某种直接或间接的联系。公民只有先尽了缴费义务，才能享受到养老保险的权利，它要求权利和义务的对等性。［18］

2.1.3 具有准公共物品的特性

纯粹的公共物品需要满足非排他性、非竞争性和消费上的不可分割性三方面的内容，但是农村社会养老保险并不完全满足这三个方面的特征。农村社会养老保险要求权利和义务相对等，因而具有排他性;我国养老保险已提出广覆盖的原则，即养老保险的覆盖面将逐步覆盖全民。从这个角度来说，我国的养老保险是属于非竞争性的;我国的农村社会养老保险实行个人、集体和政府三方面共同负责的原则，这就决定了农村社会养老保险产品在消费上的可分割性就比较弱。

2.2 我国现行农村社会养老保险面临的困境［19］

2.2.1 筹资模式

我国的新农保试点坚持“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，采取创新型的个人缴费、集体补贴和政府补贴相结合的方式进行筹资，但是这种筹资制度安排也存在缺陷。各地试点设定了不同的缴费档次来供参保农民选择，但是大部分农民还是会选择较低档次的缴费，即使选择较高档次的缴费，在物价不断高涨的今天，也只能是勉强维持基本生活。另外，政府虽然鼓励社会各界人士、企业等捐资新农保，但是并没有对捐资者制定较为独特有效的激励政策，其结果则可想而知。

2.2.2 待遇水平

我国新农保制度的待遇给付水平是比较低的，很难保障农民的最基本生活水平，这严重影响了农民的参保积极性。现实中，农民的基本生活费用不断攀升，15年后的养老金对于农民的生活来说只能是杯水车薪。

2.2.3 基金保值增值

国家规定新农保基金通过存入银行或者购买国债来实现保值增值，但是通过这些方式获得的收益非常低，不断高涨的通货膨胀使得基金实际收益率呈现负增长。这对于将来养老保险金的支付是非常不利的。但是新农保基金投资涉足股票风险较大，投资若不慎，则亏损严重，责任重大，所以领导人为了稳妥起见也避免了股票投资。另一方面，办理新农保业务的工作人员多为“半路出家”，专业的投资理财人员严重匮乏，不足以满足基金运营与投资理财业务的需要。

因此，我国应该完善制度建设，提高农村养老保险的规范性;努力拓展农村社会养老保险的广度和深度，拓宽保障基金的筹资渠道;深化管理，确保保险金的保值增值，提高统筹层次，让新农保惠及更多的农民。［19］

3 河南省新型农村社会养老保险制度的模式比较分析

根据国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》要求，2009年12月11日河南省人民政府下发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》，标志着河南省新型农村社会养老保险试点工作的全面启动。《实施意见》确定了21个县(市、区)为首批新型农村社会养老保险试点，这将覆盖河南省七分之一的农村人口。据初步测算，这21个县(市、区)试点工作全面展开后，将有一千多万农民受益。中央财政每年对河南省试点县60岁以上农民补贴约8.7亿元，省市县三级财政对农民补贴约3亿元，试点县60岁以上老年人每年将增加六七百元的收入，这对于释放河南省农村居民的消费潜力将起到重要的推动作用。

据统计，截至2009年7月，河南省已有21个县(市)区开展了新型农村养老保险探索工作，本文主要介绍其中的两种典型模式:一是以郑州为代表的城乡居民养老保险模式;二是以罗山县为代表的新型农村社会养老保险模式。

3.1 两种实践模式的发展状况

3.1.1 郑州模式

郑州市是河南省省会，位于河南省的中部偏北地区，是河南省的政治、经济、文化中心，经济发展水平较高，实行的是城乡居民养老保险模式。2010年1月1日，河南省郑州市正式实施《郑州市城乡居民养老保险办法》，城乡居民基本养老保险实行市级统筹，县(市、区)管理，分级经办。《郑州市城乡居民养老保险办法》规定参保对象为年满16周岁(不含在校学生)、具有郑州市户籍、未参加城镇职工基本养老保险及被征地农民基本生活保障的城乡居民。郑州市城乡居民基本养老保险金由基础养老金和个人账户养老金组成。其中基础养老金由国家、省及地方各级政府补贴组成。基础养老金标准为每人每月65元(含中央财政补贴，比中央财政补贴标准要高出10元)。同时，结合郑州市经济发展和物价变动等情况，适时进行调整。个人账户养老金由个人缴费、集体补助及其他经济组织、公益组织对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴构成。郑州市参加城乡居民基本养老保险的城乡居民只要按规定缴纳了养老保险费，则到规定年龄就可以按原来缴纳的缴费档次享受相应的养老保险。如果年满60周岁不缴费，则只能享受基础养老金65元，但同时符合条件的子女必须参保缴费。

为确保新农保制度的顺利运行，郑州市财政积极调整支出结构，并筹措新农保专项补贴资金。郑州城乡居民养老保险模式既考虑了农村社会养老保险制度本身的特殊性，也考虑了农村社会养老保险制度与城镇社会养老保险制度将来的衔接问题。通过此机制，可以实现城乡社会养老保险的良性互动。此种模式有利于城乡居民养老保险关系的转移衔接，适应了农民工就业流动性大的特点和城镇化的发展趋势。城乡居民社会养老保险制度是消除城乡壁垒的突破点，有利于推动工业化的进程和城市化的发展，有效破解“三农”问题，达到城乡共同发展公平分配的双赢格局。

3.1.2 罗山模式

地处大别山深处的河南省罗山县作为农村改革发展综合试验区之一，把建立新型农村合作养老保险制度作为创新农村社会保险体制的重中之重，先行先试。2009年5月初，在广泛调研、充分论证、认真研究的基础上，制定了《罗山县新型农村合作养老保险实施方案》等文件，确定了新农保制度框架。《罗山县新型农村合作养老保险实施方案》规定参保对象为年满20周岁以上(不含在校学生)的罗山县农村居民可以参加新型农村合作养老保险，鼓励16～20岁农村居民参保。在参保范围上，尽量做到对农村适龄居民的全覆盖，实行普惠制的社会保险，让广大农村居民共享改革开放的成果。罗山县政府每年拿出本级财政收入的3%补贴新型农村合作养老保险基金，做到财政能支撑。实行“个人缴费为主，集体补助、政府补贴、社会捐赠相结合”的筹资模式。为让这项惠民政策切实落到实处，罗山县强化宣传引导，精心组织实施，分四个阶段强力推进，新农保工作得以全面顺利实施。罗山县以构建社会主义和谐社会为目标，统筹考虑经济发展水平和各方面的承受能力，坚持低水平起步和农民自愿原则，着力从制度层面解决农民“老有所养”问题，并在实践中通过科学决策和扎实工作，在较短的时间内取得了可喜的成绩和效果。

3.2 两种实践模式的差异性比较［20］

(1)因为郑州市和罗山县的经济发展水平不同，财政收入也存在差异，所以财政补贴力度也不一样。

郑州市除国家基础养老金、省参保缴费补贴外，地方政府的缴费补贴、养老补贴、高龄老人生活补助、丧葬补助费列入本市财政预算，由市、县(市、区)两级财政分别负担50%，并按时拨付经办机构。罗山县县政府每年拿出本级财政收入的3%补贴新型农村合作养老保险基金，做到财政能支撑。

(2)因缴费基数的差异，养老金享受待遇也不同。

郑州市将缴费标准设为每年100～1 500元十个档次，由原来的比例缴费改为定额缴费，并依据国家政策和郑州市城乡居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。选择不同档次的城乡居民享受的养老保险金也不一样。而罗山县是以该县上年度农民人均纯收入为缴费基数，按缴费基数的6%和8%选择。按照2008年全县农民人均纯收入4 179元计算，选择6%，每人每年缴费250.70元;选择8%，每人每年缴费334.30元。60周岁以上老人任选一档一次性缴纳15年的新型农保保费即可参保，选择6%的，一次性缴纳3 761元，选择8%的，一次性缴纳5 015元。

(3)具体的责任分担机制不同。

郑州市城乡居民基本养老保险实行市级统筹，县(市、区)管理，分级经办。而罗山县于2009年7月24日成立了新型农村社会养老保险中心，来负责新型农村社会养老保险的相关工作。

4 结论及两点政策建议

从河南省郑州市和罗山县两地新农保试点情况看，首先，两地财政对新农保均提供了重要支撑;其次，两地均设定了不同档次的缴费标准，拓宽新农保覆盖面和参保率。最后两地均设立了专门机构负责经办新农保业务，实现了为制度的实施提供了组织保障。

但是，两地在试点过程中也遇到了财政金融服务滞后于新农保的要求、基金保值增值渠道缺乏、自愿参保率低等带有普遍性的问题，为此，笔者认为:

首先，国家不仅需要对参保农民实行财政补贴，也需要对办理新农保业务的相关金融机构实施一定程度的补贴政策或税收优惠政策，提高其工作人员办理新农保业务的积极性，以此推动新农保的更加有效快速运行。

其次，为了实现基金的保值增值，除了将基金存入银行或者购买国债外，可以尝试其他一些低风险高收益的投资方式，避免将所有鸡蛋都放在一个篮子里，根据马克维茨的投资理论，进行分散化投资，降低投资风险;国家应使新农保养老金水平与物价水平联动，根据物价水平和通货膨胀率来调整养老金的发放水平，以此来保持待遇水平的稳定，提高年轻一代农民的参保积极性。

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