“两分两换”的嘉兴模式

■调研组

开展农村土地整治，不可避免地要对现有农村土地利用结构、布局及土地产权进行调整，但同时农民权益要得到保护，这一动一静之间如何把握政策尺度，是个难题。

在开展农村土地整治过程中，如何兼顾“土地要素流动”和“农民土地权益保护”的双重目标？这是地方上面临的难题。

近年来，浙江嘉兴市探索出“两分两换”的农村土地综合整治模式，成效显著、特色明显，引起社会各界广泛关注。“两分”就是把宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；“两换”就是以土地承包经营权换股、换租、增保障，以宅基地换钱、换房、换地方。

试点推进“双结合”

2008年以来，嘉兴市先后在15个镇、街道开展试点，涉及区域总面积598平方公里，农户8.89万户，人口33.8万人，宅基地面积9.09万亩，承包地面积37.85万亩。各试点镇因地制宜选择推进模式，形成了“两分两换”、“两分一换一流转”等多种模式。

在推进模式上，可以是整村搬迁型，也可以是零星集聚型；可以同步推进型，即“两分两换”同步推进，也可以是分步推进型，即先“一分一换”，再稳步开展土地流转。在安置方式上，可选择市镇投资开发公司统一设计建造的公寓房和联体式住宅，也可以在统一规划的基础上自建联体公寓房和联体排屋。

在具体操作中，嘉兴市把承包土地流转与促进发展现代规模农业和高效农业结合起来，提升农业产业化水平。对以租赁或入股形式长期流转的，土地流转收益归农户所有。对自愿全部放弃土地承包经营权，符合有关条件的，可按不同情况参加相应的社会养老保险。

同时，把宅基地换城镇住房与宅基地的联合整治结合起来，采用城乡建设用地增减挂钩办法，集聚建设用地资源，优化城乡建设用地布局，加快现代新市镇建设和新农村建设。

对放弃宅基地进入城镇购买商品房的农户，政府对原住房直接给予货币补贴。置换搬迁安置房的农户，按面积实行房屋补偿，统一规划建设后置换给农户农户也可以到统一规划的新社区自建换一个地方。

农民入住城镇集聚社区后，要与村签订原宅基地交回的协议，不再享受申请、使用农村宅基地的权利。同时，原则上将户籍关系迁入社区管理，享有城镇居民的同等权利，并继续享有原村集体经济组织的权益。

通过土地整治，嘉兴将全市858个行政村集聚到55个新市镇镇区和452个城乡一体新社区，村庄布点大大减少人口集聚度显著提高。试点镇内人口集聚度已达到50%以上。

在调整布局的同时，农村建设用地的节约集约水平有了较大提高，联排自建式住房节约用地约为25%。通过宅基地置换，13个试点单位的土地节约率都在50%以上，仅一期实施至少可节约土地4830亩。

通过“两分两换”，嘉兴市已立项建设用地复垦项目125个，复垦面积8670亩，其中宅基地7650亩，新增耕地面积8520亩；立项土地开发项目81个，开发面积12495亩，新增耕地面积11415亩，保障了全市耕地占补平衡。

试点置换安置房均采取政府主导开发建设，不仅实行了政策支持和规费减免，降低了置换成本，而且以公寓房安置的房产具有土地证、房产证，可以进入房产市场，使农民财产得到了保值升值。

以姚庄镇的试点为例，每户农户住宅置换前平均评估价为18.1万元左右，农户自己只需出1万元左右，可置换面积180平方米左右的二套镇公寓房。按去年该镇房产平均价每平方米2800元计算，农户置换后的公寓房市值约50万元，相当于增值30万元。

此外，一些试点镇结合工业功能区和市镇商贸区建设，为农户安排了相应的产业和商业用房，加上每亩每年在600元以上的土地流转收益，搬迁农户可以获得长期稳定的收入。因此，这项工作得到了广大农户的普遍认可和支持，参与热情很高。

“十改联动”

作为统筹城乡发展综合配套改革试点城市，嘉兴以“两分两换”为突破口，把农村土地制度改革与规划管理制度、城乡就业制度、社会保障制度、户籍管理制度、涉农工作管理体制、村镇建设管理体制、农村金融体制、公共服务均等化体制等改革结合起来。

“十改”联动，形成合力，为土地流转、农民进城创造良好环境、提供必要条件，这是嘉兴农村土地整治取得成功的关键所在。

“两分两换”试点的另一个关键是钱从哪里来，嘉兴采取的是多渠道筹集资金，分步骤分阶段推进。

一是财政注资，信贷支持，解决项目启动资金问题。二是开展招商引资，吸引社会资金投入。三是按照“资金性质不变、管理渠道不变、统筹使用、各司其职、形成合力、各记其功”的思路，各类涉地、涉农资金整合起来集中使用。四是坚持成熟一片推进一片、复耕一片出让一片，以收抵支，滚动开发。五是探索集聚点内安排部分商品房、商业用房、物业项目的开发建设，以增加土地出让收益，确保资金平衡。

农村土地整治的资金投入是个难点。如何在项目实施过程中达到收支平衡，建立怎样的利益共享机制才能使农村土地整治持续健康进行，需要认真研究思考。

嘉兴试点的资金，主要是通过节余指标用于第三产业的土地出让金来平衡。通过“两分两换”，农民以不太大的代价获得了新社区的住房，房屋资产价值、生活质量有了明显提高，同时其土地承包经营权收益及原集体资产收益也基本没有受到影响。当然其损失也是有的，大部分农户住房占地面积有所缩小。

如何把握政策尺度

嘉兴市试行“两分两换”推进农村土地整治，取得了明显的成效，为我们提供了一个沿海经济发达地区推进城乡统筹发展的成功案例。我们可以从中获得一些有益的启示。

开展农村土地整治、特别是村庄撤并，涉及农业生产方式和农民生活方式的改变，涉及农户两项最基本土地权益，土地承包经营权和宅基地使用权的调整，事关千家万户切身利益。在什么条件下、选择什么时机推进农村土地整治，需要认真思考和仔细把握。

嘉兴市经济社会发展水平较高，农村人口就业和收入实现了向非农化的转变，生产生活方式也基本脱离了传统农业，城乡收入差距较小，且近年恰逢农村新一轮建房高峰来临，农村居民迫切希望改善生产生活环境。

嘉兴市的经验表明，开展农村土地整治，地方政府要认真分析农村经济发展和农民的真实意愿，做到水到渠成、顺势而为。

政府的责任是，解决好城乡统筹发展中农民一家一户、一村一庄难以解决的问题，搞好集中居住社区基础设施和公共设施配套建设，做好社区社会管理制定一定的鼓励政策逐步吸引周边村庄农户进入集中居住区。

与很多地方将节余建设用地指标主要用于中心城市建设的做法不同，嘉兴市节余建设用地指标，主要由镇政府用于本镇工业区建设和新市镇商业开发。嘉兴市的做法，让宝贵的土地要素助推了当地工业化和城镇化发展进程，不仅改变了“离土不离乡”的传统城镇化模式，使农民可以就近实现“离土又离乡”提升生活水平。

开展农村土地整治，不可避免地需要对现有农村土地利用结构、布局及土地产权进行调整，以此来激活土地要素自由畅通渠道；但同时，农民集体和农户的土地权益需要得到切实保护和稳定体现，这一动一静之间如何把握政策尺度是个难题。

嘉兴市通过整体性政策设计，既固化农民的土地及集体资产权益，又解除了农民与承包地、宅基地之间的捆绑，使土地要素流动和农民跨区域集聚定居成为可能，农村土地整治才得以健康发展

所以，开展农村土地整治，绝不是单纯增加建设用地指标，而是一项复杂的系统工程。如何实现“土地要素流动”和“农民土地权益保护”双重目标，需要进行整体性政策设计。要针对农村不同集体和农户之间的差异性，区分不同情况制定相应政策，给农民提供一定的选择空间。