地市正职管理缘何成为中央政治局议题

本刊记者 吴明华

当下，很多地方地市一级都在换届。而不久前，中央政治局专门召开会议，讨论研究加强市、地、州、盟党政正职干部管理工作，引起人们的极大关注。中央专门针对地市级干部群体的工作进行研究和部署，不仅鲜见，而且会议召开的时机更耐人寻味。地市正职管理缘何成为中央政治局的议题？下一步干部管理工作有哪些新动向？

换届之年的时机选择

《决策》：2006年，中央着重加强县级党政正职的管理，为什么现在又专题研究地市正职管理？

竹立家：地市干部管理成为政治局议题确实十分少见，中央加强对地市“一把手”的管理是有着深刻的背景和原因。

我们都知道县一级非常重要，“县治则国治”，但中国目前的权力结构中，县官的任命权不在中央，也不在省里，而是在地市。改革开放以后，县委书记、县长的任命权下放，由地市党委书记和市委班子选任，在省委组织部备案，这是我们现在的一个突出特点。

竹立家：国家行政学院公共行政教研室主任

辛鸣：中央党校研究室教授

然而近年来，地市级干部的腐败成为基层腐败现象蔓延的重要原因。如黑龙江绥化市委书记马德受贿案，涉案官员达200多名；最近广东茂名市委书记罗荫国腐败案，供出100多名处级以上干部。可以看出，地市正职的腐败可以带动大批县处级干部的腐败，最终搅乱了当地经济社会的平稳发展。这种现象必须引起高度重视。

中央在地方换届之际专门开会研究地市正职的选任，原因就在于，地市级领导干部在选人用人方面起关键作用。加强对地市正职的管理，对遏制基层跑官买官和腐败现象非常重要。

辛鸣：如果把中国社会目前的地方权力结构，比喻成一个“哑铃”的话，县是基层的一大头，县委书记的岗位是保障地方基层政治权力运行的核心；省是另一个大头，省委领导是地方政治权力的最高层。而地市正职干部正是连接这两头的“骨干”。

对下，他们对县委书记有很大的权力与很强的权威，甚至能决定或者说至少在很大程度上影响其任职的可能与否；对上，他们又对省委决策贯彻的好与坏负有最直接的责任，也是省委决策过程中很重要的建议者与参与者。

由于这样一种政治位势，使得地市正职干部状态对我国地方政治运行具有十分重要的意义，中央专题研究对他们的管理也是题中应有之义。而且今年适逢地方党委换届，通过换届把符合科学发展的高素质干部选任到地市正职岗位，对我们的发展、对我们的事业也是一个推动。

《决策》：相比省级大员的位高权重、县委书记的备受关注，地市党政干部似乎从来没有走到聚光灯下，而其担负的职责却既要面对一线的具体事务，又要具备宏观视野，处于承上启下的重要位置。您认为从目前情况来看，地市一级干部呈现出什么样的特点？

竹立家：地市这一级有很大权力，尤其是在用人方面，特别是对县委书记、县长的任命。所谓“承上启下”，这就是其中一项重要内容。

一个地市管好几个县，几百万人口，如果地市一级出问题，这个地方的政治生态、社会风气，甚至经济发展都会受到影响。所以选好用好地市干部，特别是正职，对于中国经济社会的平稳发展，对于遏制权力腐败、构建和谐社会有着极为重要的作用。

辛鸣：地市干部，尤其是地市正职干部大多数都是从县委书记这个岗位上来的，并且是从众多县委书记中脱颖而出的，他们又是未来省委领导的后备群体，无论是基层领导能力还是宏观掌控水平，都应该是相当不错的。

当然，随着现代政治经济发展，地市的定位也面临着重大调整，如何既能激发县域发展的活力，又能实现区域整合，而且还能减少行政层级，确实是目前地市一级需要认真研究探讨的问题。

干部管理关键在执行

《决策》：这次会议提出选拔任用地市正职，要“落实全委会票决制度”。全委会票决制度很早就提出和实施，实际执行中的效果却不怎么样，下一步选拔地市正职会不会在这方面有探索和突破？

竹立家：2002年《党政领导干部选拔任用条例》已经明确提出全委会票决制，但这些年来，在实践中往往是“民主程序样样不缺，我要用谁还用谁”。全委会票决的规定写得很清楚，关键是票决制怎么实现，怎么执行，怎么监督？现在的问题不是我们的办法错了，措施都很到位，关键是没人监督就没有人执行。

这些年来，我们在干部选用体制方面取得了切实的进步，如“公推公选”、“公推直选”、“票决制”、“公示制”、“基层民主选举制”等。但跑官卖官等用人不正之风仍在蔓延。因此，在地市正职管理中，必须把“用民主的办法选用一把手”落到实处。

辛鸣：全委会票决制度是我们未来干部选用的主要制度之一，下一步不仅选拔地市正职，就是在县委书记乃至省级领导选任也要经过这一程序。

目前的落实情况，尚有可进一步加强和完善的地方。任何一个制度的实行都是渐进的，都是有一个过程的。但我们的目标是明确的，干部选任更加民主化这个大方向不会改变。

《决策》：这次会议也提出，地市正职要报告个人有关事项，考核中要注重了解群众公认度，这些引起人们很多关注和讨论，下一步应该如何落实？

辛鸣：报告个人事项是理所当然，关键是报告哪些事项，在什么范围内报告，报告状况将在哪些方面发挥作用，需要有明确而又具体可操作的规定。只向组织内部报告，不向社会与群众公开，其监督效果会大打折扣；报告与不报告一个样，干部也不会把报告当回事；报告芝麻隐瞒西瓜的那种“报告”不仅没有意义，反而会更加伤害社会与群众的感情。

在考核中，群众公认度必须高度重视，群众不认可的干部还要他做什么？但群众公认度又是一个不好量化的指标。比如，领导干部敢于批评不良风气会得罪一些人，胸怀一盘棋，顾全大局也会让小群体不满意。

我们需要进行深入细致的制度设计，确保能全面、真实地把群众的意见收集反映上来，而不至于以偏概全，让“老好人”钻了孔子，让干实事的干部伤了心。

地市正职需要培训什么

《决策》：前两年县委书记培训主要针对如何处理突发事件、如何应对媒体等，如果下一步地市正职培训，哪些方面可能成为重点？

竹立家：我觉得地市正职的培训主要应该是政策性培训，让他们很透彻地理解中央的路线方针政策，深刻把握整个国际国内的形势和环境，理解规范性制定政策的程序和过程。把对中央路线的领悟力，转化为当地的发展动力。

对于地市正职而言，不应当是处理突发事件等技能性培训，而要培养他们社会风险处理能力。所谓“社会风险处理能力”，就是能看到社会的主要矛盾和主要问题，将社会风险降到最低点。

辛鸣：对地市正职能力的要求与地市正职肩负责任是相匹配的，中央提出“政治上强、具有领导科学发展能力、能够驾驭全局、善于抓班子带队伍、民主作风好、清正廉洁”的要求，正是目前地市正职干部急需具备、也必须具备的能力。

如果要培训，我认为协调区域发展能力、创新社会管理能力、提高公共服务能力等等，将是地市领导应该加强学习的内容。

《决策》：前两年，中央着重加强县委书记队伍建设，现在又开始加强地市正职管理，您认为下一步，干部管理工作有什么样的新思维和新动向？

竹立家：我一直认为，对地市级一把手的管理，最好是通过压缩政治层级来解决。大力推进省直管县，不光是财政方面，包括行政方面也需要，县委书记的任免权要重新放到省一级。地市一级离县官们太近，跑官太容易了。到了省一级，至少不是熟人社会，情况会好一些。

另外，我们发现当前县域出现的一些突出矛盾和问题，根子还在地市一级，所以地市一级干部管理必须抓好。要配套完善相关的法律法规，对县级一把手选人不合适的要进行问责，板子就要打在地市一级。

目前，中组部正在进行县委书记权力公开透明的试点，一把手不直接管人权和财权、扩大参与度等。这些好的经验做法，下一步在地市一级也会推行。